政治衰敗的根源

美國著名學者弗朗西斯·福山的新著《政治秩序與政治衰敗》面世以后，國際輿論質(zhì)疑：2014年的福山與1989年推出《歷史的終結(jié)及最后的人》的福山是否同一個人。國內(nèi)輿論則一邊倒地將福山的新書解讀為美國衰落的宣言。

在筆者看來，陷入意識形態(tài)的意淫，不僅無益于客觀認識西方社會，而且妨礙理性反思人類政治制度的選擇與變遷。讓我們還是回到福山研究的初衷：追溯人類政治秩序的起源以及探究政治衰敗的原因。

在上一篇哈佛筆記中，我介紹了福山構(gòu)建的解釋人類政治發(fā)展的框架，即三項關(guān)鍵政治制度——國家、法治與責任民主之間的平衡。本篇將轉(zhuǎn)向福山要回答的關(guān)鍵問題：為何政治衰敗難以幸免？美國作為西方現(xiàn)代自由民主標本，自然是福山探討政治制度衰變的重點。

政治衰敗的根源

有意味的是，無論在新書中，還是在演講中，福山完全不相信美國文明正在衰落。在他看來，美國最優(yōu)秀的部分是有創(chuàng)業(yè)精神、積極主動、欣欣向榮的私人企業(yè)領(lǐng)域和市民社會。美國的問題是，其政府和民主制度跟不上趟。

也許預感到會被借題發(fā)揮，福山在書中明確表示，他要探討的“政治衰敗”（political decay），不是斯彭格勒、湯因比、肯尼迪、戴蒙德等人所探討的文明的衰落（decline of civilization）。“政治衰敗的形式，與具體制度的運行有關(guān)，與廣義的系統(tǒng)的或文明的進程可能有關(guān)，也可能無關(guān)。某個單一制度可能處于衰敗，但它周圍的其他制度可能仍是健康的?！?/p>

“政治衰敗”一詞是塞繆爾·亨廷頓在其革命性著作《變革社會中的政治秩序》中創(chuàng)造的，用于解釋“二戰(zhàn)”后獨立國家政局不穩(wěn)的原因。他得出結(jié)論，社會經(jīng)濟現(xiàn)代化帶來對傳統(tǒng)政治秩序的沖擊，新興社會群體的政治參與在現(xiàn)行體制下無法得到滿足，政治體制因適應(yīng)不了環(huán)境的變化， 便會走向政治衰敗。

福山沿襲并發(fā)展了亨廷頓的政治衰敗理論。他借用亨廷頓有關(guān)制度是一套“穩(wěn)定的、有價值的、重復性的行為模式”的定義，進一步闡釋，人類創(chuàng)造制度促進了集體行動，通過規(guī)范行為的穩(wěn)定性使制度具有持久性，以允許人類達成其他種群無法實現(xiàn)的社會合作。但是，創(chuàng)制規(guī)則的能力會深深烙印在人類的大腦，并隨世代社會生活而演進，個人可能會接受制度的制約而不去計較自己的個人利益，這樣又賦予了制度以慣性。正是這種制度慣性的存在，使政治制度在演進中普遍走向衰敗。他的理由是，創(chuàng)建制度本來是為了滿足特定情況的需求，但隨著情況發(fā)生變化，制度往往變得難以適應(yīng)。

制度不適應(yīng)導致政治衰敗的原因有兩個：一是認知特性。人們一旦對世界的看法形成定式，即使在現(xiàn)實中遇到與之相沖突的證據(jù)，也難以改變；二是利益剛性。制度一旦形成，其內(nèi)部精英或現(xiàn)有行動者為了維護自身利益，不愿改變現(xiàn)狀，甚至抵觸改革。

比亨廷頓更進一步，福山認為，任何類型的政治體制——專制或民主，都無法幸免于政治衰敗，而且并不因一個社會變富和民主就能得以解決，民主本身可能是衰敗之源。民主政治體制盡管有自我糾正機制，但它也會讓強大的利益集團鉆空子，以合法方式阻止變革，使整個體制陷入衰朽。制度剛性和家族化這兩種導致衰敗的力量在當代民主社會也會出現(xiàn)。盡管在現(xiàn)代民主中的許多人滿口普遍權(quán)利，但是，他們也同樣熱衷于得到特權(quán)——特別豁免、補貼、為自己和親朋謀取特殊利益。腐敗滋生會使政府有效性水平降低，進而導致政治衰敗。

美國的難題

為了對應(yīng)現(xiàn)代政治制度的三大類別——國家、法治和民主，現(xiàn)代民主國家成立了三大分支——行政、司法和立法部門。行政部門利用權(quán)力去執(zhí)行法規(guī)、實施政策，司法和立法部門對其加以制約以確保公器公用。與法德等國先有法律，再有現(xiàn)代國家，后有民主的順序不同，美國是先有普通法，再有民主，后來才發(fā)展出現(xiàn)代國家。加上美國自建國以來就存在對行政權(quán)力的不信任傳統(tǒng)，政治制度建構(gòu)的核心就是如何制約政府權(quán)力。

在福山看來，美國目前的政治衰敗由此而生，分權(quán)制衡越來越嚴重和僵化，政黨分歧尖銳到極端，過度分權(quán)沒有更好地代表大多數(shù)人的利益，反而給利益集團和各類活動組織過強的話語權(quán)。

與其他民主國家相比，美國更不信任政府，國家（state）處于相對弱勢。國會制定出許多復雜的規(guī)則，削弱了政府的自主性，導致決策效率低下、成本高昂。美國的政府已遠不是韋伯所定義的專業(yè)、高效、職業(yè)化的官僚體系。比如，聯(lián)邦公務(wù)員的錄用要求必須有45%是退伍老兵，而賞罰不分明及缺乏使命感，也導致公務(wù)員既無動力也缺乏對機構(gòu)的信任。法院和立法部門越界行使許多行政部門的權(quán)力，致使政府整體運作缺乏連貫性和效率。為了防止精英派系利用政治權(quán)力搞獨斷統(tǒng)治，美國將權(quán)力分散到互相競爭的幾大政府部門，但難以阻止體制內(nèi)精英利用權(quán)力保護自己的利益。政府績效不佳，民眾就愈發(fā)不信任政府，納稅意愿降低，政府財政捉襟見肘，影響良性運轉(zhuǎn)，陷入惡性循環(huán)。

為了制約政府權(quán)力，美國一直強化司法和立法制約。麻煩的是，制約政府權(quán)力的兩只“權(quán)力老虎”也從籠子里放了出來。行政功能逐漸被法院系統(tǒng)“司法化”，導致訴訟案件劇增、決策遲緩、執(zhí)法標準不一。利益集團征服和控制立法者，取得了與其社會代表性極不相稱的影響力，造成稅收和支出政策扭曲，他們還從自身利益出發(fā)操縱政府預算，拔高赤字的整體水平，誘使國會通過各種各樣的法令，降低了公共管理的質(zhì)量。

福山將美國體制如此笨重的原因歸結(jié)為，追求監(jiān)管所采取的高度法條主義方式。國會將監(jiān)督和執(zhí)法責任移交法院，把訴訟權(quán)利的享受范圍不斷擴大，形成一套充斥著“不確定性、程序復雜性、冗余性，缺乏終局性、交易成本高”的程序，法院已從一種制約政府的機制演變?yōu)閷е抡秶粩鄶U張的新機制。

公共管理質(zhì)量下降，造成人們對政府不信任的自我強化。一方面，民眾因為不信任行政機構(gòu)，要求它接受更多司法審查；另一方面，民眾要求政府提供更多服務(wù)，又誘使國會將更多、更困難的法令強加給行政部門，導致政府更加僵化、墨守成規(guī)、缺乏創(chuàng)造力和連貫性。反過來，普通公民感到民主成了一個幌子，政府被各路精英暗中操縱，不再真實地反映大眾的利益訴求。

此外，利益集團的影響力在美國政治制度中是開放的，不但通過直接起訴政府獲取利益，還掌握了國會這一更強大、控制更多資源的管道。美國雖然有強硬的法規(guī)阻止裙帶關(guān)系，政治家不會明目張膽地偏袒自己人，但也難免會為家庭從事不端行為，從利益集團收取金錢，從游說集團撈取實利。華府利益集團和游說公司由1971年的175家增至2009年的1.37萬家，總營收高達35億美元，就可窺見一斑。

利益集團和游說公司的介入，將現(xiàn)行立法程序弄得更糟，他們甚至會阻止有損自己的法律通過。國會委員會的設(shè)置雜亂無章，其職能與司法部門重疊。各項法律缺少銜接，讓利益集團更有機可乘。由于政策不回應(yīng)大眾需求，導致政治參與度降低，一小撮有組織的利益集團主導決策，政局被政治活動家把持，導致政治的極端化并陷入僵局。

美國憲政制度中，各級權(quán)力向下復制，形成有些方面由某個權(quán)力機關(guān)一家獨大、有些方面又互相爭權(quán)奪勢的格局。權(quán)力下放至不同政治主體，使得個體可以阻止全體的政治行動，政府內(nèi)部不同部門很容易互相動手腳， 形成“否決政治”，也就造成更多的“否決點”，導致集體行動成本上升，有時甚至寸步難行。

在美國，預算案由國會主導，總統(tǒng)提交最初建議，大多是展望性的，對最終稿不具有決定性影響。預算案移交給國會的一個個委員會，歷經(jīng)數(shù)月，議員們在修正案中塞進各種私貨以換取他們手握的一票。預算案審核程序受各方牽制、耗時漫長，讓游說公司和利益集團有可乘之機。國會已好幾年沒有正常表決通過一次預算案了。

美國國會還牢牢掌握著立法權(quán)，其下屬的各個委員會抓著權(quán)力不放，常常建立功能重疊的項目或機構(gòu)，并對各個管理機構(gòu)實施監(jiān)管，從而制造了一個日漸臃腫、人浮于事的政府。

得勢精英阻礙變革

在福山看來，美國正在經(jīng)歷政治制度的衰敗，但人們對制度的認知固化，得勢的精英為了維護自身地位，用權(quán)力阻滯變革，兩種力量的結(jié)合讓體制改革的努力流產(chǎn)。

如何走出政治衰敗？最終的答案當然要回到福山的政治制度與政治秩序框架。福山認為，美國目前的問題在于民主過度、法制過強，而國家能力不足。他認為，美國輿論一直熱衷討論政府的規(guī)模大小是有問題的。政府的規(guī)模同其質(zhì)量可以說完全無關(guān)，后者比前者更重要。他所推崇的丹麥，最高所得稅率達到61.5%，但丹麥人仍然樂意納稅，因為丹麥政府在教育、醫(yī)療、老年保障等方面的投入非常高，民眾認為以高納稅換取好服務(wù)是劃算的。

福山認為，美國必須求得國家能力、法治與責任民主之間的平衡。在三者的融合上，美國的分權(quán)制遜于議會制國家。議會制國家的法院不會如此頻繁地干預政府，政府的派遣機構(gòu)也比較少，立法工作的連續(xù)性較高，受到利益集團的影響較小。德國、荷蘭、斯堪的納維亞國家的政府擁有較高的民眾信任度，政府部門遭受的惡意抵抗較少，共識度較高，更能適應(yīng)全球化時代。

那么，美國能扭轉(zhuǎn)這種局面嗎？福山認為存在兩大障礙：一是政黨政治，美國許多政治參與者都承認體制不行，但都不愿改變。兩黨都不想切斷來自利益集團的財路，利益集團也希望繼續(xù)以金錢鋪路，施加政治影響。二是觀念有問題，美國應(yīng)對政府失效的傳統(tǒng)做法是擴大民主參與度，以及增強政府透明度。但由于大多數(shù)公民沒有時間、沒有能力，也沒有意愿去處理復雜的公共政策議題，其結(jié)果是引來更多政治活動家。

對于美國正在經(jīng)歷的政治衰敗，福山似乎持悲觀態(tài)度。他認為，美國國內(nèi)政治弊病已經(jīng)頑固不化，在政治秩序不受到巨大沖擊的情況下，目前這種情況不會發(fā)生根本改變。美國政治衰敗還將繼續(xù)下去，直至外部震蕩催化出真正的改革集團、并付諸行動。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員，現(xiàn)為哈佛大學肯尼迪政府學院訪問學者