黑龍江省土地整治試點項目績效評價研究

李巍等

摘要

土地整治績效評價對規(guī)范與指導(dǎo)土地整治的實踐活動，提高專項資金投資效益具有重要意義。該研究以黑龍江省土地整治試點項目為例，構(gòu)建了黑龍江省土地整治項目績效評價指標(biāo)體系，運用算術(shù)加權(quán)法對8個試點項目進行了績效評價。結(jié)果表明，從各試點項目績效考評得分情況看，總體上黑龍江省土地整治試點項目的建設(shè)成效明顯，按期完工情況及資金撥付及時情況得分率低，且土地整治績效考核的各項目分值不呈正態(tài)分布；從各指標(biāo)績效考評得分情況看，絕大多數(shù)評價指標(biāo)得分為優(yōu)良。該研究對今后土地整治績效評價有一定的參考價值。

關(guān)鍵詞 土地整治；試點項目；績效評價；黑龍江省

中圖分類號 S28；F301.21 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）11-03447-03

Abstract Performance evaluation of land remediation is significant to regulating and guiding the practice of land consolidation， improving the benefit of investment funds. Taking Heilongjiang Province land remediation pilot project as the research object， the index system of performance evaluation was constructed. The arithmetic weighted method was used to evaluate the performance of 8 pilot projects. In terms of the performance evaluation score situation of pilot project， land consolidation projects in our province has achieved remarkable results in every index， the scoring rate of the completion situation on schedule and the allocation of funds in a timely manner were low， in addition， each item score distribution of land consolidation performance appraisal were not normal distribution； for the indexes of performance evaluation scores， the vast majority of evaluation indexes scores were excellent. This study has some reference value to the future land management performance evaluation.

Key words Land consolidation； Pilot project； Performance evaluation； Heilongjiang Province

土地整治項目是中央財政投資的重點公共項目之一。據(jù)不完全統(tǒng)計，國家每年投入土地整治的資金高達千億元，龐大的公共財政支出所取得的效益，是中央政府和社會公眾都十分關(guān)注的問題。土地整治績效的系統(tǒng)考核和評價，即完工的項目是否實現(xiàn)了預(yù)定的目標(biāo)、項目資金使用是否規(guī)范、項目實施和管理是否科學(xué)合理、項目建設(shè)的綜合效益如何等一系列問題仍缺乏系統(tǒng)的分析和總結(jié)[1-3]?，F(xiàn)階段國家投資土地整治項目管理體制已經(jīng)進行了重大調(diào)整，財政部和國土資源部頒布的相關(guān)文件規(guī)定：今后，國土資源部將不再進行具體項目管理，而是將工作重點轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控指導(dǎo)和監(jiān)督評價上，土地整治績效評價將會成為國土資源部進行土地整治監(jiān)管和調(diào)控的重要手段[4]。土地整治績效評價是土地整治工程的一個重要的環(huán)節(jié)：未來沒有績效評價報告，將無法申請次年的土地整治項目[5-7]。

1 研究方法

1.1 評價方法選取

為了確保土地整治項目的績效評價工作具有客觀性、公正性、準(zhǔn)確性，土地整治項目績效評價方法應(yīng)采用系統(tǒng)、綜合的評價方法。土地整治項目的績效評價在應(yīng)用成本和實施難度上相對較高。因此，在選擇土地整治項目績效評價方法時，既要保證評價結(jié)果，又要降低應(yīng)用成本和實施難度。該研究基于評價方法簡單易行、減小評價誤差、降低成本和實施難度的考慮，最終選定算術(shù)加權(quán)綜合評分法為土地整治項目績效評價的評價方法[8-11]。

1.2 評價指標(biāo)體系建立

參照土地整治項目績效評價的內(nèi)涵以及相關(guān)研究成果，根據(jù)系統(tǒng)性、科學(xué)性等原則，構(gòu)建土地整治績效評價指標(biāo)體系。土地整治項目績效評價指標(biāo)體系分為總目標(biāo)層、措施層和指標(biāo)層3個層次（表1）。根據(jù)目標(biāo)層和措施層的內(nèi)涵，結(jié)合實際調(diào)查結(jié)果和當(dāng)前土地整治的新特點，在充分吸收地方意見和專家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，遵循全面性和重要性相結(jié)合的原則，共選擇14項指標(biāo)共同構(gòu)成指標(biāo)層。經(jīng)過有關(guān)資料的驗證，認(rèn)為這14項指標(biāo)基本涵蓋了土地整治績效評價的目標(biāo)任務(wù)，最終確定的指標(biāo)體系如表1[12]。

1.3 指標(biāo)權(quán)重計算

當(dāng)前土地整治項目績效評價一般采用以下4種方法：層次分析法、兩兩比較法、德爾菲法和熵值法等。層次分析法、兩兩比較法、熵值法等方法確定權(quán)重的方法理論性較強，形式上比較嚴(yán)謹(jǐn)，但工作量大，對評價者的數(shù)學(xué)理論功底有較高要求，且其實際工作的可操作性較差。該研究采用專家打分法確定各指標(biāo)權(quán)重，整個指標(biāo)體系的總分是100分，每個指標(biāo)的分值也就代表了指標(biāo)權(quán)重值。由土地整治部門邀請專家對指標(biāo)進行判斷打分，形成結(jié)果，層次指標(biāo)的具體分值見表1。

2 數(shù)據(jù)來源與等級劃分

2.1 試點項目選取

黑龍江省土地整理項目試點共20個，該研究采用簡單隨機抽樣的方法，從20個試點項目中抽取8個試點作為研究對象，分別是嘉蔭縣烏拉嘎試點、蘿北縣肇興鎮(zhèn)試點、寶泉嶺共青農(nóng)場試點、樺川縣新城鎮(zhèn)試點、紅興隆寶山農(nóng)場試點、佳木斯市西格木鄉(xiāng)試點、建三江洪河農(nóng)場試點和二道河農(nóng)場試點。

（2）

從單指標(biāo)得分情況看，主要工程量完成情況、新增耕地計劃完成情況、工程建設(shè)質(zhì)量情況、五項制度執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況、權(quán)屬調(diào)整工作情況、后期管護情況和公眾滿意情況完成得非常好，均得滿分；資金使用情況、檔案資料管理情況工作完成得好，得分率分別為94.0%、90.0%，規(guī)劃設(shè)計方案情況得分率為85.7%；公眾參與情況的統(tǒng)計數(shù)字來源于調(diào)查問卷，有81.6%的人看過圖紙、規(guī)劃圖等宣傳公告，或參與過項目的施工建設(shè)甚至是提出建設(shè)等。按期完工情況和資金撥付及時情況得分率最低，分別為78.6%和71.0%（圖3）。

3 結(jié)論

該研究以嘉蔭縣烏拉嘎試點、蘿北縣肇興鎮(zhèn)試點、寶泉嶺共青農(nóng)場試點、樺川縣新城鎮(zhèn)試點、紅興隆寶山農(nóng)場試點、佳木斯市西格木鄉(xiāng)試點、建三江洪河農(nóng)場試點和二道河農(nóng)場試點為研究區(qū)域。通過對其土地整治績效考核指標(biāo)體系做一般性研究得出以下結(jié)論：

（1）總體上黑龍江省土地整治試點項目的建設(shè)成績斐然，成效明顯。

（2）按期完工情況的得分率低，主要原因是：①項目批復(fù)之后，由于招投標(biāo)、現(xiàn)場解決施工占地等問題使項目開工時間延后。例如，某項目2006年6月15日接到省廳實施方案批復(fù)，再與招投標(biāo)公司簽訂合同，通過網(wǎng)上公開招標(biāo)，履行招投標(biāo)程序等，到8月15日施工單位接到中標(biāo)通知，并現(xiàn)場解決工程占地問題，8月29日與施工單位簽訂施工合同，致使開工時間延后，竣工時間也延后。②黑龍江省施工期短，土地平整工程只能在春種前和秋收后開展，從國土資源部和財政部下達投資計劃算起，一般都要經(jīng)歷二秋一春完工。③有的試點項目屬第一批整理項目，很多程序、內(nèi)容、管理方法和手段不成熟，沒有一定的規(guī)則可守，工作進度緩慢。

（3）資金撥付及時情況得分率低，其原因有：①由于項目申報時間長，批準(zhǔn)實施后，部分設(shè)計與實地不符，變更工作量大，有些工程不調(diào)整已經(jīng)沒法進行建設(shè)；②規(guī)劃設(shè)計與當(dāng)?shù)貙嵡榻Y(jié)合不緊密，致使部分工程設(shè)計后無法施工或施工困難，給項目在工期上造成了延后；③由于可行性研究設(shè)計時間較短，現(xiàn)場勘測資料不細(xì)，批復(fù)周期較長，導(dǎo)致部分設(shè)計與實際不符等。

（4）土地整治績效考核的各項目分值不呈正態(tài)分布，分?jǐn)?shù)中高、中低的差距體現(xiàn)不明顯，也就沒有真正體現(xiàn)出各項目單位在管理中存在的問題，這種情況可能源于2種原因：第一，由于時間緊迫、任務(wù)繁重等原因，選取的8個試點項目均選自于承擔(dān)單位管理有序的項目，有的可以起到示范作用；第二，指標(biāo)的權(quán)重賦分存在問題，例如：主要工程量完成情況和工程建設(shè)質(zhì)量情況2個指標(biāo)，如果按照工作手冊中描述的工程量部分未完成或質(zhì)量部分不合格，基本上就不能通過驗收，所以，這2個指標(biāo)的賦分應(yīng)該低一些。

參考文獻

[1]

金曉斌，黃瑋，易理強，等.土地整理項目績效評價初探[J].中國土地科學(xué)，2008，22（6）：57-62.

[2] 肖光強，李新舉，胡振琪，等.土地整理成功度評價方法[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2010，26（3）：304-308.

[3] 張中帆，楊劍，土地整理績效評價[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2008，10（5）：67-70.

[4] 王煒，楊曉東，曾輝，等.土地整理綜合效益評價指標(biāo)與方法[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2005，21（10）：70-73.

[5] 王璦玲，趙庚星，李占軍.土地整理效益項目后綜合評價方法[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2006，22（4）：58-61.

[6] 趙建寧.鄱陽湖濱湖地區(qū)土地整理項目綜合效益評價[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2010，12（4）：154-162.

[7] 張正峰，趙偉.農(nóng)村居民點整理潛力內(nèi)涵與評價指標(biāo)體系[J].經(jīng)濟地理，2007，27（1）：137-140.

[8] 倪九派，李萍，魏朝富，等.基于AHP和熵權(quán)法賦權(quán)的區(qū)域土地開發(fā)整理潛力評價[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2009，25（5）：202-209.

[9] 羅文斌，吳次芳，楊劍.基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效物元評價[J].中國土地科學(xué)，2010，24（4）：55-61.

[10] 梁彥慶，黃志英，馮忠江，等.基于人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的土地整理項目綜合效益評價研究[J]. 安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（8）：4799-4801.

[11] 李正，王軍，白中科.基于物元評判模型的土地整理綜合效益評價方法研究[J].水土保持通報，2010，30（6）：190-194.

[12] 黃輝玲，張中帆，楊劍，等.寧夏土地整治成效分析指標(biāo)的構(gòu)建研究[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2012，12（26）：12-15.

[13] 黃輝玲，吳次芳，張守忠.黑龍江省土地整治規(guī)劃效益分析與評價[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2012，23（5）：199-207.