職業(yè)資格證書制度創(chuàng)新發(fā)展路徑

袁良棟

職業(yè)資格證書制度創(chuàng)新發(fā)展，既需要內(nèi)部制度安排作支撐，更需要外部制度環(huán)境作保障，要順應制度各組成要素、各利益主體內(nèi)在關系調(diào)整的需求，不斷調(diào)整政府、行業(yè)、企業(yè)、院校等機構(gòu)和勞動者在市場經(jīng)濟、法制框架下的角色與行為，從而促進職業(yè)資格證書制度的健康發(fā)展。

制度創(chuàng)新的思路

完善法律法規(guī)體系。完善職業(yè)資格證書法律法規(guī)體系，加快建立職業(yè)資格基準性法律和行政法規(guī)是有效規(guī)范、推行和實施職業(yè)資格證書制度的必要前提和法律保證。我國當前相關的配套法規(guī)只有部門規(guī)章，層級太低，單靠政府職能轉(zhuǎn)換和行政管理體制的改革來調(diào)解制度本身的矛盾和相關主體的利益關系，還存在較大的困難。比較研究發(fā)現(xiàn)，許多國家和地區(qū)在推行職業(yè)資格證書制度時都建立了相對完善的法律法規(guī)制度，有著完整的層級和結(jié)構(gòu)，形成了相互支撐，對資格框架、資格設置、職業(yè)標準、資格培訓、資格認證以及資格保持和退出等各個環(huán)節(jié)，都明確加以規(guī)定。保證了制度的調(diào)整和實施都有明確的職責分工和責權(quán)利的約定。

統(tǒng)一資格框架。清晰的職業(yè)資格內(nèi)涵邊界是構(gòu)建資格框架的基礎和前提。從各國職業(yè)資格證書制度實踐來看，統(tǒng)一的職業(yè)資格框架是必要的，而且該框架與學歷資格框架有著緊密的聯(lián)系或融合為一體，有著內(nèi)在的價值對應關系，具有可互為替代基礎。從技術(shù)方面建立兩類職業(yè)資格證書的溝通橋梁，構(gòu)建一個資格價值體系，建立起對應關系，形成一個依托職業(yè)分類框架反映資格技術(shù)技能結(jié)構(gòu)和層次的資格框架。可借鑒英國和澳大利亞的做法，構(gòu)建職業(yè)資格證書與學歷資格證書的銜接，使各種不同類型的教育與培訓相互溝通，形成一定的梯次結(jié)構(gòu)，建立全國統(tǒng)一的、與學歷相并行的國家職業(yè)資格證書體系。

創(chuàng)新管理體制。管理體制是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，職業(yè)資格證書管理體制是規(guī)定中央、地方、行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)資格證書制度制定調(diào)整、組織實施、運行管理方面的管理范圍、權(quán)限職責、利益及其相互關系的準則，它的核心是管理機構(gòu)的設置。

一是管理模式。我國職業(yè)資格證書制度采取的是集中統(tǒng)一的管理模式，主要是充分考慮到我國的基本國情和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況。在制度推行中，根據(jù)各地不同的情況采取分類指導和管理。

二是管理機構(gòu)。當前由于法律法規(guī)不完善，職業(yè)資格綜合管理和協(xié)調(diào)職能被削弱，政府行政協(xié)調(diào)力度不夠。因此有必要增強人社部門綜合協(xié)調(diào)管理職能，加強對全國職業(yè)資格工作統(tǒng)籌管理，綜合協(xié)調(diào)中央各有關部門和地方的關系。

三是管理體制。管理體制的完善是一個漸進的過程，難以有明確的時間節(jié)點，如果把它劃分成不同的階段，最可行的依據(jù)就是管理模式或者是管理模式以法律法規(guī)的形式被確認下來。因此可以根據(jù)三個層次的法律的確立作為階段劃分界限，形成一個遞進的關系，這也是服務型政府確立過程中職業(yè)資格證書制度的實踐路徑。

創(chuàng)新運行機制。職業(yè)資格證書制度運行機制是指在職業(yè)資格證書制度運行中，影響制度運行的各因素的結(jié)構(gòu)、功能及其相互關系，以及這些因素產(chǎn)生影響、發(fā)揮功能的作用過程和作用原理及其運行方式；是引導和制約決策并與人、財、物相關的各項活動的基本準則及相應制度；是決定行為的內(nèi)外因素及相互關系的總稱。比較研究發(fā)現(xiàn)，許多國家和地區(qū)除了建立了完善的相關法律法規(guī)體系外，還建立了完善的配套制度和措施。如綜合管理協(xié)調(diào)制度、嚴格的監(jiān)管制度、競爭性的教育培訓制度、多元化的認證制度、證書的管理制度、嚴格的準入和退出機制等。這些制度和措施是推行職業(yè)資格證書制度的根本保證。

制度創(chuàng)新的實踐路徑

第一階段：完善分類管理，探索分層管理，實現(xiàn)制度層面的統(tǒng)一，對部分資格管理職能適當下放權(quán)限。

當前進行職業(yè)資格專項立法時機尚未成熟，可由國務院出臺統(tǒng)一的《職業(yè)資格證書規(guī)定》，提升規(guī)范層級和效力范圍。依據(jù)《就業(yè)促進法》，在現(xiàn)有《招用技術(shù)工種從業(yè)人員規(guī)定》（勞動和社會保障部令2000年第6號）基礎上制定《就業(yè)準入規(guī)定》，規(guī)范就業(yè)準入職業(yè)范圍、更新調(diào)整機制、監(jiān)督檢查和處罰規(guī)則，規(guī)范各級政府部門相關權(quán)責，調(diào)整后的規(guī)定由國務院發(fā)布實施。

資格框架：構(gòu)架邏輯框架。一是把現(xiàn)有各類證書體系納入一個邏輯框架中，對各個資格體系內(nèi)的資格進行體系內(nèi)的統(tǒng)一、對應和互認，依據(jù)職業(yè)分類和職業(yè)技能標準進行清理和規(guī)范；二是逐步對現(xiàn)有各體系的資格進行統(tǒng)籌規(guī)劃和調(diào)整。各類職業(yè)資格證書體系間可依據(jù)職業(yè)分類框架進行資格的名稱、內(nèi)涵、標準、資格等級的規(guī)范，調(diào)整名稱、內(nèi)涵和效用相同和相近的資格；三是嘗試將專業(yè)技術(shù)職務任職資格和機關事業(yè)單位工勤技能崗位資格也納入其中，分類管理；四是將職業(yè)資格單向?qū)暯拥膶W歷資格納入框架。

管理體制：在當前法律法規(guī)不完善條件下，堅持集中統(tǒng)一管理下的分類指導，主要任務是統(tǒng)一制度。主要內(nèi)容：一是建立綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，發(fā)揮政府綜合協(xié)調(diào)功能；二是政府主導職業(yè)分類、標準制定、資格設置、認證管理、證書核發(fā)和管理；三是調(diào)整相關方權(quán)責，將認證所站管理職能上移至市級認證機構(gòu)，變認證所站為認證場所，與現(xiàn)有考試中心考點職能統(tǒng)一；四是加大對行業(yè)機構(gòu)的扶持力度，提升其業(yè)務支撐和服務能力，對部分基礎較好的行業(yè)和部分職業(yè)進行自愿管理試點，主要是下放職業(yè)標準建立與更新、題庫開發(fā)與更新、認證管理、證書核發(fā)與管理的試點工作。

第二階段：逐步實現(xiàn)政府主導下的分類分層管理，實現(xiàn)職業(yè)資格證書制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)的整合優(yōu)化，完善依法監(jiān)管機制。

加快推動《職業(yè)資格證書條例》和《就業(yè)準入條例》的立法工作，以提高法律規(guī)范層級和效率；完善資格框架，精簡準入和許可類資格，逐步整合水平評價類職業(yè)資格，將機關事業(yè)單位工勤技能崗位資格并入技能類資格，將部分專業(yè)技術(shù)職務任職資格（以考代評類資格）并入專業(yè)技術(shù)資格，建立職業(yè)資格與學歷資格雙向溝通銜接，建立互認關系和規(guī)則。

隨著法律法規(guī)的進一步健全，逐步向集中統(tǒng)一下的分層管理模式過渡。結(jié)合立法進程和政府體制改革進程，及時調(diào)整相關制度配套措施。如綜合管理協(xié)調(diào)制度、監(jiān)管制度、競爭性的教育培訓制度、多元化的認證制度、證書的管理制度、嚴格的準入和退出機制等。

第三階段：逐步實現(xiàn)政府依法管理和行業(yè)自愿管理的協(xié)調(diào)發(fā)展，積極推進職業(yè)資格專項立法工作。

管理體制：一是強化政府資格監(jiān)管，完善相關立法和立法監(jiān)督機制；二是嚴格控制進入監(jiān)管的資格數(shù)量，引導、激勵地方、行業(yè)、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)等組織在職業(yè)資格管理和實施中的作用。

運行機制：完善各項法律法規(guī)，依法調(diào)整各項配套制度措施，建立依法管理和行業(yè)自愿管理相協(xié)調(diào)的證書制度。