預(yù)算修法長(zhǎng)跑

在政府由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府權(quán)力得到有效約束無(wú)疑最為重要。以法律而論，被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法就是這樣一部約束政府“錢(qián)袋子”的重要法律。但也正因此，中國(guó)的預(yù)算法修法，在人大與公眾監(jiān)督、預(yù)算透明、支出公開(kāi)、地方能否自主發(fā)債等諸多環(huán)節(jié)，仍正經(jīng)歷著不小的博弈與陣痛。

時(shí)隔將近兩年之后，2014年4月末，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行了第三次審議。在二審稿的基礎(chǔ)上，此次三審稿修改了十個(gè)方面的內(nèi)容，涉及法律條款將近30條。三審稿對(duì)于預(yù)算法的立法目的、預(yù)算公開(kāi)、地方債務(wù)管理等方面內(nèi)容，都做了調(diào)整。

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，三審稿相比二審稿有很大進(jìn)步。但由于爭(zhēng)議仍然較多，在諸如是否賦予人大修改和調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，央行究竟是“經(jīng)理”還是“代理”國(guó)庫(kù)，公眾如何參與預(yù)算，地方債風(fēng)險(xiǎn)管理等諸多問(wèn)題上，達(dá)成共識(shí)之路仍然相當(dāng)漫長(zhǎng)。三審稿最終未能通過(guò)。

自此，從2011年12月首次審議至今，預(yù)算法這部重要的“經(jīng)濟(jì)憲法”修訂，業(yè)已成為曠日持久的修法“馬拉松”。毋庸置疑，現(xiàn)行預(yù)算法已經(jīng)越來(lái)越難以滿足現(xiàn)實(shí)的需求，法律修訂具有很強(qiáng)的緊迫性。然而與此同時(shí)，修法也面臨很多不同的意見(jiàn)，一時(shí)間難以權(quán)衡。修法緊迫性和各方意見(jiàn)的統(tǒng)一，兩者一時(shí)難以兼顧，立法機(jī)構(gòu)必須從中作出一個(gè)選擇。

從實(shí)際來(lái)看，天平正向擱置爭(zhēng)議盡快出臺(tái)法律的一方傾斜。

重申立法宗旨

預(yù)算法三審稿，仍然是修法過(guò)程中的一個(gè)博弈呈現(xiàn)。只不過(guò)這一次修法的主體有所變化，呈現(xiàn)出來(lái)的修訂內(nèi)容也因此多有變化。

自1995年起，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施現(xiàn)行預(yù)算法。2011年12月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行了第一次審議；2012年6月，又進(jìn)行了第二次審議。相比一審，二審稿在多個(gè)方面出現(xiàn)了倒退。審議后二審稿公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，短短一個(gè)月時(shí)間，竟然收到33萬(wàn)條修改意見(jiàn)。

不同于前兩次審議由財(cái)政部牽頭起草，三審稿由全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)完成。全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛，向全國(guó)人大常委會(huì)匯報(bào)了三審稿內(nèi)容。

李飛指出，三審稿吸收了十八大和十八屆三中全會(huì)決定精神，吸收了二審稿公開(kāi)征集的意見(jiàn)，以及預(yù)算法修訂過(guò)程中全國(guó)“兩會(huì)”召開(kāi)期間，人大代表們提出的各種建議和意見(jiàn)。

但預(yù)算法三審，顯然是一次匆忙的矯正。按照全國(guó)人大此前的考慮，如果預(yù)算法中有些問(wèn)題不能獲得突破就先不審議。而人大內(nèi)部還有一個(gè)不成文的慣例，如果一部法律的修訂超過(guò)兩年沒(méi)有再行審議，往往就要另起爐灶進(jìn)行大改，但三審稿匆匆上會(huì)，顯示出現(xiàn)行預(yù)算法很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)、亟須有可替代的法律進(jìn)行規(guī)范的迫切性。

另外，此次三審之前預(yù)算工委或財(cái)政部也沒(méi)有像以往那樣，專(zhuān)門(mén)召開(kāi)專(zhuān)家咨詢會(huì)征詢意見(jiàn)。這從側(cè)面說(shuō)明，三審稿并非較為成熟的，吸收過(guò)各方面意見(jiàn)的審議稿，它的審議只是在走一個(gè)過(guò)渡性程序。而且，三審過(guò)后也沒(méi)有像二審后那樣公開(kāi)征求意見(jiàn)。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文此前曾參與預(yù)算法修訂，他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，預(yù)算法的修訂，橫向上是對(duì)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部三者的權(quán)力進(jìn)行配置，縱向則包括調(diào)整全國(guó)人大和地方人大、國(guó)務(wù)院和地方政府之間的關(guān)系。全國(guó)人大頻繁在多個(gè)部門(mén)征詢過(guò)意見(jiàn)，各方分歧很大。

施正文認(rèn)為，在二審稿的基礎(chǔ)上，三審稿有一定的進(jìn)步，但有些可以做出突破的方面并沒(méi)有形成突破，有些方面相對(duì)于二審稿還出現(xiàn)了倒退，與整個(gè)社會(huì)對(duì)預(yù)算法修改的期待，以及通過(guò)努力能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)相比，還有較大的差距。

開(kāi)宗明義，在立法宗旨方面，三審稿將預(yù)算法第一條修改為，“為了規(guī)范政府收支行為，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

對(duì)此施正文表示，從立法宗旨來(lái)看，目前的預(yù)算法是管理法，規(guī)定政府如何收錢(qián)花錢(qián)，修訂后預(yù)算法就成為人大控制政府的控權(quán)法。三審稿在立法宗旨上指明預(yù)算改革的方向，只是以下的具體條文還達(dá)不到控權(quán)法的標(biāo)準(zhǔn)。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示，預(yù)算法的定位必須首先認(rèn)清，它應(yīng)該是約束和引導(dǎo)政府管理好公款的法律，在中國(guó)沒(méi)有第二部法律能夠代替預(yù)算法發(fā)揮這樣的作用，而三審稿的立法宗旨中還包括“保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”這樣的說(shuō)法，顯然此次修法并未全部到位。

王雍君說(shuō)，政府公共資金的收取、分配和使用的規(guī)模，在最近20年急劇增長(zhǎng)，如何有效地引導(dǎo)政府花好納稅人的錢(qián)，現(xiàn)在比任何時(shí)候都更加重要和緊迫。中國(guó)政府成為富政府之后，預(yù)算法應(yīng)該履行好守護(hù)納稅人錢(qián)袋子的使命，因此它必須是一部充滿法治理念的法律，法治表現(xiàn)在財(cái)政上，就是政府拿錢(qián)和花錢(qián)，必須獲得明確的授權(quán)，在授權(quán)基礎(chǔ)上，應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)。

王雍君說(shuō)，預(yù)算法必須是一部財(cái)務(wù)授權(quán)的法律，財(cái)務(wù)授權(quán)就是授予政府拿錢(qián)、分錢(qián)、花錢(qián)的權(quán)力，所以預(yù)算法的基礎(chǔ)非常明確，就是未經(jīng)代表納稅人的立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)，政府不能拿錢(qián)和花錢(qián)。這就是法治授權(quán)，遵循這個(gè)法理，預(yù)算法修訂才算成功。

人大代表納稅人授予行政部門(mén)以合法的財(cái)政的權(quán)威，行政部門(mén)就擁有了很大的權(quán)力，其中也蘊(yùn)含著很大的風(fēng)險(xiǎn)，那就是它可能濫用這項(xiàng)權(quán)力。為對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，就要以責(zé)任制約權(quán)力。問(wèn)責(zé)還需要得到財(cái)政透明的保障，當(dāng)責(zé)任很脆弱的時(shí)候，透明就變得無(wú)比重要。如果透明度不能得到保障，就要有救濟(jì)的辦法，那就是預(yù)見(jiàn)性。如果預(yù)見(jiàn)性也不能保證，那就要參與，在預(yù)算過(guò)程中發(fā)展各種參與機(jī)制，讓公民通過(guò)預(yù)算程序表達(dá)自己的聲音，政府作出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。

“授權(quán)、責(zé)任、透明、預(yù)見(jiàn)、參與”，王雍君認(rèn)為這是預(yù)算法修訂的重要任務(wù)，從目前的三審稿來(lái)看，這些方面還存在盲點(diǎn)和漏洞。

全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪認(rèn)為，不管是千條規(guī)矩還是萬(wàn)條規(guī)矩，預(yù)算法最根本的一條，應(yīng)該是政府的錢(qián)必須按照社會(huì)公眾的意愿來(lái)花?！凹彝ダ碡?cái)如果脫離了主人的愿望，這種理財(cái)一定是糟糕的，同樣政府理財(cái)如果不符合社會(huì)公眾的意愿，也會(huì)出現(xiàn)很多問(wèn)題?！笔Y洪說(shuō)。

如何公開(kāi)透明

預(yù)算公開(kāi)是預(yù)算法修法宗旨中非常重要的環(huán)節(jié)。但在預(yù)算如何公開(kāi)、公開(kāi)到何種程度上，有關(guān)部門(mén)與修法主體的杯葛仍然未了。

在預(yù)算公開(kāi)方面，三審稿刪去了預(yù)算公開(kāi)的具體辦法由國(guó)務(wù)院決定的條款，規(guī)定了應(yīng)該公開(kāi)的內(nèi)容，還明確了公開(kāi)時(shí)間，政府預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及其報(bào)表，部門(mén)預(yù)算、決算及其報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)或者批復(fù)后20日內(nèi)公開(kāi)。

對(duì)此一改動(dòng)，施正文認(rèn)為預(yù)算公開(kāi)方面三審稿比二審稿有一些進(jìn)步，但還有較大的修改空間。三審稿立法主旨中強(qiáng)調(diào)的公開(kāi)透明，應(yīng)該體現(xiàn)在政府預(yù)算活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，而草案規(guī)定的只是將預(yù)算的結(jié)果公開(kāi)，而且還是概括性的公開(kāi)，預(yù)算編制的過(guò)程人大和公眾都不能參與，這仍然不是真正的公開(kāi)透明。

這也使得20天的時(shí)間規(guī)定顯得意義不大。其實(shí)公眾要求的不只是時(shí)間的快慢，即使5天后公開(kāi)，而公開(kāi)的只是公眾并未參與意見(jiàn)的結(jié)果，也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義。即便是結(jié)果公開(kāi)，也應(yīng)該更為細(xì)化，比如重大項(xiàng)目資金需要公開(kāi)，公開(kāi)到項(xiàng)這一級(jí)。預(yù)算公開(kāi)的真實(shí)性也應(yīng)該加以保障，審計(jì)部門(mén)要對(duì)預(yù)算進(jìn)行審計(jì)，并公開(kāi)審計(jì)結(jié)果。

要做到公開(kāi)透明，政府的收支分類(lèi)必須進(jìn)行調(diào)整。不管分為多少層級(jí)，其分類(lèi)應(yīng)該以問(wèn)題為導(dǎo)向，以財(cái)政資金使用的去向和使用效益為導(dǎo)向設(shè)置指標(biāo)。而目前的收支分類(lèi)設(shè)置也避重就輕，便于政府管理而不便于監(jiān)督。

三審稿還強(qiáng)調(diào)了全口徑預(yù)算，規(guī)定了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算這四本預(yù)算的定義，并且明確了后三本預(yù)算的編制原則。

蔣洪認(rèn)為，至少?gòu)男螒B(tài)上看，這比目前的預(yù)算法有了較大進(jìn)步，但是這種所謂“全口徑”，并沒(méi)有將所有的政府收支納入，比如目前為數(shù)不少的財(cái)政專(zhuān)戶，并不在這四本賬本當(dāng)中，也就是說(shuō)在預(yù)算之外。

再比如，其中的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，僅僅是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)成果的一小部分，小到不及10%，換言之，九成以上依然在預(yù)算外游離。另外政府的資產(chǎn)負(fù)債情況，也沒(méi)有體現(xiàn)在四本預(yù)算中。

對(duì)此王雍君也表示，預(yù)算的完整性，在三審稿中表述為預(yù)算的全口徑，這實(shí)際上將預(yù)算完整性這樣的重要原則，矮化為一個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑，令人匪夷所思。

另外，國(guó)庫(kù)的“經(jīng)理還是代理”之爭(zhēng)，在三審稿后依然延續(xù)。

現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，而二審時(shí)這條規(guī)定被刪掉，三審稿仍沒(méi)有恢復(fù)。

施正文認(rèn)為，中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，這是國(guó)際上的慣例，國(guó)庫(kù)改革的目標(biāo)就是建立單一賬戶，一級(jí)政府只有一個(gè)存款賬戶，由中央銀行國(guó)庫(kù)管理集中收支。現(xiàn)在財(cái)政上有財(cái)政專(zhuān)戶，國(guó)庫(kù)賬戶只管一部分資金，所以這不是單一賬戶，很多資金根本無(wú)法管理。目前情況下作為過(guò)渡措施，如果財(cái)政專(zhuān)戶確需設(shè)立還可以保留一段時(shí)間，但設(shè)置權(quán)必須上收，需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大批準(zhǔn)，不能只是國(guó)務(wù)院同意。

蔣洪也認(rèn)為，按照公司財(cái)務(wù)的一貫原則，會(huì)計(jì)和出納必須分開(kāi)，國(guó)家層面也是如此，人民銀行擔(dān)任出納的角色，財(cái)政部擔(dān)任會(huì)計(jì)的角色，兩者應(yīng)當(dāng)有所制約。

地方發(fā)債進(jìn)退

在地方土地財(cái)政吃緊前提下，預(yù)算法三審稿中地方債方面的規(guī)定，引發(fā)了公眾關(guān)注。現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。草案的第一次審議，提出對(duì)地方債務(wù)實(shí)行限額管理，二審稿則推翻了這項(xiàng)規(guī)定。

此次三審稿中，對(duì)地方債相關(guān)問(wèn)題做了大幅度修改。草案明確舉債主體，為經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市，還對(duì)舉債的方式、用途、償債資金等作出規(guī)定，限于發(fā)行地方政府債券，用途應(yīng)當(dāng)是公共預(yù)算中必需的部分建設(shè)投資，不得用于經(jīng)常性支出，并應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的債務(wù)償還資金來(lái)源。地方政府債務(wù)的規(guī)模由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，地方政府依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)等。

施正文認(rèn)為，在地方債管理方面，三審稿與現(xiàn)行預(yù)算法相比沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，依舊是授權(quán)于國(guó)務(wù)院，只是原來(lái)為空白授權(quán)，現(xiàn)在改由國(guó)務(wù)院控制，而且只有省級(jí)政府才允許發(fā)債。發(fā)債規(guī)模上現(xiàn)行預(yù)算法沒(méi)有人大批準(zhǔn)的規(guī)定，而三審草案規(guī)定必須由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)。

他認(rèn)為，一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政應(yīng)該有發(fā)債的自主權(quán)，至少要有相當(dāng)?shù)臋?quán)限，如果發(fā)債權(quán)限完全在中央，那么地方債與國(guó)債無(wú)異。而且地方債真正的需求主體不在省級(jí)政府，而是市級(jí)政府，但按照三審稿規(guī)定它們不具備發(fā)債權(quán)。財(cái)稅體制的財(cái)權(quán)過(guò)于高度集中，施正文認(rèn)為，三審稿中地方債等條款強(qiáng)化了這一點(diǎn)。

蔣洪同樣認(rèn)為，三審稿中的地方債規(guī)定沒(méi)有多少變化，不過(guò)他同時(shí)表示，中國(guó)現(xiàn)在還不到放開(kāi)地方債的時(shí)候。

蔣洪對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，新草案中的地方債管理其實(shí)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的改變，現(xiàn)行規(guī)定是地方不允許發(fā)債，但國(guó)務(wù)院同意后可以發(fā)；修改后變?yōu)榈胤娇梢园l(fā)債，但國(guó)務(wù)院不同意就不能發(fā)?？此苾煞N規(guī)定，實(shí)際上是一種含義。

他認(rèn)為，中國(guó)目前還不具備討論地方自主發(fā)債的基本條件。他表示，地方政府舉債需要兩個(gè)基本條件，一是財(cái)政上獨(dú)立，自己舉債自己負(fù)責(zé)；二是地方政府應(yīng)該是理性的。這兩個(gè)條件現(xiàn)在都不具備，地方官員的舉措都是短期行為，不為未來(lái)負(fù)責(zé)。

“打個(gè)比方，一個(gè)人的兒子財(cái)務(wù)上不獨(dú)立，還傻乎乎的，這個(gè)人會(huì)同意他兒子借債嗎？所以地方發(fā)債問(wèn)題，目前是個(gè)偽問(wèn)題?！笔Y洪說(shuō)。

全國(guó)人大常委會(huì)委員、人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員辜勝阻在審議草案時(shí)表示，地方政府債務(wù)問(wèn)題需要“開(kāi)明渠，堵陰溝，建防火墻”，其中最關(guān)鍵的是把“防火墻”修好，設(shè)定一系列公平、公正、公開(kāi)的規(guī)則，讓地方政府舉債陽(yáng)光化，構(gòu)建行政控制與規(guī)則管理相結(jié)合的多層面、有效的債務(wù)管理體制，處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系，防止出現(xiàn)地方政府舉債開(kāi)“前門(mén)”堵不住“后門(mén)”的局面。

辜勝阻建議，一要制定嚴(yán)格規(guī)則，構(gòu)建行政控制與規(guī)則管理相結(jié)合的地方債務(wù)管理體制，對(duì)地方政府舉債實(shí)行限額控制，設(shè)立多樣化的約束性指標(biāo)，防范“道德風(fēng)險(xiǎn)”；二要分類(lèi)管理，對(duì)不同類(lèi)型的地方政府債務(wù)實(shí)行不同的管理辦法；三要建立完善的信息披露機(jī)制，構(gòu)建多層面、有效的地方政府債務(wù)監(jiān)管體系，讓地方政府債陽(yáng)光化；四要處理好存量債務(wù)與增量債務(wù)的關(guān)系，積極利用地方政府債券和政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）模式化解存量債務(wù)。

修法宜準(zhǔn)還是宜快？

法理基礎(chǔ)不明，結(jié)構(gòu)不合理，在王雍君看來(lái)，這是預(yù)算法三審稿中存在的兩個(gè)主要缺陷，草案將修訂重點(diǎn)放在了管理措施方面，比如地方債管理等，從而使法律淪為一份管理文件?！跋喈?dāng)于立法機(jī)關(guān)委托政府部門(mén)搞一下調(diào)研，看看預(yù)算管理中存在哪些問(wèn)題，調(diào)研后提出相應(yīng)的對(duì)策建議，神圣的法律矮化為各種管理措施?！蓖跤壕f(shuō)。

“三審稿不是終審稿，就算我們有四審、五審哪怕到八審，也可以理解，只要我們沒(méi)有把預(yù)算法的法律性質(zhì)、定位認(rèn)知清楚，匆忙出臺(tái)一部法律，不能解決任何問(wèn)題?！蓖跤壕f(shuō)。

王雍君認(rèn)為，只有把基本問(wèn)題想好之后，法律基礎(chǔ)明確，結(jié)構(gòu)比較合理，而且能夠解決實(shí)際中的重大問(wèn)題，才算一次成功的修訂。

財(cái)稅領(lǐng)域的法律本來(lái)就不多，預(yù)算法是第一部至少會(huì)經(jīng)過(guò)四次審議的法律。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，全國(guó)人大一位負(fù)責(zé)人此前在一次內(nèi)部講話中表示，現(xiàn)行預(yù)算法與現(xiàn)實(shí)要求差距比較大，預(yù)算法修訂的形勢(shì)極為迫切，但同時(shí)現(xiàn)在通過(guò)修改滿足社會(huì)需求達(dá)成共識(shí)的難度也很大。如果兩者不可兼顧，只能更傾向于解決時(shí)間緊迫的問(wèn)題盡快出臺(tái)，一些懸而未決的問(wèn)題如無(wú)法解決只能暫且擱置。

從這個(gè)指導(dǎo)思想出發(fā)，接下來(lái)預(yù)算法修訂可能不會(huì)再拖太長(zhǎng)時(shí)間，但修法的目標(biāo)有可能因此降低。

施正文表示，預(yù)算法修訂案草案有可能于今年底在全國(guó)人大常委會(huì)上通過(guò)，但同時(shí)全國(guó)人大也考慮在明年3月“兩會(huì)”召開(kāi)的人大全體會(huì)上通過(guò)該修正案，放大預(yù)算法修訂的積極意義。如果是后者，由于目前的三審稿并不成熟，那么預(yù)算法草案必須在今年底之前進(jìn)行四審?！叭绻罱K五審才能通過(guò)，四審稿公開(kāi)征求意見(jiàn)的可能性很大。”施正文說(shuō)。