建言預算法三審稿的修改建議

6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。

會議明確表示，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。重點推進三個方面的改革，分別是改進預算管理制度、深化稅收制度改革和調整中央和地方政府間財政關系。

現行預算法的修改，與財稅體制改革密切相關。預算法修改的初衷，是要加強社會各界和各級人大及其常委會對政府公共資金使用的監(jiān)督和審批力度，更大程度地保證公共資金的有效和公平使用。預算改革的關鍵點是要保障預算資金的使用符合社會公眾的利益和愿望，要用法律形式明確人大與政府之間的權責關系。因此，在預算資金使用過程中，人民代表大會能否對預算資金使用發(fā)揮有效的審批和監(jiān)督作用至關重要。

在《預算法》三審稿基礎上，我想直接針對法律條款，對三審稿的有關條款談談我的意見和建議。我將只選擇一些我認為關鍵性的條款，其中大部分是針對改進預算管理制度的，最后一部分涉及調整中央和地方之間的財政關系。

關于立法宗旨

《預算法》三審稿的第一條是關于立法宗旨的，在整部法律中占有非常重要的地位。我在2010年的時候曾經為這個條款寫過專門的提案。原來的條款申明制定預算法的宗旨是為了“加強宏觀調控，加強對預算的管理”，我對這一條款提出了批評，也提出了建議。

我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。同時還規(guī)定，各級人民政府是各級人民代表大會的“執(zhí)行機關”。憲法對人民、人民代表大會以及政府三者之間的關系規(guī)定得非常明確，人民是國家的主人，是國家一切權力的本源，人民通過其代表機構來行使國家權力并對政府進行管理和監(jiān)督。人民當家作主是憲法的靈魂，《預算法》只有將這一點明確體現在其宗旨中，并將之貫穿始終，“根據憲法，制定本法”才是確實的。

三審稿的立法宗旨這一條對二審稿進行了改動，“為了規(guī)范政府收支行為，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展，根據憲法，制定本法”。

三審稿的亮點是，明確了立法的目的是“規(guī)范政府收支行為”。修改稿雖有進步，但依然有問題，問題是誰來規(guī)范，怎么樣規(guī)范說得不夠明確。在這個問題上可以有兩個思路，一種是自我規(guī)范，自己管自己，自己把自己關到籠子里；還有一種通過權力的互相制約，通過制衡機制，通過我們的憲法所規(guī)定的框架來達到這一目的。

我們憲法規(guī)定的框架是，一切權力屬于人民，人民通過代表大會來管理國家事務，政府是執(zhí)行機關，這是我們憲法規(guī)定的基本框架。所以這就要求在我們的宗旨性條款里面，要把憲法這個基本框架明確化，明確預算過程中公民的各項基本權利。這些權利具體體現為，加強各級人民代表大會對預算的審批和監(jiān)督，并建立全面規(guī)范透明高效的預算制度。

我認為在宗旨性條款當中，不僅要明確規(guī)范誰，而且應該把規(guī)范方式的基本精神凸顯出來，也就是說把公民、人大和政府三者的關系，在預算過程中有一個概括性的條款。因此我建議將第一條修改為：

“為了明確預算過程中公民的各項基本權利，加強各級人民代表大會對預算的審批和監(jiān)督，建立全面、規(guī)范、透明、高效的預算制度，規(guī)范政府收支行為，保障經濟社會的健康發(fā)展，根據憲法，制定本法?！?/p>

關于預算完整性

預算的完整性非常重要。中國的地方政府，有太多的資金未納入預算管理。因此，在規(guī)范預算完整性的條款上，需要十分精確。三審稿的第五條旨在保護預算的完整性，其原文為，“預算由預算收入和預算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”。

“各級政府的全部收入和支出都應該納入預算”，這句話很有革命性。但現在的問題是：1）這一條款只涉及收入、支出，而沒有涉及資產、負債，造成預算管理不全面。2）“政府的全部收入和支出”法律定義尚不夠明確，不足以在法律上保證預算的完整性。

比如，放入政府性基金的只有幾十項；又比如，體現在財政專戶存儲的收支尚不包含在“預算”的范圍內，經營性國有資產所產生的利潤也只有一小部分納入了預算。

各級政府及其所屬的所有行政事業(yè)單位以及經營型機構的全部收入、支出，只要屬于公家的東西，不管你放在哪個口袋里面，只要是屬于政府系統的，就應該全部拿出來并接受監(jiān)督。因此僅有“政府的全部收入”這一界定是不夠的。文辭的含糊不清，就可以把許多屬于公共性質的資金、收入支出，以及資產負債排除在《預算法》管理之外。大量資金在預算外，脫離監(jiān)督，就會形成極大的風險，對于規(guī)范地方政府的行為也十分不利。

因此，我提出將第五條修改為如下內容：

“各級政府及其所屬的所有行政事業(yè)單位以及經營機構的全部收入、支出、資產、負債都應當納入預算報告和預算監(jiān)督?！?/p>

這樣一來，庶幾可以規(guī)范很多預算外資金的產生和其他不規(guī)范行為。

關于預算公開與透明

公開預算信息、提高預算透明度是為了對公共權力的行使進行有效的監(jiān)督，防止公共資源被浪費、濫用，使政府更好地履行其職能。陽光財政的一個決定性標志是社會能夠在事前和事中發(fā)現和識別過度的公款消費、形象工程和濫用公款的可能，并及時加以制止，將不當開支從預算中剔除出去，這是衡量公開透明的真正尺度。

預算的公開透明，主要是要保證納稅人的權利，也即，公眾有權利知道稅收都用在了什么地方和干什么用了。這是預算法保障公民權利重要的一部分。三審稿第十四條涉及的就是這些內容。

三審稿的第十四條比二審稿有進步。二審稿的時候我們提過意見，比如有一句是“預算應當及時公開”，我當時就問了什么叫及時？法律必須有一個界限。這次這個方面的確進步了，明確寫明了：

“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后20日內由本級政府財政部門向社會公開。

經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后20日內由各部門向社會公開并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況作出說明。

各級政府、各部門、各單位應當將使用財政性資金集中采購貨物、工程和服務的情況及時向社會公開。”

說明了20天，就是它的進步。主要是明確了預算公開時間的法律規(guī)定性。但三審稿的不足在于：1）沒有對預算的透明，也就是公開的明細化程度作出明確的法律規(guī)定，會使公開不能起到應有的作用；2）部門預算由各部門分別公開，不便于公眾獲得信息，也增加了公開的行政成本。

尤其是第二點缺陷，部門預算依然規(guī)定由各個部門分別公開，不利于公眾獲得信息。各國有關財政方面的信息公開都是由財政部門統一公開的，因為財政部門掌握著所有信息，各個部門的信息都在它這里匯總，它如果要公開的話很方便，而且這種做法也是我們以前比較先進的省份的慣例。比如說廣州市在2010年的時候，廣州市財政局的網站上公布了114個部門預算。但是可惜后來出現了轉變，有文件說財政部門不負責部門預算的公開，由各個部門自己負責。從了解信息的公眾來說，要找100多個部門，甚至不知道那些部門叫什么名字，要找一個完整的清單都不容易，更何況要到100多個網站上。

另外僅從行政成本來說，一個網站上公開和到100多個網站上公開，這個成本也不一樣的。

因此我建議第14條可以補充以下內容：

“預算收入公開細化到目級科目，預算支出公開，按功能分類細化到項級科目，按經濟分類細化到款級科目。項目支出按項目公開。各級政府財政部門負責總預算、本級預算以及所屬各部門預算的公開。”

增加這一部分的目的是保證透明化的真正實現。否則的話，如果我們在法律上不這么寫明，透明這個目標將會被虛置，因為透明的標準沒有了。所以我認為，從預算透明這個目標來說，法律上必須作出明確規(guī)定。

關于預算編制

財政預算連著政府的錢袋子，看緊錢袋子、監(jiān)督財政資金的使用，是人大代表的重要職責。代表審議財政預算報告，行使權力，首要的就是看懂這本滿是數字的報告。近幾年，財政預算報告附圖附表的數量每年都在增加，專業(yè)名詞也有了通俗的解釋，在收支的分類上更是逐年在細化。預算編制開始朝著通俗化、透明化的方向邁進。

預算編制的詳盡完備與否，直接關系到預算審查和審核時的效率和公正。因此，一本編制得好，內容細分，精準詳盡，一覽無余的預算報告，是人大審查和批準時的必備條件。

三審稿的第四十五條涉及的就是這一部分：

“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其保障功能分類應當編列到項，按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款?！?/p>

三審稿提出“功能分類應當編制到項”，并且規(guī)定了預算支出要按經濟分類編制，這比二審稿有了較大的改進。但這一稿也仍存在以下問題：

1）本條款僅針對“一般公共預算”，實際上政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算的支出都有預算科目的規(guī)定，本條款的內容可以涵蓋四項預算；

2）支出的經濟分類僅限于“基本支出”，從而使得預算支出按經濟性質分類編制不全。這將使得人大的審批能力受到很大的限制。

“按經濟性質分類基本支出應當編制到款”，這句話實際上潛在造成了很大的審批障礙。因為一個部門的支出里面有基本支出，有項目支出，屬于兩個不同的性質。基本支出大致占三分之一比例，項目支出占更大部分。這就意味著經濟支出顯現出來的是不完整的信息。換句話說，就是經濟性質信息了解不完整的。經濟性質涉及到社會公眾所關注的一系列具體信息問題，比如說招待費是多少，出國費是多少，公車使用是多少。因此經濟分類完整性非常重要。所以針對編制如果按照三審稿的法律條款的話，我認為人大審批能力會受到很大的限制。換句話說，它有一類性質是模糊不清的。

所以，我建議第四十五條修改補充以下內容：

“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。預算支出按功能分類編列到項，按經濟性質分類編列到款。項目支出需按項目編制項目預算?！?/p>

關于審批前的支出授權

政府預算必須經過人大審批之后方能實施，否則，預算審批就會失去意義，成為純粹的形式。然而多年來，我國預算就是在未經人大審查批準的時候就開始執(zhí)行的。這種情況是對人大審批權的極大不尊重。造成這種情況的直接原因是，我國預算年度從1月1日開始，而人大會議通常要到3月份才舉行。

這個問題根本的解決辦法，是將人大的開會時間調整到預算年度開始之前?？紤]到這種調整牽涉面比較大，由全國人大預算工委和財政部聯合負責起草的《預算法》二審稿提出了另一個解決辦法，即通過《預算法》授權政府行政部門在預算審批之前進行支出。故二審稿第四十九條規(guī)定：

“預算年度開始后，各級預算草案在本級人民代表大會批準前，可以安排下列支出：

（一）上一年度結轉的支出；

（二）必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；

（三）法律規(guī)定必須履行支付義務的支出，以及其他特殊支出。

預算經本級人民代表大會批準后，按照批準的預算執(zhí)行?！?/p>

但這一條款在三審稿中被刪除了。二審稿的這一條款，試圖對審批之前的支出作出限制，但由于授權過寬，實際上沒有辦法對未審批就執(zhí)行的現狀在法律上具有約束效力。三審稿刪除此條，將在法律上默認審批前政府行政部門的無限支出權，使得預算上繼續(xù)被認可。 預算只有在人大審批之后才能被執(zhí)行，這是人民及其代表機構行使權力的關鍵環(huán)節(jié)，必須在法律上毫不含糊。徹底的解決方案是調整預算年度與預算審批時間，使之相銜接?？紤]到我國的實際情況，可采取過渡性的解決辦法，將審批前的支出授權限于基本支出和常規(guī)性的項目支出。

因此我認為，可以恢復二審稿第四十九條，但補充修正一些內容，以保障人大機構行使監(jiān)督的權力：

“預算年度開始后，各級預算草案在本級人民代表大會批準前，可以安排下列支出：

（一）上一年度結轉的支出；

（二）法律規(guī)定必須履行支付義務的支出。

其余支出需編制臨時預算，經人大常委會批準后執(zhí)行。臨時預算僅限于部門必須支付的基本支出、常規(guī)性項目支出以及與此相關的對下級政府的轉移性支出。

預算經本級人民代表大會批準后，按照批準的預算執(zhí)行?！?/p>

第一小條第二小條仍舊保留二審稿原來的條款，第三小條可以這么限定，除了第一、第二項支出之外，其余指支出需編制臨時預算，經人大常委會批準后執(zhí)行。然后臨時預算僅限于部門必須支付的基本支出、常規(guī)性項目支出以及與此相關的對下級政府的轉移性支出。

換句話說，新開始的項目，一次性的項目，這種項目在審批之前是完全不能動的，臨時預算由人大常委會審批，對于審批之前的支出必須要有一個法律限定。如果沒有限定的話，這就意味著你不審我照樣可以全部都使用，顯然與我們的法律框架不相符。

關于預算調整權限

預算執(zhí)行過程中哪些變動需要人大的批準，哪些可由行政部門酌情自主改變，這是預算執(zhí)行過程中法律上的關鍵問題?！邦A算調整”這一概念之所以重要，就是因為它劃定了權限。如果屬于“預算調整”，變更就需要經過人大審批，如果不屬于“預算調整”，就可以由行政部門自行決定。

三審稿第六十六條旨在規(guī)范這一部分的內容：

“經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執(zhí)行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：

（一）需要增加或者減少預算支出的；

（二）需要調入預算總支出的；

（三）需要調減預算安排的農業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會保障等重點支出數額的；

（四）需要增加舉借債務數額的?！?/p>

三審稿雖然在二審稿的基礎上做了文字修改，但內容實質沒有變化。仍存在以下問題：

1）表述不規(guī)范。“預算調整”通常指人大批準的預算在執(zhí)行過程中發(fā)生了更改。從這一意義上來說，所有的變更都屬于預算調整；

2）法律上需要明確的不是怎樣的情況“應當進行預算調整”，而是明確怎樣的調整需要經過人大審批程序，哪些調整可以由行政部門自主決定；

3）三審稿的規(guī)定給了行政部門過大的自主調整權，大致來說，只有收支總額、收支總差額以及部分類級科目支出金額的變更需要通過各級人大的批準，除此之外的其他調整都在政府行政部門的權限之內。

第六十六條的含義是，只要收入總數、支出總數以及收支差額沒有變動，那么其他的絕大部分的科目之間的留用可以重新調劑。這意味著審批過的預算在很大程度上可以遇到調整。這就等于預算審查是完全虛設的。我認為在上述條款之下，除了總的上面如果發(fā)生變動需要立法部門審查批準以外，各級預算科目之間的留用、相關科目的支出金額和變更幅度也要作出規(guī)定。大于一定比例的，需經人大同意。如果沒有限定的話，那就意味著底下具體怎么使用可以隨便。

因此我的修改建議是：

“經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算在執(zhí)行過程中的變更稱為預算調整。符合下列情況之一的預算調整需經本法第六十八條規(guī)定的程序方可進行：

（一）需要增加或者減少預算支出的；

（二）需要調入預算總支出的；

（三）需要調減預算安排的農業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會保障等重點支出數額的；

（四）需要增加舉借債務數額的。

（五）各級預算科目之間的留用使得相關科目的支出金額變更幅度大于預算3%的?！?/p>

當然第五小條規(guī)定的這個比例是多少，可以有爭議。但是我的基本精神是，科目之間的留用在法律上面必須要作出界定，否則人大通過的預算可以在很大程度上被行政部門推倒重來。

關于預算管理體制

剛剛結束的中央政治局會議表示，調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。

財稅體制改革方面的內容，也就是重新調整中央政府與地方政府之間的財政關系。

處理這二者之間的關系有兩種思路。一是中央與地方之間的財務邊界是清晰的，你的是你的，我的是我的。每一級政府都有自己的財權，也有自己的事，用自己的思路去處理自己的事情。還有一種關系是，如何用錢的權力全部是中央的，給地方的錢只是委托地方去使用。后一種是集中的管理模式，前面一種是分散的管理模式。

現在看來，集中管理模式得到了強化。這種強調體現在現有預算法的補充修訂中，新增了一條，大致意思是，中央與地方之間的財政權責如何劃分，由國務院決定，決定權在中央。

涉及中央與地方財權關系的部分，既有二審稿第十二條原文，也有變化了的三審稿第十五條和第二十九條。

二審稿第十二條原文規(guī)定：

“各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制。

國家實行中央和地方分稅制財政管理體制，具體辦法由國務院規(guī)定，報全國人民代表大會常務委員會備案。

地方各級政府之間的財政管理體制，由各省、自治區(qū)、直轄市政府或者其授權的下級政府按照國務院的規(guī)定制定，報本級人民代表大會常務委員會備案?！?/p>

三審稿第十五條則規(guī)定： “國家實行中央和地方分稅制?！?/p>

三審稿第二十九條規(guī)定：“中央預算與地方預算有關收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方稅收返還或者轉移支付的具體辦法，由國務院規(guī)定，報全國人民代表大會常務委員會備案。”

三審稿的文字雖有了很大變動，但基本內容與二審稿基本相同。概括地說就是，預算管理體制由上級政府決定，報各級人大備案。這與立法法的有關規(guī)定不相符，實踐中會導致財力和財權的過度集中。

我的修改建議是，將第十五條和第二十九條合并修改為：

“中央與地方之間的財政管理體制由全國人民代表大會立法決定。地方各級政府之間的財政管理體制，由地方各級人民代表大會通過法定程序決定。 國務院和地方各級政府按同級人民代表大會的決定負責財政管理體制的實施?！?/p>

三審稿和二審稿在本質上沒有差別，中央與地方財力分配問題由國務院說了算。我認為從管理上面來說，這一法律規(guī)定跟上位法不相銜接，因為立法法規(guī)定，有關財稅的基本制度必須要通過立法來完成。

另外從實際效果上來說，上下級之間的財力分配由上級來決定，長期趨勢必然是財力和財權不斷地向上集中，它不會均衡地考慮到下級政府的財稅利益。因此我提出了相關的修改建議，有關預算管理體制和制度的決定，應該通過人大的立法程序。

作者為上海財經大學公共政策研究中心主任