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    試論中國(guó)、新加坡高等教育投資體制的發(fā)展演變

    2014-04-29 01:35:14彭丹琴魏敏
    今日湖北·中旬刊 2014年1期
    關(guān)鍵詞:中國(guó)新加坡

    彭丹琴 魏敏

    摘 要 中國(guó)、新加坡歷來(lái)高度重視高等教育事業(yè)的發(fā)展,而高等教育事業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)的投入。通過(guò)分別對(duì)中國(guó)、新加坡高等教育投資體制發(fā)展演變的分析與考察,發(fā)現(xiàn)兩國(guó)高等教育投資渠道呈多元化趨勢(shì)發(fā)展,而新加坡政府一貫保持的高投入、高效率的投資政策對(duì)中國(guó)有一定的借鑒意義。

    關(guān)鍵詞 中國(guó) 新加坡 高等教育投資體制 發(fā)展演變

    一、中國(guó):從“統(tǒng)包統(tǒng)辦”的國(guó)家單一投資體制到多方分擔(dān)教育成本的多元投資體制

    新中國(guó)教育60多年以來(lái),中國(guó)高等教育投資體制歷經(jīng)了從“統(tǒng)包統(tǒng)辦”的國(guó)家單一投資體制到多方分擔(dān)教育成本的多元投資體制的變革。這一偉大的變革不是一蹴而就,而是階段性的發(fā)展。筆者經(jīng)過(guò)梳理60多年以來(lái)中國(guó)高等教育投資政策的內(nèi)容,發(fā)現(xiàn)中國(guó)高等教育投資政策出現(xiàn)了幾次明顯變化,并以此為據(jù)將中國(guó)高等教育投資體制改革分為如下三個(gè)階段。

    (一)第一階段:“統(tǒng)包統(tǒng)辦”的國(guó)家單一投資階段(建國(guó)以來(lái)至80年代初)

    新中國(guó)成立以后,中國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,在高等教育方面表現(xiàn)為國(guó)家“統(tǒng)包統(tǒng)辦”,這一階段中國(guó)高等教育投資主要依靠單一的國(guó)家財(cái)政撥款。這與當(dāng)時(shí)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件密不可分,很大程度上促進(jìn)了中國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展,但不可否認(rèn)高度集中的高等教育財(cái)政體制也存在一些缺陷。

    具體說(shuō)來(lái),在國(guó)家財(cái)政撥款方式上,國(guó)家采取“基數(shù)加發(fā)展”的模式分配教育經(jīng)費(fèi)。“即當(dāng)年各校的經(jīng)費(fèi)分配額以其前一年所得的份額為基礎(chǔ),考慮當(dāng)年事業(yè)發(fā)展與變化的情況而定”?!盎鶖?shù)加發(fā)展”模式一直從建國(guó)初延續(xù)至1985年,在當(dāng)時(shí)中國(guó)高校數(shù)量較少、教育規(guī)模較小的情況下,這種模式具有一定可行性,并且簡(jiǎn)單易操作,基本確定了最初的高等教育經(jīng)費(fèi)核撥方式。但是,這種模式也存在諸多不足,如高校經(jīng)費(fèi)是在往年開(kāi)支的基礎(chǔ)上確定,而不是基于合理成本;又如,高校高度依賴國(guó)家財(cái)政撥款,不利于調(diào)動(dòng)高校辦學(xué)的積極性。

    在經(jīng)費(fèi)管理辦法上,中國(guó)采取“核定預(yù)算+結(jié)余上繳”的方式。即“高校的經(jīng)費(fèi)均由上級(jí)主管部門(mén)核定年度預(yù)算,國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一計(jì)劃撥款,學(xué)校在年終決算后必須將全部結(jié)余款項(xiàng)交回國(guó)家財(cái)政”?!昂硕A(yù)算+結(jié)余上繳”的經(jīng)費(fèi)管理辦法在中國(guó)實(shí)施至70年代末80年代初。一方面,核定預(yù)算的方式保障了中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的宏觀配置和管理;另一方面,結(jié)余上繳的方式又使得一些高校在年終結(jié)算前大筆花錢(qián),這將不利于教育經(jīng)費(fèi)的合理利用,降低高校教育經(jīng)費(fèi)使用效益。

    (二)第二階段:多方分擔(dān)教育成本的多元化投資形成階段(80年代初至90年代末)

    改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)傳統(tǒng)的高度集中的高等教育投資體制難以適應(yīng)高等教育事業(yè)快速發(fā)展的需要。同時(shí),受西方人力資本理論、公共產(chǎn)品理論和高等教育成本分擔(dān)理論的影響,在20世紀(jì)80年代初至90年代末,中國(guó)高等教育進(jìn)行了一系列改革,基本形成了多方分擔(dān)教育成本的多元化投資體制。

    從高等教育經(jīng)費(fèi)投資主體來(lái)說(shuō),投資主體由中央逐步下放至地方。1980年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分統(tǒng)支,分級(jí)包干”的財(cái)政體制的暫行規(guī)定》,即決定“高等教育經(jīng)費(fèi)根據(jù)學(xué)校的隸屬關(guān)系,分別由中央和地方財(cái)政各自分擔(dān)。中央政府各部委領(lǐng)導(dǎo)下的部屬院校的事業(yè)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款地方政府舉辦和管理的高校由省級(jí)或地、市級(jí)財(cái)政撥付,中央不再統(tǒng)一高等教育財(cái)政”。

    從高等教育經(jīng)費(fèi)撥款方式來(lái)說(shuō),1986年始,中國(guó)高等教育實(shí)行“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款方式。1986年10月,國(guó)家財(cái)政部和原國(guó)家教委聯(lián)合發(fā)布了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》,規(guī)定“高校年度教育事業(yè)費(fèi)核算,由主管部門(mén)按照不同科類(lèi)、不同層次學(xué)生的需要和學(xué)校所在地區(qū)的不同情況,結(jié)合國(guó)家財(cái)力的可能,按綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助的辦法進(jìn)行核定”。在確定額度時(shí),將以上費(fèi)用加總,分?jǐn)偟矫恳晃粚W(xué)生,得出每位學(xué)生平均教育經(jīng)費(fèi),國(guó)家財(cái)政部和高校主管部門(mén)依據(jù)學(xué)生數(shù)量和生均成本核算事業(yè)費(fèi)。而“專項(xiàng)補(bǔ)助”是綜合定額的補(bǔ)充,由主管部門(mén)按照各院校的實(shí)際情況下達(dá)。如中國(guó)政府于1995年啟動(dòng)的“211工程”,國(guó)家依據(jù)高校辦學(xué)情況提供的專項(xiàng)補(bǔ)助,重點(diǎn)建設(shè)了一批高校和一批重點(diǎn)學(xué)科。

    從高校經(jīng)費(fèi)的投資渠道來(lái)說(shuō),中國(guó)高等教育由單一財(cái)政撥款轉(zhuǎn)向多元化投資渠道,與這種轉(zhuǎn)變密不可分的是中國(guó)高等教育收費(fèi)制度的改革和高校學(xué)生資助政策的變遷。從80年代中至90年代末,中國(guó)頒布了一系列文件進(jìn)行收費(fèi)制度的改革。1985年國(guó)家頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,給予高校招收自費(fèi)生和委培生政策的肯定;1989年,國(guó)家發(fā)布《關(guān)于普通高等學(xué)校收取學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi)的規(guī)定》,大部分高校開(kāi)始對(duì)新生收取學(xué)雜費(fèi)和住宿費(fèi);1993年國(guó)家頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》,明確規(guī)定向高校學(xué)生實(shí)行收費(fèi)制度;1994年國(guó)家教委開(kāi)始在所管轄高校試行“招生并軌”,把高校施行的多種招生計(jì)劃、錄取標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一起來(lái),至1999年全國(guó)各高校基本完成“招生并軌”和繳費(fèi)上學(xué)的改革。

    (三)第三階段:多方分擔(dān)教育成本的多元化投資拓展階段(90年代末至今)

    隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和滿足人民群眾對(duì)高等教育的需求,從1999年起,中國(guó)高等教育實(shí)施擴(kuò)招政策,并逐步走向“大眾教育”。在這一階段,中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)仍以國(guó)家財(cái)政撥款為主,但其所占比例呈下降趨勢(shì),企業(yè)、社會(huì)及個(gè)人對(duì)高等教育的投資大大增加。另外,1999年《高等教育法》賦予了高校獨(dú)立法人的法律地位,這為高校自主辦學(xué)提供了法律基礎(chǔ),大大加強(qiáng)了高?;I措資金的能力。高等學(xué)校除了向?qū)W生收取國(guó)家規(guī)定的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)外,還積極的向企業(yè)、社會(huì)及個(gè)人等投資主體籌措資金?!霸谏鐣?huì)渠道資金的投入中,出現(xiàn)了校校聯(lián)合、校企聯(lián)合、銀校聯(lián)合等多主體聯(lián)合投資辦學(xué)形式,社會(huì)(民間)資本通過(guò)借貸、股份制、托管制、合作制等資本組合模式進(jìn)入高等教育,不僅參與了高?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與后勤的經(jīng)營(yíng)管理,而且滲透到了學(xué)校的教育、教學(xué)與科研等領(lǐng)域,甚至還有社會(huì)資本投資辦新校區(qū)”。至今中國(guó)“已形成以國(guó)家舉辦為主、社會(huì)力量舉辦為輔、高校和各種社會(huì)組織間多種形式的合作辦學(xué)為補(bǔ)充的多元化高等教育投資體制”。

    二、新加坡:從政府高投入到投資主體的多元化

    “新加坡的高等教育萌芽于20世紀(jì)初,即1905年建立的海峽殖民地及馬來(lái)聯(lián)邦國(guó)立醫(yī)科大學(xué)”。這一時(shí)期由于受殖民統(tǒng)治的影響,新加坡高等教育發(fā)展得非常緩慢,直至二戰(zhàn)以后,高等教育開(kāi)始受到更多的關(guān)注,尤其是新加坡獨(dú)立后,隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展,新加坡高等教育也進(jìn)入了新的變革與發(fā)展階段。

    (一)獨(dú)立后至20世紀(jì)80年代初新加坡高等教育投資體制

    從1965年國(guó)家獨(dú)立后,新加坡的首要任務(wù)便是鞏固政治和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因而,自國(guó)家獨(dú)立后至20世紀(jì)80年代初這段時(shí)間,是新加坡政治鞏固和經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期,也是大學(xué)艱難發(fā)展時(shí)期。此種情況下,新加坡政府成為高等教育的推動(dòng)者,扮演著高等教育投資的主要承擔(dān)者。在這一時(shí)期,政府財(cái)政撥款占到了高等教育總經(jīng)費(fèi)的80%以上。如“南洋理工大學(xué)的年度經(jīng)費(fèi)為3.74億新元,其中87%來(lái)自政府撥款”。同時(shí),在這一時(shí)期,相對(duì)于初等教育和中等教育,新加坡政府對(duì)高等教育事業(yè)的投資呈擴(kuò)大趨勢(shì)發(fā)展。這與新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系,國(guó)家獨(dú)立初期,政府高度重視勞動(dòng)力密集型工業(yè)發(fā)展,因而獨(dú)立初期的新加坡教育投資結(jié)構(gòu)就可滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才需要;隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略向科技密集型工業(yè)轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高等教育人才需要增加。

    (二)20世紀(jì)80年代初至90年代初新加坡高等教育投資體制

    到了20世紀(jì)80年代末尤其是90年代以來(lái),科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速進(jìn)步,推動(dòng)著新加坡教育觀念的巨大轉(zhuǎn)變,新加坡高等教育開(kāi)始由精英教育向大眾教育轉(zhuǎn)變。這一巨大轉(zhuǎn)變使得新加坡高等教育規(guī)模迅速擴(kuò)大,高校招生數(shù)量急劇增加,讓更多人享受到接受高等教育的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì),“高等學(xué)校的在校生數(shù)量由1985年的39913人增加到1995年的73939人,增長(zhǎng)率為185.25%,基本達(dá)到了吸收20%的適齡青年(18—22歲)進(jìn)入大學(xué),40%進(jìn)入理工學(xué)院的目標(biāo),完成了從精英教育到大眾教育的過(guò)渡”。隨著新加坡高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大,高等教育機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)也越來(lái)越龐大,政府開(kāi)始積極探尋高等教育經(jīng)費(fèi)的多種來(lái)源渠道,以打破一貫的以政府為主的單一經(jīng)費(fèi)來(lái)源現(xiàn)狀。然而,盡管新加坡政府嘗試引入其它渠道解決高等教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題,但數(shù)據(jù)顯示,政府仍然是高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。一方面,確實(shí)促進(jìn)了高等教育事業(yè)的不斷發(fā)展,滿足了不斷增多的學(xué)生對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的需求;另一方面,新加坡政府對(duì)高校教育的過(guò)多干預(yù),使得高校發(fā)展的活力和自主性缺乏,不利于高等教育的可持續(xù)發(fā)展。

    (三)20世紀(jì)90年代初以來(lái)新加坡高等教育投資體制

    20世紀(jì)90年代早期,新加坡政府啟動(dòng)了更多經(jīng)濟(jì)報(bào)告,包括1991年貿(mào)易及工業(yè)部的《國(guó)家技術(shù)規(guī)劃》和國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)的《戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)規(guī)劃》,這對(duì)高等教育發(fā)展提出了更多的要求,要求提升人口教育水平,培養(yǎng)關(guān)鍵技術(shù)的專業(yè)人才,促進(jìn)創(chuàng)新與創(chuàng)造性機(jī)能。至20世紀(jì)末,新加坡政府仍然高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與高等教育的相關(guān)性。因而,新加坡高等教育事業(yè)依然保持不斷發(fā)展的良好趨勢(shì),在這一時(shí)期,新加坡高等教育投資仍呈上升態(tài)勢(shì)。由表1,在1994—2003年這段時(shí)間,新加坡高等教育投資呈明顯增長(zhǎng)趨勢(shì),從1994年高等教育撥款的8.61674億元至2003年的18.29834億元,在十年時(shí)間新加坡高等教育投資增加了近10億元。

    與此同時(shí),為保證貧困生就學(xué),新加坡政府還推出了一系列低息貸款及其它特別資助計(jì)劃。憑借這些計(jì)劃,新加坡40%的本科生能夠得到助學(xué)貸款,無(wú)論本地生還是留學(xué)生,只要貸款成功,最高能獲得相當(dāng)于學(xué)費(fèi)80%的經(jīng)濟(jì)援助或最高3600新元的生活費(fèi)資助。以南洋理工大學(xué)為例,2004年該校本科生總數(shù)15600人,其中有6316名學(xué)生獲得助學(xué)金和貸款。

    綜上,新加坡政府一貫保持對(duì)高等教育的高投入,的確促進(jìn)了新加坡高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展,將新加坡國(guó)立大學(xué)和南洋理工大學(xué)大學(xué)建設(shè)成為了亞太地區(qū)的頂尖大學(xué)、世界級(jí)大學(xué)。但近些年來(lái)越來(lái)越多的人意識(shí)到,伴隨著高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大和發(fā)展,單方面靠政府的高投入、高補(bǔ)貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,這會(huì)加強(qiáng)學(xué)生、家長(zhǎng)、學(xué)校的依賴感而缺乏危機(jī)感,高等教育成本應(yīng)由多方共同承擔(dān)。因而,新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源日益呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)。

    三、結(jié)語(yǔ)

    通過(guò)分別對(duì)中國(guó)、新加坡高等教育投資體制發(fā)展演變的分析與考察,筆者發(fā)現(xiàn),兩國(guó)高等教育投資渠道呈多元化趨勢(shì)發(fā)展,而新加坡政府一貫保持的高投入、高效率的投資政策是值得中國(guó)學(xué)習(xí)的。

    (一)投資渠道多元化是共同追求

    近些年來(lái),中國(guó)、新加坡高等教育投資渠道日益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大,兩國(guó)都逐漸意識(shí)到高等教育發(fā)展單靠政府投資是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,教育成本應(yīng)由多方共同承擔(dān)。中國(guó)高等教育歷經(jīng)一系列改革,改變了以往傳統(tǒng)的高度集中的政府“統(tǒng)包統(tǒng)辦”的投資體制,建立了以政府財(cái)政撥款為主導(dǎo),多渠道籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi),并積極鼓勵(lì)社會(huì)力量捐贈(zèng)。尤其是歷經(jīng)20世紀(jì)80年代始的高等教育投資體制改革和高校收費(fèi)制度改革,中國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源除了政府財(cái)政撥款,學(xué)校學(xué)費(fèi)收入成為高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源,此外,各高校還積極的向企業(yè)、社會(huì)及個(gè)人等投資主體籌集經(jīng)費(fèi)。中國(guó)高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源日益多樣化。而新加坡自國(guó)家獨(dú)立以來(lái),政府一貫保持著對(duì)高等教育的高度重視和對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的高投入,盡管如此,這并不影響國(guó)內(nèi)企業(yè)、社會(huì)力量對(duì)高等教育事業(yè)的關(guān)注,近期新加坡教育財(cái)政政策的一個(gè)動(dòng)向即是關(guān)注私人對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入,因而,新加坡高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源也日益多樣化。

    (二)新加坡政府保持一貫高投入的借鑒意義

    由于教育投資普遍呈現(xiàn)投資數(shù)額大、見(jiàn)效慢、回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn),因此,只有保持對(duì)教育事業(yè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定的投入才能使得教育事業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。而新加坡的教育投資政策一直長(zhǎng)期保持良好的穩(wěn)定性和延續(xù)性,且歷屆政府都高度重視本國(guó)教育投資政策的發(fā)展,并將其作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái),“新加坡對(duì)教育的投入僅次于國(guó)防,占政府財(cái)政支出的第二。而在教育的投入中大約1/4的教育經(jīng)費(fèi)投給了大學(xué),并以每年平均15.5%的速度遞增?!睔v史證明,新加坡政府保持一貫高投入大大促進(jìn)了高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。而在這方面,中國(guó)對(duì)教育事業(yè)的投入不及新加坡。中國(guó)在改革開(kāi)放之后,政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入快速增長(zhǎng),但在國(guó)際上仍處于較低水平,對(duì)高等教育的投入還不能滿足高等教育發(fā)展的需要。較長(zhǎng)一段時(shí)間,中國(guó)政府財(cái)政性教育投入一直徘徊在3%,直至2012年,國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出首次實(shí)現(xiàn)占國(guó)民生產(chǎn)總值4%的目標(biāo),這是中國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的重大突破,但相比新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家,中國(guó)政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入依然存在較大發(fā)展空間。

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    (作者單位:廣西大學(xué)公共管理學(xué)院)

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