法治中國總布局

龐清輝

十八屆四中全會將于10月召開，會議將研究全面推進(jìn)依法治國等重大問題。

此前，黨的十八大將法治確定為治國理政的基本方式，要求領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成法治思維。十八屆三中全會也提出，建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。

針對法治建設(shè)和國家治理的有關(guān)問題，《財經(jīng)國家周刊》記者在前不久舉行的第五屆中國行政改革論壇后，專訪了國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏。袁曙宏參加過黨的十八大、十八屆三中全會文件的起草工作。

用總目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)各項改革

《財經(jīng)國家周刊》：十八屆三中全會提出要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，如何理解這個全面深化改革的總目標(biāo)？

袁曙宏：這個總目標(biāo)的提出，是三中全會《決定》的最大亮點?？偰繕?biāo)揭示了改革的總方向，明確了解決當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中突出矛盾和問題的總思路與總方法，是全面深化改革的總引領(lǐng)，是必須把握好的第一位要求。

國家治理體系的核心是制度體系，國家治理能力的關(guān)鍵是制度執(zhí)行力。改革的最終結(jié)果，就是要在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等各個領(lǐng)域形成一整套長效體制、機(jī)制和制度。所以說，《決定》通篇也是在講制度、講法治。

那么，為什么要提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這樣一個目標(biāo)？1950?1970年代，我國就提出了要實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”的目標(biāo)深入人心。改革開放以后，明確提出要建立社會主義現(xiàn)代化國家，十八大進(jìn)一步把實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興確立為建設(shè)中國特色社會主義的總?cè)蝿?wù)。但是，如果沒有國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，“四個現(xiàn)代化”就很難實現(xiàn)，社會主義現(xiàn)代化國家也很難建成，即使實現(xiàn)了、建成了也不可能持續(xù)，這就是提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最重要的意義所在。我們需要建設(shè)社會主義物質(zhì)文明、精神文明，同時我們也需要建設(shè)社會主義制度文明。

《財經(jīng)國家周刊》：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是如何提出來的？

袁曙宏：這是根據(jù)鄧小平同志1990年代的戰(zhàn)略構(gòu)想提出來的。1992年，小平同志在視察南方的談話中指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！睆?992年起的30年左右的時間，就是到2021年中國共產(chǎn)黨建黨100周年的時候，也是到2020年我國全面建成小康社會的時候。

2014年2月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式的重要講話中說，當(dāng)年看到小平同志這段話，腦子里就浮現(xiàn)幾個問題：為什么鄧小平同志要強(qiáng)調(diào)形成一整套更加成熟、更加定型的制度？什么是更加成熟、更加定型的制度？為什么鄧小平同志要強(qiáng)調(diào)“再有三十年的時間才行”？

在主持起草黨的十八大報告過程中，習(xí)近平同志明確要求在提出全面建成小康社會發(fā)展目標(biāo)的同時提出制度建設(shè)的目標(biāo)，后來黨的十八大從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)5個方面提出全面深化改革開放的制度目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)全面建成小康社會必須構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。接下來在主持起草黨的十八屆三中全會決定過程中，習(xí)近平總書記進(jìn)一步要求必須盡早把鄧小平同志的戰(zhàn)略構(gòu)想落實下來，提出一個總目標(biāo)，并用它來統(tǒng)領(lǐng)各項改革。

法治思維是一個重要概念

《財經(jīng)國家周刊》：“法治思維”是十八大提出的一個非常重要的概念，到底什么是法治思維呢？

袁曙宏：十八大明確提出要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”。十八大以后，“法治思維”很快成為一個熱詞。之所以如此，就是由于我國經(jīng)濟(jì)社會已經(jīng)發(fā)展到了一個新的階段，人民群眾的民主意識、法治意識和權(quán)利意識日益增強(qiáng)，再像過去那樣運(yùn)用權(quán)力思維、行政思維甚至人治思維來管理國家和社會已經(jīng)不行了，領(lǐng)導(dǎo)干部必須要學(xué)會運(yùn)用法治思維和法治方式來治國理政。簡單地說，法治思維就是領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、作決策、辦事情，必須以法律為準(zhǔn)繩，必須善于運(yùn)用法治方式保護(hù)和實現(xiàn)人民權(quán)益、維護(hù)社會公平正義的思維方式。

法治的特點決定了法治思維與人治思維有著本質(zhì)的不同。法治主要有以下幾個特點：第一是民主性，就是憲法法律是在充分發(fā)揚(yáng)社會主義民主的基礎(chǔ)上由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的；第二是公平性，就是法律面前人人平等；第三是穩(wěn)定性，就是憲法法律一經(jīng)制定就長期適用，非經(jīng)法定程序不得修改或廢止；第四是規(guī)范性，就是公民、法人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任是具體、嚴(yán)格、法定的；第五是預(yù)期性，就是任何人遵守法律或違反法律會獲得什么利益、受到什么制裁是清晰、明確、可預(yù)見的；第六是強(qiáng)制性，就是法律是依靠國家強(qiáng)制力保證實施的，每個人都必須遵守；第七是權(quán)威性，就是憲法法律具有最高權(quán)威，是治國安邦的根本依據(jù)，是人民群眾的行為準(zhǔn)則。這些特點決定了法治思維必須遵守法治的要求，摒棄人治的習(xí)慣。

《財經(jīng)國家周刊》：法治思維與法律思維有什么不同？

袁曙宏：在十八大提出法治思維的概念之前，法學(xué)界、法律界就有法律思維的概念。那么，這兩個概念是不是一回事呢？我認(rèn)為二者的內(nèi)涵和外延都有明顯不同。法律思維主要是對法官、檢察官等司法、執(zhí)法人員以及律師等法律服務(wù)工作者來講的，要求他們嚴(yán)格依據(jù)法律判定事實、保護(hù)權(quán)益、懲治違法、解決糾紛。法治思維更多的是對各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公務(wù)員來講的，與人治思維相對應(yīng)，要求治國理政、治理社會必須把法治作為基本方式。我贊成法治思維包括法律思維的看法，法制思維是一個更大的概念。

《財經(jīng)國家周刊》：領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式有哪些標(biāo)準(zhǔn)？

袁曙宏：我認(rèn)為主要有五條標(biāo)準(zhǔn)：一是要堅持規(guī)則和程序；二是要堅持職權(quán)法定；三是要堅持保護(hù)公民權(quán)利；四是要堅持法律面前人人平等；五是要堅持自覺接受監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任。這五條標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的實踐性、針對性和可操作性，可以作為領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公務(wù)員在實際工作中自覺遵循的主要標(biāo)準(zhǔn)。

同時，十八屆三中全會還提出“建立健全全社會忠于、遵守、維護(hù)、運(yùn)用憲法法律的制度”。這是黨的全會文件第一次提出忠于憲法法律的概念。為什么提得這么高？這是因為憲法法律是黨的主張、人民意愿和國家意志的高度統(tǒng)一，具有最高的權(quán)威，全社會當(dāng)然要忠于憲法法律；否則，治國安邦就沒有明確依據(jù)，公民行為就沒有是非標(biāo)準(zhǔn)，就不可能做到國家長治久安、社會和諧穩(wěn)定。

加大對法治建設(shè)的考核力度

《財經(jīng)國家周刊》：你如何理解中關(guān)于建設(shè)法治中國的總布局？

袁曙宏：建設(shè)法治中國的總布局簡單地說就是“兩個堅持”。

一是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是黨在新的歷史條件下執(zhí)政的基本方式，依法行政是各級政府的基本準(zhǔn)則，這三方面要共同推進(jìn)，其中中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政是依法治國和建設(shè)法治中國的核心和關(guān)鍵。

二是要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。其中法治國家是主體，主要是規(guī)范和約束國家權(quán)力；法治政府是重點，和老百姓直接打交道最多的是政府；法治社會是基礎(chǔ)，全民都要守法、依法辦事。只有法治國家、法治政府、法治社會都建成了，我們才能說在960萬平方公里的華夏大地上全面建成了法治中國。

《財經(jīng)國家周刊》：十八屆三中全會淡化了GDP考核，但又強(qiáng)調(diào)要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，為什么要加大對法治建設(shè)的考核力度？

袁曙宏：我認(rèn)為主要有兩個理由。

第一，因為我國法治建設(shè)的任務(wù)很重、問題不少、基礎(chǔ)薄弱。這些年，各地方、各部門法治建設(shè)取得的成績很大，但一些地方和部門也的確存在著形式化、口號化、實用化的傾向，有的領(lǐng)導(dǎo)干部喊得多、做得少，對別人講法治、對自己搞人治。如果沒有嚴(yán)格的指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，不與領(lǐng)導(dǎo)干部的法治實績和選拔使用掛鉤，法治建設(shè)就很難推動和落實，建設(shè)法治中國的目標(biāo)就不可能實現(xiàn)。

第二，法治建設(shè)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)等各個方面。我一直認(rèn)為，如果法治建設(shè)的考核到位了，其他很多考核就不一定需要了，因為法治建設(shè)是一個涉及方方面面的綜合性和剛性指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的大部分問題，或者說主要問題，都是由于法律制度體系不完善特別是法律制度執(zhí)行不堅決和貫徹不到位造成的，比如食品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會治安等方面問題，大多是由于執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法不敢擔(dān)當(dāng)造成的。所以說，法治建設(shè)是涵蓋經(jīng)濟(jì)社會各個方面的全方位系統(tǒng)工程，必須要加大考核力度，扎實向前推進(jìn)。