行政體制：改革樞紐

有三十多年中央智囊經(jīng)歷的魏禮群，對十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）可謂爛熟于胸，哪些條款是新提法，哪些是老提法，某句話是18年前某次會議上講過的，某項改革要求是20年前某次會議上最初提出的，他都信手拈來、如數(shù)家珍。

魏禮群告訴記者，《決定》有些內容提過很多年，但任務沒有完成，這次作為必要的強調；有些內容過去反復講，但這次沒有提及；還有一些決策這次沒有明確寫出來，但已在實施中。

1968年大學畢業(yè)后，魏禮群在內蒙古大興安嶺林區(qū)工作了10年。十一屆三中全會召開的1978年，他被調至北京工作，先后在原國家計劃委員會、中央財經(jīng)領導小組辦公室和國務院研究室、國家行政學院等黨中央、國務院綜合性、智庫性部門工作30余年，連續(xù)參與了7次全國黨代會政治報告和20次中央全會文件的起草。

2012年，魏禮群卸任國家行政學院常務副院長，目前擔任中國行政體制改革研究會會長，延續(xù)其智囊生涯。

他的主要聚焦點，自然是行政體制改革及其關系密切的經(jīng)濟體制改革。他介紹，改革開放以來，中央對經(jīng)濟體制改革作出過多次全面的決策部署，以往行政體制改革內容多集中于經(jīng)濟體制改革的某一部分，或只散見于經(jīng)濟體制改革有關章節(jié)之中。而這次《決定》，既是全面深化改革的整體部署，也是全面深化行政體制改革的重要部署。

“目前中國的諸多問題和矛盾，主要原因是不少體制機制存在弊端，現(xiàn)在推動的很多重要經(jīng)濟體制改革都與行政體制有關?！蔽憾Y群說，行政體制既是整個國家體制的重要組成部分，又是其他體制的聯(lián)結樞紐，也可以說行政體制改革是各方面改革的結合點和關鍵環(huán)節(jié)，必須加快、深化行政體制改革，以帶動其他領域的改革。

行政體制改革貫穿整體

《財經(jīng)國家周刊》：在十八屆三中全會《決定》提出的60項改革任務中，第四部分“加快轉變政府職能”有3條，你如何評價行政體制改革內容在整體改革中的份量？

魏禮群：除第四部分專門闡述行政體制改革外，實際上，《決定》的其他部分都涉及行政體制改革的內容，行政體制改革幾乎貫穿著《決定》的全文。無論是其中的政府與市場的關系、政府與企業(yè)的關系、政府與社會的關系，還是中央政府與地方政府的關系、地方政府與地方政府的關系，甚至黨和政府的關系，都是行政體制改革的重要內容。

《決定》明確提出了全面深化改革的總目標，就是發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應當說，這也是行政體制改革要與之協(xié)調的總體目標，這比中央以往確定的行政體制改革總體目標內涵更豐富、要求更高。

《決定》的改革思路涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防體制各個方面，而這些改革都涉及如何處理好政府和市場的關系，其成效在很大程度上都有待于或取決于行政體制改革的深化。

《財經(jīng)國家周刊》：為什么中央強調把處理政府與市場的關系作為經(jīng)濟體制改革的核心？政府職能轉變與推進市場化改革有何關系？

魏禮群：轉變政府職能是行政體制改革的重要任務，但不是行政體制改革的全部。通俗地講，政府職能就是政府被賦予的權限、職責、功能，“政府該干什么，不該干什么”。多年來突出的問題是，政府管了很多不該管、管不了，也管不好的事情，處于“越位”、“錯位”的狀態(tài)。政府不該管的，不該審批的，政府管了，審批了；同時，政府職能往往又處于“不到位”的狀態(tài)，比如說市場監(jiān)管、環(huán)境保護、社會建設、公平正義等方面，有些該管的沒有管好。

我國過去長期實行計劃經(jīng)濟，政府用過多行政手段直接配置資源，是不成功的，大量事實已經(jīng)證明了這一點。只有推進市場化的改革，切實轉變政府職能，做到政企分開、政社分開、政事分開，政府不直接干預微觀經(jīng)濟社會的活動，才能更加充分發(fā)揮市場功能的長處，也才能更好發(fā)揮政府的作用。

當然，這方面也要防止誤解。不能把市場配置資源的決定性作用理解為社會經(jīng)濟領域全部市場化。該由市場起決定性作用的是資源配置方面，有些社會經(jīng)濟領域就不能搞市場化，比如，經(jīng)濟總量平衡、生產(chǎn)力布局和生產(chǎn)關系調整，不能全靠市場化。

《財經(jīng)國家周刊》：和以前相比，此次全會《決定》在政府和市場關系方面有哪些新特點？

魏禮群：首先，更加強調市場的作用。突出了市場在資源配置中起決定性作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟實質上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。這是一個重要理論創(chuàng)新。

第二，強調政府有效治理。過去叫“行政管理”，這次提出有效治理，對政府的要求更高了。政府作為公共權力行使者，理所當然地應該履行經(jīng)濟社會運行的引導、調控、服務、管理職能。但要求做到“科學的宏觀調控，有效的政府治理”，就必須完善政府治理體系、創(chuàng)新政府管理方式，提高政府治理能力和治理水平。

第三，強調改革的整體性。行政體制改革不僅僅是政府職能的轉變，還涉及各個方面、各個領域，包括健全宏觀調控體系、優(yōu)化政府組織結構和行政區(qū)劃的調整，還包括財政稅收體制改革，加快完善現(xiàn)代市場體系和建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系等。

第四，強調體制的現(xiàn)代化。例如，提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這就是著眼于國家制度文明、組織機構和治理能力的現(xiàn)代化?！皣抑卫怼薄ⅰ吧鐣卫怼?，都是現(xiàn)代化的理念，也是國際通行的概念，“治理”的概念更豐富，更開放。這次更加考慮用國際通行概念和范疇，是在用國內外相通的語言來講述中國的故事。

下放審批權不等于“小政府”

《財經(jīng)國家周刊》：為什么把深化行政審批改革作為政府職能轉變的突破口？

魏禮群：因為這是使市場在資源配置中起決定性作用的關鍵，也是更好發(fā)揮政府作用的關鍵。目前行政審批的范圍仍過寬，審批的事項還過多，而且不少是暗箱操作，自由裁量權很大，弊端叢生，包括束縛經(jīng)濟活力、降低經(jīng)濟效益，也包括滋生種種嚴重腐敗現(xiàn)象。政府職能存在的突出問題，就是權責不統(tǒng)一，有權力審批者不承擔責任，需要承擔責任者又沒有權力辦事，權責脫節(jié)。據(jù)我所知，在各級政府及其部門審批過程中，經(jīng)常出現(xiàn)該審批的不及時審批，有些不該審批的，由于多種原因，包括有人情因素，卻很快審批通過了。

2013年3月17日，李克強總理在記者招待會上鄭重作出承諾，在未來任期5年內，要把國務院仍然存在的1700多項行政審批事項精簡三分之一。本屆政府成立以來，確實是言必信、行必果，說到做到。據(jù)公開的信息，在三中全會召開前的6個多月時間，國務院已經(jīng)取消、下放了334項行政審批等事項。應當說，這個力度比較大，社會反響是好的。行政審批制度改革直接影響到行政體制改革乃至整個改革的進程。

《財經(jīng)國家周刊》：如何確保該下放的審批權下放到位？

魏禮群：要警惕“明放暗不放”，有的部門名義上下放了不少審批權，但深入分析不難看出，這些下放的審批權里面，有些早就下放過了，早就名存實亡，這次也被算作下放事項，而有些該下放的實權卻仍緊緊抓在手里，這是不應該的。

還要防止“上放下不放”，應該放給市場、放給企業(yè)、放給社會的，國務院放權了，中央部委放了，但是有些到了一些省里、市里、縣里被截留了，到不了市場，到不了企業(yè)，到不了社會。

有的表面上看是減少了審批權，但又搞一些不必要的審核、備案等，實際上如同審批一樣。該放開的應該徹底放開。

《決定》在“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”的部分規(guī)定：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。這是一個很好的理念和決定。要建立各部門行政審批事項目錄清單制度。下放審批權的項目要公開，仍需要行政審批的事項也要公開，要公開哪級政府你還在管什么，管的流程是什么樣的。這樣，才能真正推進行政改革，政府治理也更加透明。

當然，下放權力也要避免一放就亂。下放審批權絕不等于撒手不管、一放了之，如果這樣，也會造成經(jīng)濟社會生活的混亂。這方面我們國家過去吃的虧也不少，所以要做到“放管結合”，加強有效服務、協(xié)調和監(jiān)管，避免以往“一放就亂，一亂就管，一管就死”的惡性循環(huán)。我認為，下放權力的方向要堅定、決心也要大，但下放什么事權、下放到什么程度，要與政府的監(jiān)管能力、社會的法治建設相適應，還要大力改進監(jiān)管辦法和方式。要多設路標，少設路障，要抓緊把相關的規(guī)則、標準建立起來，明確市場主體運行的方向、邊界。

目前，我國法治社會還沒有建成，許多法律不夠健全，執(zhí)法能力也不夠強，很難完全按法辦事。因此，要加快建設法治中國、法治政府、法治社會的步伐。積極創(chuàng)造條件，加快向市場、向社會、向企業(yè)放權。

《財經(jīng)國家周刊》：下放審批權，被很多人認為是對政府削權，如何建設“小政府”。你怎么看？

魏禮群：這需要澄清一個誤區(qū)：簡政放權，使市場在資源配置中起決定性作用，不是說可以削弱政府在社會經(jīng)濟領域中的作用，也不是說要建立“小政府”、“大市場”，更不能認為政府可以無所作為，只是起所謂“守夜人”的作用。政府放開微觀活動，而政府應盡的職能更加重要，特別是宏觀調控、制定規(guī)劃、準則和公共服務、社會建設、環(huán)境保護、維護公平正義等職能必須加強，但是在具體實施過程中決不可不作為。

十八大報告在論述市場和政府關系時，是講兩個“更”字，即“更加尊重市場規(guī)律”，“更好發(fā)揮政府作用”。十八屆三中全會《決定》是把“使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”兩個方面聯(lián)系起來講的。

政府的職責不僅要引領市場方向，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，還要加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?？梢哉f，這對政府發(fā)揮的作用要求更高了，政府職能責任更大了。市場和政府兩者作用不可偏廢。