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國政府債務(wù)的總體規(guī)模、地方政府債的真實(shí)情況以及關(guān)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的判斷,是近年各方面高度關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問題。
根據(jù)最高決策層的部署,國家審計(jì)署于2013年8月至9月組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)5.44萬名審計(jì)人員,按照“見人、見賬、見物,逐筆、逐項(xiàng)審核”原則,對(duì)中央和地方的政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)。
在中國公共部門債務(wù)中,各方最為關(guān)注的是地方政府性債務(wù)這個(gè)部分,其變動(dòng)趨勢和特征值得考察。
明賬處于安全區(qū)
2009年后,盡管還附帶有中央政府的隱性擔(dān)保,但正式的“地方債”在中國已登堂入室。
事實(shí)上,中國地方政府負(fù)債產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的背景之下,由來已久、為數(shù)巨大,近些年又迅速擴(kuò)大了規(guī)模。從增長幅度看,由于應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和全球金融危機(jī)的客觀需要,地方政府負(fù)債于1998年和2009年兩次出現(xiàn)大幅上升,年均增速分別由1997年24.8%提升至1998年48.2%,由2008年23.5%驟升至2009年61.9%。
正如2013年審計(jì)署公告所指出,“地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快”,這一變動(dòng)特征值得重視,并應(yīng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)防控問題通盤考慮相關(guān)的制度建設(shè)和對(duì)策措施。
而關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)制度的判斷和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的認(rèn)識(shí),是關(guān)心政府債務(wù)問題的人士所共同聚焦的命題。審計(jì)署報(bào)告中,與風(fēng)險(xiǎn)度緊密相關(guān)的有四個(gè)重要指標(biāo),分別是截至2012年底的全國總負(fù)債率39.43%、政府外債與GDP比率0.91%、政府總債務(wù)率113.41%和政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率5.38%。總體說來,四項(xiàng)指標(biāo)均低于國際警戒線,中國各級(jí)政府債務(wù)的總量規(guī)模仍處于安全區(qū)。
隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)
我們并不能基于總量風(fēng)險(xiǎn)可控而輕視若干主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。與地方隱性債相比,這種審計(jì)之內(nèi)的正式“地方債”只占很低比重。眼下,全國7000余家融資平臺(tái)債務(wù)正構(gòu)成大量地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
詳細(xì)說來,隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)存在于以下三個(gè)方面:
首先,隱性債務(wù)主要弊端在于不透明、不規(guī)范,以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則的方式運(yùn)行,不利于防范風(fēng)險(xiǎn)。
原因在于,在有效制度供給不足的情況下,雖然地方債曾在多方面產(chǎn)生過積極作用,但其以隱性方式出籠,非規(guī)范化運(yùn)作勢必會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的不到位和資金使用低效等問題。一旦風(fēng)險(xiǎn)聚集越過臨界點(diǎn),開始威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧與安全,則只能以“滅火”的應(yīng)急方式去平息事態(tài),結(jié)果將對(duì)政府公信力造成極大損害,并可能需要以極大的代價(jià)來換取社會(huì)常態(tài)的恢復(fù)。
其次,一些局部風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)正在發(fā)酵。
審計(jì)結(jié)果揭示,截至2012年底,全國有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中,債務(wù)率高于100%。
再次,部分地區(qū)和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金也帶來風(fēng)險(xiǎn)。
審計(jì)發(fā)現(xiàn),部分地區(qū)違規(guī)通過BT向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元;地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元;融資平臺(tái)等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。
據(jù)調(diào)研,2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》下發(fā)后,仍有533家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為。并且,在財(cái)政部等四部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)公司的注資行為后,仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等,以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺(tái)公司,涉及金額544.65億元。
由此可認(rèn)為,目前中國政府債務(wù)最主要的風(fēng)險(xiǎn),就存在于地方隱性負(fù)債部分。
這部分負(fù)債的成因,一方面是由于省以下分稅制不到位,地方收入緊張;一方面源于轉(zhuǎn)軌與發(fā)展進(jìn)程不斷強(qiáng)化地方“有償”籌資和政策融資的現(xiàn)實(shí)需要,但制度建設(shè)在混沌狀態(tài)中未得到規(guī)范推進(jìn),“潛規(guī)則”替代“明規(guī)則”來形成融資。
并且,有形和無形并存的GDP考核壓力,也成為地方短期行為的動(dòng)因。中央部門、地方政府自上而下的“達(dá)標(biāo)”要求所形成的壓力,也是促使地方隱性債增加的力量之一。
“開前門,關(guān)后門,修圍墻”
對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該提倡對(duì)癥下藥、標(biāo)本兼治并且“以治本為上”的思路,注重在深化改革中推進(jìn)制度建設(shè),疏堵結(jié)合。但從中長期來看,應(yīng)援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧,在“治存量”的同時(shí)“開前門,關(guān)后門,修圍墻”,發(fā)展規(guī)范化的“陽光融資”式地方舉債機(jī)制。
按上述思路,具體建議有:
一、在財(cái)政體制扁平化前提下以“一級(jí)政權(quán),一級(jí)事權(quán),一級(jí)財(cái)權(quán),一級(jí)稅基,一級(jí)預(yù)算,一級(jí)產(chǎn)權(quán),一級(jí)舉債權(quán)”外加“中央、省兩級(jí)自上而下轉(zhuǎn)移支付”為原則推進(jìn)配套改革,因勢利導(dǎo),防范風(fēng)險(xiǎn),著眼全局統(tǒng)籌發(fā)展、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與配套,走向全面的“陽光融資”。
二、結(jié)合預(yù)算法的修訂,明確以“正面表述”方式規(guī)定地方債的發(fā)行條件、程序、審批、監(jiān)督和績效考評(píng)等要求,以利逐步和更大步伐地以規(guī)范的地方公債和市政債置換、替代隱性債。
三、分兩大類管理地方債務(wù):一般債務(wù)(地方公債,不與具體項(xiàng)目掛鉤);專項(xiàng)債務(wù)(市政債,掛鉤具體項(xiàng)目)。積極合理細(xì)化各自的管理方式方法。
四、專業(yè)化編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表,在對(duì)政府債務(wù)加強(qiáng)制度規(guī)范、程序約束、公眾監(jiān)督的同時(shí),發(fā)展健全政府債務(wù)(特別是地方債)的市場化約束體系與機(jī)制。
五、積極地在改革創(chuàng)新中以PPP(公私合作伙伴)方式化減部分地方政府債務(wù),調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資金的力量來加大、加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并且取得更好的資金使用結(jié)合績效,同時(shí)擴(kuò)大民間資本的發(fā)展空間,實(shí)現(xiàn)共贏多贏。
六、積極地探討、發(fā)展償債基金等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。
七、進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)于地方融資平臺(tái)的多部門協(xié)調(diào)配合監(jiān)管機(jī)制。
(《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者聶歐采訪整理)