預(yù)算法修訂理念與基本原則

與其他法律相比，《預(yù)算法》的特別之處在于：它是一部約束和引導(dǎo)政府財(cái)政權(quán)力運(yùn)作的財(cái)務(wù)法案。由《預(yù)算法》構(gòu)建的法定預(yù)算程序，構(gòu)成現(xiàn)代政府運(yùn)作的核心。正因?yàn)樨P(guān)全體人民核心利益、政府施政能力、公共治理能力和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，《預(yù)算法》堪稱“亞憲法”。在《憲法》之外，沒(méi)有其他任何法律能夠提供比《預(yù)算法》更好的原則、規(guī)則和程序，以此約束和規(guī)范政府財(cái)政權(quán)力的運(yùn)作。鑒于財(cái)政權(quán)力的內(nèi)在重要性，如果不能把財(cái)政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，把其他權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的設(shè)想也是徒勞的。進(jìn)取的政府須以完全的政府為前提。財(cái)政權(quán)力不能關(guān)進(jìn)制度籠子的政府，便不可能是安全的政府。以此視角予以審視，《預(yù)算法》修訂須信守的核心理念和基本原則，就顯得清晰可辨了。

核心理念：貫徹法治與限制過(guò)度裁量

沒(méi)有對(duì)權(quán)力的有效限制，就沒(méi)有真正的法治。法治的基本要義，就在于對(duì)政府權(quán)力——特別是自由裁量權(quán)——的限制。只要仔細(xì)解讀國(guó)家審計(jì)署歷年發(fā)布的審計(jì)報(bào)告，人們就不難發(fā)現(xiàn)：行政部門的過(guò)度裁量早已充斥于預(yù)算過(guò)程的每個(gè)階段——預(yù)算準(zhǔn)備、審查、執(zhí)行和評(píng)估，成為腐敗和尋租得以滋生與蔓延的溫床。與20年前的窮政府相比，富裕政府濫用財(cái)政權(quán)力的空間和機(jī)會(huì)大得多，在財(cái)政邊界漫無(wú)邊際的情況下尤其如此。

稅法可以用來(lái)限制政府汲取資源的權(quán)力。但這種限制是有限的、狹隘的。行政部門有許多辦法規(guī)避稅法的限制，包括大量采用非稅收入和基金形式獲取收入。稅法也無(wú)力限制政府過(guò)度舉債以及擔(dān)保等準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)，更無(wú)力對(duì)財(cái)政撥款和公共支出權(quán)——財(cái)政權(quán)力中最為重大的一項(xiàng)權(quán)力——施加半點(diǎn)限制。在現(xiàn)實(shí)中，許多政府依然“按任務(wù)征稅”而不是依法治稅，稅制的非法典化（未經(jīng)人大立法程序）加劇了這種局面。

唯有法典化的現(xiàn)代預(yù)算制度，才能提供對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的相對(duì)完整的限制。這些限制完整地覆蓋到財(cái)政資源的汲取、分配和使用。一部嚴(yán)謹(jǐn)有序的《預(yù)法算》由五個(gè)有機(jī)板塊構(gòu)成：

（1）確立預(yù)算的基本原則與規(guī)則?；驹瓌t中至少包括年度性、完整性、法定授權(quán)、受托責(zé)任、透明度、預(yù)見(jiàn)性和參與，以及現(xiàn)代公共管理所珍視的、強(qiáng)調(diào)資源充分利用的經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性（通常稱為3E）原則，基本規(guī)則包括預(yù)算分類應(yīng)遵循的一般標(biāo)準(zhǔn)，以及預(yù)算應(yīng)如何申報(bào)（比如資本預(yù)算應(yīng)單獨(dú)申報(bào)）。

（2）界定立法機(jī)關(guān)、政府、財(cái)政部門、預(yù)算單位等主要角色的權(quán)力和責(zé)任。立法機(jī)關(guān)在預(yù)算與財(cái)務(wù)管理中的三個(gè)關(guān)鍵職能尤其應(yīng)得到清晰地表述，那就是代表、立法（預(yù)算授權(quán)為焦點(diǎn)）和監(jiān)督，以及支持這些功能所需要的相關(guān)制度安排，包括足夠的時(shí)間審查和批準(zhǔn)預(yù)算、預(yù)算的分次表決、表決前的預(yù)算聽(tīng)證與辯論等必要的程序性機(jī)制。

（3）界定預(yù)算程序及其構(gòu)成階段。清晰地劃分四個(gè)階段——行政部門準(zhǔn)備預(yù)算、立法機(jī)關(guān)審查（與批準(zhǔn)）預(yù)算、行政部門執(zhí)行預(yù)算以及預(yù)算評(píng)估與審計(jì)——和各個(gè)階段必須遵循的規(guī)則，以及確認(rèn)每個(gè)階段運(yùn)作流程和“誰(shuí)對(duì)什么負(fù)責(zé)”，非常重要。

（4）報(bào)告與審計(jì)。除預(yù)算報(bào)告外，政府及其直屬部門至少應(yīng)每半年披露經(jīng)審計(jì)的資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)政收支（收入費(fèi)用）表、現(xiàn)金流量表、資本支出（滿足會(huì)計(jì)上記錄為資產(chǎn)）表、財(cái)政績(jī)效表和量化的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表。這些報(bào)表不僅幫助評(píng)估預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)評(píng)估政策可持續(xù)性同樣十分關(guān)鍵。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化和通俗化的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府透明度永遠(yuǎn)是不可企及的空想。

（5）術(shù)語(yǔ)定義與解釋?！邦A(yù)算”、“預(yù)算收入”、“預(yù)算支出”、“預(yù)算赤字（盈余）”、“政府債務(wù)”等專業(yè)術(shù)語(yǔ)應(yīng)予嚴(yán)格定義。會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算分類應(yīng)盡可能遵循國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)。利用術(shù)語(yǔ)的模糊在現(xiàn)實(shí)生活中帶來(lái)了大量的機(jī)會(huì)主義行為，弱化甚至破壞了法治。

假如《預(yù)算法》修訂能夠在以上五個(gè)方面有所作為，中國(guó)就能朝著法治的方向前進(jìn)一大步。每個(gè)方面都可提供一套成熟的、被廣泛接受的工具和方法，用以限制政府在財(cái)政權(quán)力運(yùn)作上的過(guò)度裁量。對(duì)于一個(gè)復(fù)雜和動(dòng)態(tài)變化的財(cái)政社會(huì)而言，行政部門必須擁有必要的裁量權(quán)，但中國(guó)現(xiàn)實(shí)面臨的問(wèn)題是：裁量已經(jīng)過(guò)度了——過(guò)度裁量嚴(yán)重?fù)p害了大眾利益與國(guó)家利益，且代價(jià)越來(lái)越大。

法治國(guó)家建設(shè)從何處切入？最理想的切入點(diǎn)莫過(guò)于修訂出一部足以守護(hù)好納稅人錢包的預(yù)算法。修訂不應(yīng)限于救一時(shí)之弊，更應(yīng)著眼于為限制與引導(dǎo)政府權(quán)力創(chuàng)建長(zhǎng)期有效的制度框架。僅僅借助政治改革來(lái)限制權(quán)力濫用（腐敗與尋租的總根源）思路存在缺陷。沒(méi)有對(duì)財(cái)政權(quán)力的實(shí)質(zhì)和形式上的雙重限制，便沒(méi)有可能實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的偉大構(gòu)想。就中國(guó)現(xiàn)實(shí)而言，構(gòu)建限制權(quán)力的制度安排，沒(méi)有哪一個(gè)比《預(yù)算法》更為理想?！额A(yù)算法》修訂為本屆政府致力于法治建設(shè)提供了難得的歷史性機(jī)遇。我們能抓住這個(gè)機(jī)遇嗎？

在現(xiàn)代財(cái)政制度的各個(gè)板塊中，沒(méi)有哪一個(gè)比預(yù)算制度更能體現(xiàn)“現(xiàn)代性”。現(xiàn)代性的基本標(biāo)志就是人民對(duì)政府權(quán)力的控制。從此之后，權(quán)力不再能夠凌駕于人民意志之上。這是區(qū)分法治國(guó)家與專制國(guó)家的主要分水嶺。至少就“財(cái)政民意”而言，人民通過(guò)其代表——人民代表大會(huì)——表達(dá)于預(yù)算過(guò)程，并以此約束和限定行政部門的預(yù)算運(yùn)作，限制財(cái)政權(quán)力的構(gòu)想就會(huì)失敗，有限政府或安全政府便會(huì)成為空中樓閣，進(jìn)取的政府因而墜入亂作為政府的風(fēng)險(xiǎn)就變得很高，腐敗與尋租表達(dá)的社會(huì)內(nèi)耗的代價(jià)也會(huì)日益沉重。以此視之，《預(yù)算法》實(shí)為高級(jí)法和神圣之法律。對(duì)于捍衛(wèi)納稅人的核心利益——公款的妥善管理——而言，沒(méi)有其他任何法律可以取而代之。

預(yù)算授權(quán)與受托責(zé)任

公共財(cái)政可以看作一些人（政府）花另外一些人（納稅人）錢的游戲。在民主治理背景下，政府拿錢和花錢都必須得到代表人民的立法機(jī)關(guān)的正式和明確的授權(quán)。正是法定授權(quán)授予政府財(cái)政權(quán)力的合法性。授權(quán)還提供了控制和監(jiān)管行政部門財(cái)政權(quán)力行使的基本參照系。逾越法定授權(quán)的財(cái)政行動(dòng)都應(yīng)被視為對(duì)合規(guī)性的背離，這種背離構(gòu)成了過(guò)度裁量的本質(zhì)。任何政府都喜歡無(wú)拘無(wú)束的權(quán)力——自由裁量權(quán)。財(cái)政權(quán)力是其中最為“實(shí)在”的一項(xiàng)：這項(xiàng)權(quán)力的能量——無(wú)論正能量還是負(fù)能量——大得難以想象。

在《預(yù)算法》創(chuàng)設(shè)的各種限制權(quán)力的安排中，首要的是法定授權(quán)安排。其基本含義至少包括：（1）立法機(jī)關(guān)的財(cái)政授權(quán)——授權(quán)行政部門征稅、借款和開(kāi)支公款等——是行政部門財(cái)政權(quán)力唯一合法的來(lái)源；（2）財(cái)政授權(quán)須按年度進(jìn)行；（3）財(cái)政授權(quán)至少覆蓋收入、支出、債務(wù)、投資和貸款權(quán)力；（4）財(cái)政不只是財(cái)務(wù)意義上的，還必須同時(shí)包括活動(dòng)授權(quán)；（5）財(cái)政授權(quán)必須詳細(xì)具體，粗線條的授權(quán)（總額和一次性授權(quán)）將為過(guò)度行政裁量大開(kāi)方便之門；（6）立法機(jī)關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的預(yù)算審查和分次表決，構(gòu)成有效授權(quán)和正確授權(quán)的基石；（7）必須有支持有效與正確授權(quán)的支持性安排，包括專業(yè)委員會(huì)機(jī)制，特別是那些旨在加強(qiáng)人大代表的代表性、專業(yè)化（要求人大代表成為通曉預(yù)算與財(cái)務(wù)問(wèn)題的專家）甚至職業(yè)化的配套改革；（8）人大須有充足的時(shí)間（至少四個(gè)月）審查和批準(zhǔn)預(yù)算，并有足夠的能力和機(jī)制監(jiān)管行政部門對(duì)法定授權(quán)的遵從情況，特別是能夠追蹤支出周期各個(gè)階段財(cái)務(wù)合規(guī)性的、真正意義上的預(yù)算會(huì)計(jì)技術(shù)。

財(cái)政授權(quán)必不可少并且意義重大，但也帶來(lái)了一個(gè)附帶后果：授予行政部門的財(cái)政權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。西方的政治哲學(xué)崇尚“以權(quán)力制約權(quán)力”的制衡觀，中國(guó)的政治體制更看重以責(zé)任制約權(quán)力。受托責(zé)任（accountability）約束行政部門就財(cái)政資源的獲取、使用和使用結(jié)果承擔(dān)兩類基本責(zé)任：合規(guī)（compliance）和績(jī)效（performance）。如果說(shuō)法定授權(quán)原則構(gòu)成《預(yù)算法》的靈魂，那么，受托責(zé)任就是《預(yù)算法》的基石。為使這兩項(xiàng)原則更為有效，《預(yù)算法》亦應(yīng)確立預(yù)算的全面性和完整性原則——兩者通常被表述為“全口徑預(yù)算”。全面性關(guān)注預(yù)算的范圍與邊界，包括程序的全面性和報(bào)告的全面性，前者要求所有公款以及涉及公款的政府活動(dòng)，必須在法定預(yù)算程序的準(zhǔn)備階段進(jìn)行申報(bào)；完整性要求申報(bào)的內(nèi)容須齊整：不僅包括財(cái)政資源（收入、支出、債務(wù)和貸款），還應(yīng)包括這些資源所對(duì)應(yīng)的事由——政府的活動(dòng)。即使沒(méi)有申報(bào)（逃避預(yù)算程序），公款與活動(dòng)亦應(yīng)在預(yù)算報(bào)告與財(cái)務(wù)報(bào)告中加以披露。

假如《預(yù)算法》什么都不是，那也必須是一部規(guī)定法定授權(quán)的財(cái)務(wù)法案。民主治理與法治包括信守法定授權(quán)神圣不可侵犯之理念。過(guò)度裁量可以界定為“對(duì)法定授權(quán)的任意偏離與逃避”。法權(quán)的神圣性源自憲法確立的主權(quán)在民的基本原則。法定授權(quán)承載的不是行政部門的意志、不是權(quán)力的威風(fēng)，而是全體納稅人凝聚成為共識(shí)的民意——守護(hù)好納稅人錢包就是其中的核心成分。預(yù)算制度的法定授權(quán)功能因而高于部門法律設(shè)定的法定支出。這類法律十分廣泛，包括《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》等。很清楚，如果沒(méi)有部門法律的一并修訂，嵌入了法定授權(quán)原則與機(jī)制的新《預(yù)算法》，仍然難以有效地發(fā)揮作用。盡管如此，法定授權(quán)原則的至上性無(wú)可置疑。

由于種種原因，在中國(guó)，法定授權(quán)及其至上性一直沒(méi)有在財(cái)政管理中扎根，甚至沒(méi)有受到起碼的關(guān)注和重視。今天，該是有所改變的時(shí)候了。人大代表不能充分發(fā)揮作用，并不能表明法定授權(quán)不重要。角色與人（演員）必須分開(kāi)。不能因?yàn)闆](méi)有演出到位就削弱角色的作用，或者干脆滅掉角色。法定授權(quán)不只是一項(xiàng)原則，更是一套相關(guān)的制度安排。在我的理念中，正是法定授權(quán)構(gòu)成了守護(hù)納稅人錢包的第一道財(cái)政防火墻，而且也是行政部門行使財(cái)政權(quán)力的底線。

透明度、預(yù)見(jiàn)性與參與

假如授權(quán)和問(wèn)責(zé)機(jī)制脆弱，能夠進(jìn)行補(bǔ)救的最佳方法莫過(guò)于透明度。透明度高于公開(kāi)性。公開(kāi)未必透明，透明要求公開(kāi)。在現(xiàn)代社會(huì)，預(yù)算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告構(gòu)成公眾解讀政府所作所為的主要窗口。透明度的重要性源自兩個(gè)理念：公民享有基本的財(cái)政知情權(quán)，但財(cái)政信息在政府與公眾之間的不對(duì)稱很嚴(yán)重。公司通過(guò)定期披露財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題。正是主要通過(guò)閱讀資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表、現(xiàn)金流量表、所有者權(quán)益變動(dòng)表以及其他附表，利益相關(guān)者得以解讀公司的秘密。政府也沒(méi)有什么兩樣，唯一的區(qū)別在于報(bào)表的制式和含義與公司有所區(qū)別。透明度要求政府披露事前的預(yù)算報(bào)告，也要求披露事后的財(cái)務(wù)報(bào)告，包括預(yù)算執(zhí)行情況表（財(cái)政收支表）。為使普通公民也能讀懂報(bào)告，預(yù)算與財(cái)務(wù)報(bào)告不僅應(yīng)滿足標(biāo)準(zhǔn)化的要求，也應(yīng)滿足通俗化的要求。

透明度還要求盡量采用國(guó)際通行的分類標(biāo)準(zhǔn)和會(huì)計(jì)慣例。分類包括預(yù)算分類——重點(diǎn)是支出分類。后者至少應(yīng)覆蓋功能分類、經(jīng)濟(jì)分類、部門分類和規(guī)劃（項(xiàng)目）分類。規(guī)劃分類是最基本的分類。功能分類、經(jīng)濟(jì)分類和部門分類都應(yīng)對(duì)應(yīng)規(guī)劃。這樣的分類體系能夠提供最佳的透明度。

行政部門通常沒(méi)有合理的動(dòng)機(jī)披露其財(cái)政信息。他們偏好保密而不是公開(kāi)。正因?yàn)槿绱?，在新《預(yù)算法》確立透明度原則非常重要，特別是在授權(quán)和問(wèn)責(zé)機(jī)制脆弱的環(huán)境下。

假如透明度難以保證，預(yù)見(jiàn)性（predictability）可以作為主要的救濟(jì)之法。這一原則要求與財(cái)政管理相關(guān)的法律、法規(guī)、行政文件和政府政策應(yīng)提前公布、確保清晰和統(tǒng)一（實(shí)施與解釋）。預(yù)見(jiàn)性也要求撥款應(yīng)提前和及時(shí)下達(dá)，預(yù)算制定之前所有必需的相關(guān)事項(xiàng)都已完成，包括預(yù)測(cè)、政府戰(zhàn)略與政策（目標(biāo)與優(yōu)先性）。缺額基本的預(yù)見(jiàn)性在現(xiàn)實(shí)的預(yù)算過(guò)程中十分嚴(yán)重。行政裁量帶來(lái)的一個(gè)大問(wèn)題就是削弱預(yù)見(jiàn)性。中國(guó)式的“跑部錢進(jìn)”之所以如此盛行，根本原因也在于缺乏起碼的預(yù)見(jiàn)性，這對(duì)國(guó)家利益造成的損害遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于多數(shù)人的想象?！额A(yù)算法》三審稿在增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性方面有所進(jìn)步，但仍不充分，特別是沒(méi)有規(guī)定一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)集中化（歸口財(cái)政部門）管理和公式化分配。總體而言，預(yù)見(jiàn)性的缺失仍是中國(guó)預(yù)算制度的主要軟肋之一。

《預(yù)算法》亦應(yīng)確立參與原則。在預(yù)見(jiàn)性嚴(yán)重不足的情況下，參與可以提供一個(gè)較理想的補(bǔ)救方法。預(yù)算過(guò)程的公民參與意義重大。與過(guò)去一樣，當(dāng)前各級(jí)政府的預(yù)算過(guò)程仍是高度封閉、高度行政化的過(guò)程，排斥參與的傾向十分明顯。參與的兩個(gè)基本成分是話語(yǔ)權(quán)表達(dá)和政府回應(yīng)。公民必須有足夠暢通的表達(dá)渠道。政府有責(zé)任和義務(wù)為所有公民創(chuàng)造平等參與的機(jī)會(huì)，這在基層一級(jí)尤其重要。預(yù)算聽(tīng)證、公民服務(wù)調(diào)查、公民評(píng)估、公民投票、公民會(huì)議等都是可供選擇的預(yù)算參與機(jī)制。推測(cè)起來(lái)，預(yù)算過(guò)程是公民參政議政的最佳平臺(tái)。

3E原則

好的《預(yù)算法》不僅應(yīng)確立基本的治理原則，還應(yīng)確立現(xiàn)代公共管理所珍視的三項(xiàng)原則：經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness）。如果說(shuō)善治的基本原則——授權(quán)、問(wèn)責(zé)、透明、預(yù)見(jiàn)和參與——強(qiáng)調(diào)預(yù)算行為的正確性，那么，3E原則強(qiáng)調(diào)的就是資源的充分利用。公共行為（針對(duì)治理者）和公共資源構(gòu)成過(guò)程的兩個(gè)基本要素。經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)調(diào)消除各種形式的浪費(fèi)（預(yù)算現(xiàn)實(shí)中十分嚴(yán)重），效率關(guān)注以合理的成本（投入）提供充分的服務(wù)（產(chǎn)出），有效性強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

《預(yù)算法》三審稿確立一系列原則，但仍有重大遺漏。有些原則（如厲行節(jié)約）明顯地不得要領(lǐng)。預(yù)算屬于典型的、核心的公共領(lǐng)域，所需遵循的基本原則與私人領(lǐng)域截然不同。許多人將關(guān)注點(diǎn)置于立法宗旨的修訂上。三審稿就此條款的修訂有所進(jìn)步，但遺漏了“約束和指導(dǎo)政府管理公款”這一關(guān)鍵表述，所采用的“規(guī)范政府收支行為”的表述過(guò)于狹隘，也不專業(yè)。預(yù)算法所規(guī)范和約束的財(cái)政行為遠(yuǎn)不能概括為“收入行為”和“支出行為”兩個(gè)方面。至少，資產(chǎn)和負(fù)債、現(xiàn)金流入與流出以及現(xiàn)金余額，還有政府貸款，完全不能等同于“收支”。類似的不專業(yè)和不當(dāng)表述還有很多。但這算不上“硬傷”。硬傷之一在于對(duì)預(yù)算原則的界定不到位，這使立法宗旨的表述變得相當(dāng)空洞。模塊組合上的缺陷（缺乏條理性）則反映了結(jié)構(gòu)上硬傷。

結(jié)語(yǔ)

本文并不打算全面討論《預(yù)算法》修訂涉及的重大問(wèn)題，只是強(qiáng)調(diào)新的《預(yù)算法》應(yīng)確認(rèn)的基本原則和修訂應(yīng)遵循的核心理念。形成文字上完美的《預(yù)算法》文本或許并不那么困難。重要的是：必須區(qū)分在觀念的世界和真實(shí)的世界中，我們的期待有什么不同。在觀念的世界中，我們可以期待一部文本優(yōu)美的《預(yù)算法》，但它真的能解決真實(shí)世界中最困難的問(wèn)題——限制財(cái)政權(quán)力濫用——嗎？

在我看來(lái)，新的《預(yù)算法》如果確定要對(duì)現(xiàn)實(shí)有所改變，修訂的重點(diǎn)應(yīng)置于真實(shí)世界中節(jié)制權(quán)力濫用所需要的基本制度安排上。這樣的安排構(gòu)成了安全（有限）政府必須滿足的三道財(cái)政防火墻：（1）事前的法定授權(quán)機(jī)制；（2）事中和事后的報(bào)告（預(yù)算與財(cái)務(wù)報(bào)告）與審計(jì)機(jī)制；（3）國(guó)庫(kù)單一賬戶（TSA）。后者要求所有的財(cái)政資金存放于政府開(kāi)設(shè)在央行的財(cái)政賬戶（主賬戶），其他賬戶均為零余額賬戶，以此實(shí)現(xiàn)政府現(xiàn)金余額的集中化管理。三審稿在前兩道防火墻機(jī)制上作為無(wú)多，在第三道防火墻機(jī)制上則有亮點(diǎn)——尤其是限制（原則上禁止）財(cái)政專戶。其他亮點(diǎn)包括確立了預(yù)算的全面性（全口徑）原則——可看作法定授權(quán)、問(wèn)責(zé)、透明、預(yù)見(jiàn)和參與的支持性原則，可惜未給出清晰正確的定義。

作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)