南水北調(diào)工程三個(gè)遺憾

南水北調(diào)一期工程即將全部建成，對(duì)北方受水地區(qū)來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)工程主要有兩重作用：一是大幅度提高供水保證率，有力支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，尤其是城鎮(zhèn)化發(fā)展；二是把當(dāng)?shù)厮Y源解放出來(lái)，返還給農(nóng)業(yè)與生態(tài)。

與此同時(shí)，因南水北調(diào)工程屬于跨流域水資源開發(fā)和利用，也可能導(dǎo)致水事、污染糾紛，乃至引起不同地區(qū)間的互相指責(zé)，類似例子在全球范圍內(nèi)都是數(shù)不勝數(shù)。以曾受到嚴(yán)重污染、被稱為“歐洲下水道”的萊茵河為例，各流經(jīng)國(guó)家經(jīng)近半個(gè)世紀(jì)的共同努力，最終才構(gòu)建起良好的治理機(jī)制，成為治水典范。

跨流域水資源問(wèn)題之所以難以解決，不僅僅因?yàn)樗嬖趶?fù)雜的技術(shù)問(wèn)題，更存在復(fù)雜的社會(huì)與環(huán)境問(wèn)題。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題的社會(huì)與環(huán)境屬性則更加明顯。目前我國(guó)尚沒(méi)有建立水權(quán)制度，人們通常都把歷史慣例視作“水權(quán)”和“排污權(quán)”，很難根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)際需要改變占有共享水源的比例和消減排污量的比例，所以時(shí)常為此引發(fā)各類水事與環(huán)保糾紛，有時(shí)還發(fā)生武力械斗事件。而一個(gè)流域的上下游，左右岸要共享良好的水資源，就必須建立恰當(dāng)?shù)墓芾眢w制和合理的管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)共同繁榮。

若要妥善解決南水北調(diào)通水后可能出現(xiàn)的運(yùn)行管理問(wèn)題，必須做到水量和水質(zhì)管理“雙管齊下”、機(jī)制與理念革新“兩措并舉”。在南水北調(diào)總體規(guī)劃之初，就已確定了“政府宏觀調(diào)控，市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，企業(yè)化管理，用水戶參與”的建設(shè)與管理總思路，但因一系列復(fù)雜因素，在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃中存在三個(gè)需要彌補(bǔ)的遺憾，即管理體制、管理機(jī)制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。它們已成為一期工程投入運(yùn)行階段的主要問(wèn)題。

關(guān)于管理體制

供水工程提供的具有一定保證率、符合用水質(zhì)量要求的水是商品，這種觀點(diǎn)已取得國(guó)際認(rèn)同。但是，水市場(chǎng)不同于一般商品市場(chǎng)，也不同于交通、能源、通信等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，其市場(chǎng)機(jī)制不完備，需要政府發(fā)揮重要作用。

此外，還由于存在水文循環(huán)與水資源循環(huán)規(guī)律以及水資源的不可替代性，實(shí)現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理，尋求以政府為主導(dǎo)，逐步建立和規(guī)范南水北調(diào)供水的準(zhǔn)市場(chǎng) “游戲規(guī)則”，就顯得十分重要。

在規(guī)劃設(shè)計(jì)南水北調(diào)工程管理體制時(shí)，這也是基本的思路。其核心是既加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)水資源的合理配置，建立產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代企業(yè)制度，依法協(xié)調(diào)各方的利益關(guān)系，還要建立民主協(xié)商和用水戶的廣泛參與制度，逐步完善“準(zhǔn)市場(chǎng)”的水資源配置機(jī)制。

但在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程中，由于受當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)所限，對(duì)一系列關(guān)鍵問(wèn)題并未能給出良好的設(shè)計(jì)方案，至今仍存在著遺憾：

首先，管理體制的重點(diǎn)問(wèn)題在于，南水北調(diào)工程的運(yùn)營(yíng)管理由誰(shuí)來(lái)管、管什么、怎么管？盡管在國(guó)務(wù)院今年頒布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》第四條、第五條和第六條給出了原則規(guī)定，但實(shí)施起來(lái)依然存在一些問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，東線、中線自身如何管理？加上西線后，它們彼此間又應(yīng)是一種什么樣的管理關(guān)系？

當(dāng)初在進(jìn)行南水北調(diào)工程總體規(guī)劃時(shí)，提出通過(guò)東中西三條調(diào)水線路與長(zhǎng)江、黃河、淮河和海河四大江河的聯(lián)系，逐步構(gòu)成以“四橫三縱”為主體的中國(guó)大水網(wǎng)。這樣的總體布局，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源南北調(diào)配、東西互濟(jì)的合理配置格局，對(duì)協(xié)調(diào)北方地區(qū)東部、中部和西部可持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源的需求，具有重大的戰(zhàn)略意義。這也說(shuō)明東中西三條線是放在一起進(jìn)行綜合考慮的，彼此間存在必然關(guān)系。

但由于涉及到有關(guān)部門、相關(guān)地區(qū)之間的利益關(guān)系以及一系列極其復(fù)雜的因素，這些問(wèn)題仍沒(méi)有較明晰的答案。

有關(guān)管理體制的第二個(gè)問(wèn)題是，南水北調(diào)工程到底是經(jīng)營(yíng)性質(zhì)還是公益性質(zhì)？在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃階段爭(zhēng)論比較激烈，最后折衷為半公益性質(zhì)，也就是說(shuō)既有經(jīng)營(yíng)性一面，也有公益性一面?，F(xiàn)在看來(lái)這種定性后患無(wú)窮。如果是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，其管理體制就應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地執(zhí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，如果是公益性項(xiàng)目，則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非營(yíng)利目標(biāo)。

我贊成把南水北調(diào)工程定性為公益事業(yè)，有以下兩點(diǎn)原因：一、盡管說(shuō)向城市居民和工業(yè)企業(yè)供水具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，但如果從可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，控制水價(jià)過(guò)快增長(zhǎng)，有利于活躍投資環(huán)境，也有利于改善生態(tài)環(huán)境。而水費(fèi)損失完全可以從增長(zhǎng)的稅費(fèi)收入得到彌補(bǔ)；二、農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水價(jià)格承受不了高水價(jià)。華北平原地區(qū)是我國(guó)三大糧食基地之一，如果南水北調(diào)工程能夠肩負(fù)干旱缺水時(shí)期的供水任務(wù)，必將大大提高國(guó)家的糧食安全性。對(duì)南水北調(diào)工程水價(jià)給予合理的抉擇，需要國(guó)家從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略考慮衡量。

若南水北調(diào)工程為公益性項(xiàng)目，將其視為國(guó)家置辦的“家底”，能夠?yàn)楸狈饺彼貐^(qū)奠定堅(jiān)實(shí)的供水安全保障，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，有利于改善生態(tài)環(huán)境，有利于實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。事實(shí)上，公益項(xiàng)目中通常有經(jīng)營(yíng)性內(nèi)容，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目里存在公益屬性，就看根據(jù)什么戰(zhàn)略來(lái)定性了。

除此之外，南水北調(diào)工程的供水（簡(jiǎn)稱南水北調(diào)水）要與受水區(qū)當(dāng)?shù)厮Y源聯(lián)合調(diào)度運(yùn)用，以此充分發(fā)揮工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，但這方面目前的進(jìn)展也并不理想。

總而言之，如果缺乏明晰的南水北調(diào)工程管理體制，將至少帶來(lái)兩重困擾：其一， 產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明；其二，經(jīng)營(yíng)難善，公益難辦。

關(guān)于管理機(jī)制

第二個(gè)遺憾是南水北調(diào)工程的管理機(jī)制問(wèn)題，其中最主要的問(wèn)題就是南水北調(diào)水的價(jià)格形成機(jī)制。

南水北調(diào)工程財(cái)務(wù)收入為供水水費(fèi)，合理的水價(jià)政策是保證工程良性運(yùn)行的關(guān)鍵。所以在確定南水北調(diào)工程的供水水價(jià)時(shí)：首先，應(yīng)嚴(yán)格按照“還貸、保本、微利”的原則制定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，特別是在還貸期，水價(jià)必須滿足還貸要求，避免國(guó)家和工程管理單位背上包袱。其次，要根據(jù)工程實(shí)際運(yùn)行成本的變化情況，適時(shí)調(diào)整水價(jià)（如果投資方主動(dòng)放棄收回投資的權(quán)益，或者國(guó)家實(shí)行貼息貸款政策，水價(jià)有可能降低一些）。除此之外，還應(yīng)充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，以此提高全民節(jié)水意識(shí)、促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約用水和防污治污。

在國(guó)務(wù)院頒布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》中，明確了運(yùn)行調(diào)度機(jī)制、水質(zhì)保障機(jī)制、用水管理機(jī)制以及相應(yīng)的法律責(zé)任。而對(duì)于南水北調(diào)水如何定價(jià)、水費(fèi)征收與管理等問(wèn)題，條例本來(lái)應(yīng)該有專門一章進(jìn)行規(guī)定，但因?yàn)樯婕暗椒浅?fù)雜的關(guān)系，很遺憾只是做了另行規(guī)定的說(shuō)明，這會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題：

首先，由于目前沒(méi)有公布南水北調(diào)水的價(jià)格，所以出現(xiàn)了一些不靠譜的推測(cè)。其中有一種說(shuō)法是：南水北調(diào)工程一立方水的供水成本高達(dá)20多元，價(jià)格可能還會(huì)更高，不如搞海水淡化便宜。

這個(gè)數(shù)字的確存在，但不是供水成本，而是單方水投資。單方水的投資主要是用于工程方案比選的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，這個(gè)概念，跟水價(jià)沒(méi)有任何關(guān)系。南水北調(diào)中線一期工程多年平均年調(diào)水95億立方水，總投資大約2000多億元，平均下來(lái)是單方水的投資約20多元。但水價(jià)是水價(jià)，不是單方水投資，就像人的體重與身高不能相比的道理是一樣的。

根據(jù)我對(duì)全國(guó)近百項(xiàng)調(diào)水工程的研究分析，發(fā)現(xiàn)單方水的投資與水價(jià)之間存在一種統(tǒng)計(jì)關(guān)系，即單方水的投資的10%接近于工程水價(jià)。這樣分析下來(lái)，中線水的價(jià)格大概是2元多，遠(yuǎn)低于海水淡化的價(jià)格（關(guān)于海水淡化問(wèn)題還值得一提的是，它除了價(jià)格較高以外，還存在其他衛(wèi)生、心理等因素，不宜長(zhǎng)期作為飲用水水源）。

其次，還有一個(gè)非常突出的問(wèn)題，即南水北調(diào)工程總體規(guī)劃提出的“相機(jī)補(bǔ)水農(nóng)業(yè)與生態(tài)”的費(fèi)用如何分擔(dān)？

無(wú)論東線還是中線，除了規(guī)劃規(guī)定承擔(dān)的農(nóng)業(yè)與生態(tài)供水任務(wù)以外，依然存在重要的農(nóng)業(yè)與生態(tài)補(bǔ)水任務(wù)。當(dāng)華北平原地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重干旱，恰逢丹江口水庫(kù)入庫(kù)水量豐富，國(guó)家需要通過(guò)東線和中線工程向數(shù)億畝受干旱威脅的農(nóng)田供水，這部分費(fèi)用誰(shuí)來(lái)分擔(dān)？為了逐步恢復(fù)華北平原地區(qū)地下水資源，利用沿線天然河道適時(shí)適當(dāng)回補(bǔ)地下水，這個(gè)費(fèi)用又如何結(jié)算？還有，涉及晉、豫、冀三省的漳河流域水資源十分短缺，當(dāng)?shù)乩习傩諡榱藸?zhēng)水，曾經(jīng)發(fā)生了武裝械斗，死傷過(guò)人，如果國(guó)家能夠?yàn)樗麄兲峁┮恍┍匾膬?yōu)惠水，不僅有利于社會(huì)穩(wěn)定，更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改變貧窮落后面貌。

這些事情都明顯具有公益性質(zhì)。如果把南水北調(diào)工程定性為公益性項(xiàng)目，這個(gè)問(wèn)題就可以迎刃而解。而這并不是說(shuō)不要發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，對(duì)于城市居民生活和工業(yè)供水需要水價(jià)的杠桿作用，對(duì)于農(nóng)業(yè)與生態(tài)用水需要公益性補(bǔ)貼政策，這就是南水北調(diào)工程的經(jīng)營(yíng)與公益雙重性。

目前水價(jià)之所以尚未能確定，有三個(gè)棘手的因素：其一，目前整個(gè)工程還沒(méi)有最終完工，投資也沒(méi)有完成。應(yīng)以何種投資量計(jì)算成本、推導(dǎo)價(jià)格，都是問(wèn)號(hào)。只有在工程投資余額有限，或者說(shuō)剩余投資量可以得到量化之時(shí)，才可能為制定水價(jià)確定核算基礎(chǔ)；其二，南水北調(diào)建設(shè)過(guò)程當(dāng)中的移民費(fèi)用、工人的工資費(fèi)用等，因?yàn)闆](méi)有形成實(shí)物資產(chǎn)，后期也就沒(méi)有辦法進(jìn)行折舊；其三，可變因素比較多，需要根據(jù)城市居民和工業(yè)企業(yè)可承受水價(jià)制定定價(jià)機(jī)制。

如果說(shuō)興建南水北調(diào)工程的目的是給老百姓辦好事，降低水價(jià)的途徑比較多。比如投資方可考慮不收回投資，老百姓交水費(fèi)只是交了工程的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)；原來(lái)測(cè)算水價(jià)是按照控制在投資的5%-6%的微利考慮的，如果投資方同意，這部分利潤(rùn)也可以不要；可不提取工程折舊，或者延長(zhǎng)折舊時(shí)間，或者降低折舊額度；作為基礎(chǔ)性工程和民生工程，國(guó)家可安排一定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。如此一來(lái)，水價(jià)可以變得相對(duì)便宜，使水價(jià)維持在一個(gè)用水方能夠承受的范圍之內(nèi)。

隨著南水北調(diào)水逐漸進(jìn)入城市供水體系，應(yīng)借此機(jī)會(huì)建立起統(tǒng)一的水價(jià)形成機(jī)制。要實(shí)行用水定額管理，超定額用水累進(jìn)加價(jià)，以促進(jìn)節(jié)水；要根據(jù)供求關(guān)系和供水、治污成本的變化及時(shí)調(diào)整水價(jià)；要依法管理水價(jià)，按照同一用戶同質(zhì)同價(jià)和不同行業(yè)不同水價(jià)的原則，進(jìn)行科學(xué)管理。這將有利于大幅度減少甚至停止超采地下水，遏制因嚴(yán)重缺水引發(fā)的日愈惡化的生態(tài)環(huán)境并使其逐步得到修復(fù)。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)

南水北調(diào)工程總體規(guī)劃還留下了一個(gè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的遺憾，不能說(shuō)對(duì)此不重視，但重視程度的確相對(duì)不夠。

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)南水北調(diào)工程的受水區(qū)而言，衡量其調(diào)水成功與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：其一，在于城市擠占農(nóng)業(yè)和生態(tài)的水量能否按時(shí)按量返回，其二，是已被嚴(yán)重超采的地下水能否得到有效控制并逐漸恢復(fù)，達(dá)到實(shí)行水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的目標(biāo)。

而對(duì)南水北調(diào)工程水源區(qū)而言，判斷生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是否發(fā)生或者加重，也有兩個(gè)要素：其一，水源區(qū)生態(tài)水文過(guò)程是否發(fā)生重大變化并且是不可逆轉(zhuǎn)的變化，也就是說(shuō)河道里的水在年內(nèi)的變動(dòng)是否異常；其二，是否對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響?，F(xiàn)在有人說(shuō)，把我們的水調(diào)走了一部分，環(huán)境容量降低了，水污染加重了。這種看法有些偏頗。無(wú)論調(diào)不調(diào)水，河道都不是用來(lái)排污水的。

有一點(diǎn)需要特別說(shuō)明，人們常說(shuō)“一江春水向東流”，河道里的水就是這樣周而復(fù)始，你用不了的水就流走了?？缌饔蛘{(diào)水實(shí)際上是改變了部分水的流動(dòng)方向，本來(lái)是向東流的，現(xiàn)在向北流了。只要控制在科學(xué)合理的調(diào)水范圍內(nèi)，對(duì)下游地區(qū)通常不會(huì)產(chǎn)生大的危害。上世紀(jì)50年代美國(guó)修建的加州北水南調(diào)工程，規(guī)模也相當(dāng)大，基本保證了洛杉磯地區(qū)半個(gè)多世紀(jì)的用水安全。

為解決生態(tài)問(wèn)題，南水北調(diào)工程專門請(qǐng)環(huán)境保護(hù)權(quán)威研究機(jī)構(gòu)完成了必要的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作，并且組織實(shí)施了兩個(gè)專項(xiàng)工作：一是東線工程治污規(guī)劃，一是南水北調(diào)工程生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。東線工程去年已經(jīng)通水，基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，全線達(dá)到國(guó)家地表水三類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，成效斐然。過(guò)去一直擔(dān)心東線水難以達(dá)到三類水質(zhì)的天津市，現(xiàn)在也開始考慮要東線水了。

但還是存在一些遺憾：

第一，當(dāng)時(shí)高度關(guān)注中線調(diào)水對(duì)下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境影響，為此安排了近百億元資金，在漢江下游修建四項(xiàng)工程，盡量減免可能對(duì)其造成的不利影響。但與此同時(shí)，卻忽略了加強(qiáng)上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水土流失防治工作。好在這個(gè)問(wèn)題現(xiàn)在國(guó)務(wù)院專門安排了規(guī)劃資金，相應(yīng)的具體工作也正在展開。

第二，由于嚴(yán)重缺水，受水區(qū)的超采地下水問(wèn)題相當(dāng)厲害，從上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，華北平原地區(qū)水資源虧損已經(jīng)持續(xù)了30多年，地下水超采累計(jì)超過(guò)了1000億立方米，可以說(shuō)把子孫后代的水都消耗殆盡了。在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃過(guò)程中認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，但沒(méi)有規(guī)劃相應(yīng)的措施?，F(xiàn)在水利部已組織相關(guān)省市編制了南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采規(guī)劃，正待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

第三，由于當(dāng)時(shí)東線工程沿線地區(qū)水污染嚴(yán)重，對(duì)其給予了高度重視。由于中線工程采用全封閉全立交的輸水方式，對(duì)其水污染防治工作重視不夠，現(xiàn)在看來(lái)還是存在一些問(wèn)題。

第四，沒(méi)有規(guī)劃建立完整的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，目前仍然沒(méi)有解決。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)可以說(shuō)是水利工程的保健醫(yī)生，隨時(shí)跟蹤影響工程或者被工程影響的生態(tài)環(huán)境要素，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以及時(shí)制定解決方案。三峽工程在這方面一開始也沒(méi)有設(shè)計(jì)，后來(lái)抓緊規(guī)劃建設(shè)，現(xiàn)在已形成了比較完善的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

第五，也是最重要的遺憾，是沒(méi)有規(guī)劃建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)本著受益地區(qū)補(bǔ)償水源地區(qū)的原則，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，特別是丹江口庫(kù)區(qū)涉及的五個(gè)地級(jí)市，為了保護(hù)好水庫(kù)水質(zhì)，實(shí)現(xiàn)“永保一庫(kù)清水”，它們付出了很大的代價(jià)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受阻，中線沿線受益省市有義務(wù)補(bǔ)償它們。這個(gè)問(wèn)題需要采取對(duì)口支援或者在水價(jià)里包含補(bǔ)償費(fèi)的方式予以解決。

在這個(gè)方面，福建泉州是一個(gè)比較好的例子。泉州在其主要水源地晉江流域建立了良好的上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，每年市政府和下游各受益區(qū)縣向上游地區(qū)補(bǔ)償近億元資金。這些資金被用于包括水污染治理、飲用水水源地保護(hù)、水土保持、生態(tài)建設(shè)等工作。

為保證南水北調(diào)的水質(zhì)和水量，受益地區(qū)該不該給水源地區(qū)補(bǔ)償應(yīng)由國(guó)家判斷，由國(guó)家主導(dǎo)盡快建立相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。而各相關(guān)利益方也都要做出貢獻(xiàn)，否則良好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制很難形成，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展機(jī)遇的最終結(jié)果。

作者為北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院院長(zhǎng)、水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局原局長(zhǎng)，本文由本刊記者焦建采訪整理而成