我國礦山土地復墾存在的問題及建議

李永學

摘要：我國礦產資源豐富，但小型礦山多，資源分散，礦山服務年限短，礦山土地復墾難度大。礦山的土地復墾現狀明顯滯后于我國礦山的發(fā)展現狀，且明顯落后于西方發(fā)達國家，逐漸成為制約我國礦山開發(fā)環(huán)境治理的主要因素。在這種形勢下，我國政府必須加強立法，完善土地復墾政策，借鑒先進的礦山土地復墾管理經驗，實現我國礦山環(huán)境治理和土地復墾常態(tài)化。

關鍵詞：礦山 土地復墾 問題 立法 保證金 常態(tài)化

1.引言

改革開放以來，我國礦產資源的大規(guī)模開發(fā)利用為我國的經濟發(fā)展貢獻了巨大力量，但是礦山開采而造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題也日趨嚴重，如壓占破壞土地、大氣污染、水體酸化、生物多樣性喪失、自然景觀破壞等，并威脅到人體健康。近些年來，礦山土地復墾在我國礦山環(huán)境治理恢復中的作用日益顯著，有必要本著“誰破壞，誰修復”的原則從國家層面進行立法和監(jiān)督，從而實現我國礦山環(huán)境治理的常態(tài)化。

2.我國礦山土地復墾現狀及問題

2.1 我國礦山土地復墾現狀

我國早期的復墾比較簡單，礦山土地復墾沒有得到足夠的重視。國土資源部成立以后，政府加大了投資力度，工礦單位復墾意識也逐步提高。礦山土地復墾工作雖然取得了一定的成效，但由于起步晚、歷史欠賬多，待復墾土地資源面積大、周期長，土地破壞面積逐年增加，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了人地矛盾，影響了經濟社會可持續(xù)發(fā)展，復墾工作依然面臨嚴峻的形勢。目前，西方發(fā)達國家通過立法建立了比較完善的礦山土地復墾制度，復墾率達到了50%以上，而我國礦山土地復墾率僅為12%左右，遠遠落后于其他國家，復墾任務艱巨。

2.2 我國礦山土地復墾存在的問題

（1）法制體系不健全

我國目前沒有一部礦區(qū)土地復墾的專門立法，有關礦區(qū)土地復墾的法律規(guī)定只散見于一些法律規(guī)定中。像《土地管理法》、《礦產資源法》、《環(huán)境保護法》等，正在實行的《土地復墾規(guī)定》只是國務院頒布的行政法規(guī)，規(guī)定得比較籠統(tǒng)，沒有明確規(guī)定破壞土地者的責任和義務，也沒有規(guī)定土地復墾的標準和程序。此外，對于廢棄礦山如何復墾、由誰復墾都未明確，管理監(jiān)督、復墾后利益再分配和所有權等問題也沒有相關條款規(guī)定，缺乏可操作性，不適應礦山土地復墾實際的需要。

（2）監(jiān)管機制不完善

國土資源主管部門工作重心的原因，加上人員配備少，機構不健全，嚴重影響了復墾工作的監(jiān)督管理，另一方面要進行礦山土地復墾的實施，如對土地復墾的設計、土地復墾工程的組織實施、復墾后的土地驗收等，這些工作都需要一些專業(yè)的中介服務機構，但是這些專業(yè)的機構比較缺乏責任，國土行政主管部門也沒有精力開展繁瑣的事務性工作，進一步影響了土地復墾的開展，因此大部分礦山企業(yè)，編制完土地復墾方案以后，對后續(xù)的土地復墾資金提取和復墾報告的實施，沒有行動意識。

（3）資金無可靠保障

土地復墾需要切實可行的措施保障實施，除了用法律手段規(guī)定復墾責任人的復墾義務外，還要通過實施復墾保證金制度，確保土地復墾有充足的資金來源。我國礦山企業(yè)的復墾工作，主要落在生產建設的中后期，土地復墾意識淡薄，還有一些企業(yè)逃避復墾義務。各個企業(yè)將GDP的增長作為自己工作的主要目標，只看重當前利益，土地復墾的資金渠道無法保持通暢，這些都成為礦山土地復墾的桎梏，亟待解決。

（4）復墾技術相對落后

當前我國的礦山土地復墾技術相對落后，沒有將各個礦區(qū)的實際情況與當地自然環(huán)境有機結合起來，缺乏相關理論指導，僅僅憑借單一的復墾方式開展土地修復工作，除此之外，我國大部分地區(qū)的復墾研究工作比較盲目，多圍繞工程復墾技術展開，沒有與環(huán)境、經濟、農業(yè)、生活等聯系在一起，效率低下，土地資源得不到應有的價值。

3.西方國家土地復墾政策

西方發(fā)達國家在土地復墾方面做得比較好，復墾率達到了50%，取得了為世人所矚目的成就，以美國為例，美國土地復墾率高的關鍵因素之一就在于建立了一套較為完善的土地復墾制度，形成了一套從聯邦到州（?。┑耐暾w系，并針對礦產資源的不同類型形成了不同的環(huán)境管理法律法規(guī)。立法較為詳盡、明確、可操作性強。

在美國及一些西方國家，《復墾法案》以法律的形式規(guī)定并建立了統(tǒng)一的露天礦管理和復墾標準，對新破壞土地實行邊開采邊復墾，同時要求對復墾以前廢棄的土地進行治理?！稄蛪ǚò浮穭澏ǖV山復墾的界限，將礦山復墾分為法律頒布前和法律頒布后，使恢復治理工作責任明確。對于法律頒布后出現的礦山土地破壞問題，要求全部復墾，對于法律頒布前已廢棄的礦山，則由國家通過建立復墾基金的方式組織恢復治理。

礦區(qū)復墾的管理工作主要由內政部牽頭。美國內政部露天采礦與恢復（復墾）辦公室專管全國礦山的土地復墾工作，礦業(yè)局、土地局和環(huán)境保護署等部門協助對與本部門有關的土地復墾工作進行管理。

要得到管理部門的采礦許可，還必須提交與采礦同時進行的土地復墾計劃，并交納復墾保證金。對不遵守規(guī)定的企業(yè)和個人，管理部門有權終止、吊銷或撤銷開采許可證。礦山土地復墾基金和保證金制度有效地保障了礦山土地復墾的資金來源。前者是針對已廢棄礦山的復墾，在國庫中設立廢棄礦復墾基金。后者是針對在建礦山，《復墾法案》規(guī)定，礦主必須向美國內政部交納復墾保證金，完成復墾且驗收合格后予以返還。

4.建議

4.1 加強立法，落實責任

我國現行的《土地復墾規(guī)定》已不能適應市場經濟發(fā)展的需要。必須完善相關政策法規(guī)，繼續(xù)實行并完善“誰復墾、誰使用、誰受益”的優(yōu)惠鼓勵政策，對其提供有效的政策、資金、技術支持，提高礦山企業(yè)的土地復墾意識，保護復墾者的合法權益。界定土地復墾領導組織機構及相關部門職責范圍，形成互相協商、密切合作的局面，營造土地復墾良好的外部環(huán)境。同時政府應該不斷加強土地復墾法律的宣傳，使礦山企業(yè)意識到土地復墾是一項利國利民的好事。

4.2 政府監(jiān)督，企業(yè)修復

各個管理部門要切實履行職責，進一步完善礦山土地復墾監(jiān)管制度，同時加強對礦山土地復墾的監(jiān)管，對進行土地復墾的礦山企業(yè)定期或定期地開展土地復墾專項執(zhí)法活動，加大對監(jiān)理單位和施工單位的培訓力度。對監(jiān)理單位進行省級統(tǒng)管，明確權利義務和違約責任，可以使省級管理部門準確掌握項目建設真實情況，更好地對礦山土地復墾工程質量進行監(jiān)管。施工單位也要提高復墾意思，作出復墾方案，認真執(zhí)行，相關主管部門要進行嚴格的監(jiān)督，出事復墾工作的執(zhí)行。

4.3 完善環(huán)境評估和保證金制度

做好礦山環(huán)境保護規(guī)劃，開展礦山環(huán)境調查與評價工作，根據我國礦山環(huán)境特點和規(guī)律，制定礦山環(huán)境保護規(guī)劃，以治理和保護礦區(qū)環(huán)境。同時，土地復墾所需資金巨大，而復墾的土地短期內不能帶來明顯的經濟效益，因此應按照“誰破壞、誰復墾”的原則，合理規(guī)定企業(yè)的復墾資金，建立完備的礦山復墾保證金制度，做出明確的用地征收標準、測算方法、保證金形式返還標準等。此外，利用多元化的融資渠道，盡可能地保證資金來源，并充分體現誰投資誰受益的原則，以保障土地復墾的資金需求。對于歷史遺留的礦山來廢棄和治理。

4.4 實行多元化的土地復墾模式

技術是第一生產力，不僅適用于農業(yè)生產，還適用于礦區(qū)土地復墾工作，土地復墾的技術水平將最終決定土地復墾的質量和效果。對礦山而言，土地復墾要解決的是露天采場、固體廢棄物和地面塌陷對土地壓占與破壞后的恢復治理問題_蜊。按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草，宜建設則建設”的原則進行多元化復墾利用，條件允許的地方應優(yōu)先復墾為耕地或農用地㈣，這樣就可產生巨大的社會效益和經濟效益。