從社會(huì)公平的角度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度

于洋

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)保障制度初步建立，社會(huì)保障制度中存在的不公平現(xiàn)象也日益凸顯。本文通過(guò)對(duì)社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)差異進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)保障制度存在城鄉(xiāng)機(jī)會(huì)不均等、農(nóng)村管理體制不健全、資金分配不合理等問(wèn)題，并且提出了一些相對(duì)應(yīng)的意見(jiàn)和建議，如擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面、統(tǒng)一管理、增加財(cái)政的支持等。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；社會(huì)公平；城鄉(xiāng)不均

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)值規(guī)律自發(fā)地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，市場(chǎng)在調(diào)節(jié)資源配置中起基礎(chǔ)性的作用，要素所有者的收入是根據(jù)要素的邊際生產(chǎn)力來(lái)決定的。一方面持有稀缺資源的所有者獲得高收入，持有豐富資源的所有者獲得低收入，另一方面本身要素所有權(quán)的分配也存在不公平，所以即使市場(chǎng)的調(diào)節(jié)再有效也會(huì)產(chǎn)生收入分配不公平、貧富差距拉大的后果。這種收入分配的不公會(huì)給經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成危害，不利于消費(fèi)需求的穩(wěn)定增長(zhǎng)，并且給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定的因素，隨時(shí)威脅著社會(huì)的安定，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。要解決初次分配的不公平只能通過(guò)再次分配的手段，社會(huì)保障就是一種再次分配。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度失衡發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)如今，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的基本框架已經(jīng)形成。五大民生工程即學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標(biāo)也在一步步實(shí)現(xiàn)。但是我國(guó)社會(huì)保障制度從建立之始就長(zhǎng)期的對(duì)城鎮(zhèn)進(jìn)行傾斜，農(nóng)村社會(huì)保障體系始終大大落后于城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)方式、組織形式、文化觀念等都存在著較大的差異，這些都使農(nóng)村的社會(huì)保障制度邊緣化。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，這種城鄉(xiāng)差異不但沒(méi)有縮小，反而有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。城鎮(zhèn)已初步建立了完整且水平較高的社會(huì)保障體系，社?；鹨矊?shí)現(xiàn)了國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)的模式，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌，醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)以及女職工生育保險(xiǎn)，都在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改革和逐步完善；而農(nóng)村的社會(huì)保障制度仍然將國(guó)家救濟(jì)以及集體福利事業(yè)作為重點(diǎn)，家庭養(yǎng)老仍是農(nóng)村居民的主要的養(yǎng)老方式，只在少數(shù)的試點(diǎn)地區(qū)對(duì)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了改革。相比之下，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系基本建立起來(lái)，城鎮(zhèn)居民享受較高水平的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障項(xiàng)目較全；而農(nóng)村實(shí)際上并沒(méi)有建立真正意義上的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，農(nóng)村居民享有的保障水平低且保障項(xiàng)目少。

二、我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的障礙

1、城鄉(xiāng)社會(huì)保障覆蓋范圍、制度完善程度差異過(guò)大

社會(huì)保障公正與否的一個(gè)重要標(biāo)志就是覆蓋范圍的大小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界各國(guó)社會(huì)保障的平均覆蓋率可以達(dá)到60%以上，中等收入國(guó)家達(dá)到7O%以上，發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)80%以上，而我國(guó)的覆蓋率僅為3%。從社會(huì)保障的對(duì)象來(lái)看，主要的覆蓋范圍在城鎮(zhèn)，目前仍然有4億的農(nóng)民未被納入社會(huì)保障體系當(dāng)中，享有養(yǎng)老金的農(nóng)民、五保戶和定期救濟(jì)撫恤的人數(shù)只占農(nóng)村勞動(dòng)者的少部分。

城鎮(zhèn)的社會(huì)保障起步早，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育在內(nèi)的五大社會(huì)保險(xiǎn)全面出臺(tái)，老人、兒童、殘疾人等社會(huì)福利制度，低保、災(zāi)害救助等社會(huì)救助制度也正在推廣。而鄉(xiāng)村社會(huì)保障制度項(xiàng)目?jī)H包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度和五保供養(yǎng)、低保、特困戶救助等社會(huì)救助制度，社會(huì)福利項(xiàng)目基本沒(méi)有。

2、我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制和法制化進(jìn)程存在很大的差異

城市社會(huì)保障管理體制已日漸成熟，相比之下，農(nóng)村社會(huì)保障管理體制較為落后，存在多龍治水、機(jī)構(gòu)重疊的狀況。國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部成立后負(fù)責(zé)管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，民政部門(mén)負(fù)責(zé)管理農(nóng)村社會(huì)救助以及社會(huì)福利，這種管理模式會(huì)直接造成社會(huì)保障基金運(yùn)行的效率低下。對(duì)于社會(huì)保障基金的管理，城市的社會(huì)保障基金統(tǒng)一由勞動(dòng)和社會(huì)保障部管理，而農(nóng)村的社會(huì)保障基金則由各級(jí)地方政府的下屬單位來(lái)負(fù)責(zé)，容易造成基金監(jiān)管的不力，很多地方出現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)保障基金被貪污、挪用的現(xiàn)象。

從社會(huì)保障制度的法制化進(jìn)程來(lái)看，我國(guó)還沒(méi)有一部有關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的法律，在國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)當(dāng)中也很少有涉及到農(nóng)村社會(huì)保障工作的。目前，只有一些地方政府或職能部門(mén)頒發(fā)的通知、決定、意見(jiàn)等規(guī)范性的文件，地方各級(jí)人大指定的法律規(guī)范也十分少見(jiàn)。各級(jí)地方政府及其職能部門(mén)頒發(fā)的通知、決定、意見(jiàn)等規(guī)范性文件，其適用范圍十分有限，并且法律地位低于地方性法規(guī)。農(nóng)村社會(huì)保障制度涉及到的社會(huì)關(guān)系廣泛而復(fù)雜，規(guī)范性文件的隨意性很大，它的權(quán)威性和穩(wěn)定性無(wú)法滿足實(shí)際的需要。

3、對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政投入不足

社會(huì)保障資金的不足是阻礙社會(huì)保障制度有效運(yùn)行的主要問(wèn)題。國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障基金增加的投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民日益增長(zhǎng)的保障需求及物價(jià)的上漲速度。農(nóng)村社會(huì)保障基金的來(lái)源主要以個(gè)人繳納為主、集體的補(bǔ)助為輔，資金來(lái)源過(guò)于單一。在基金的籌集的過(guò)程中過(guò)分地強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任，而政府的責(zé)任缺位。這種資金自籌的模式使社會(huì)保障與商業(yè)保險(xiǎn)無(wú)異，缺乏互濟(jì)性和社會(huì)性，不僅加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，打擊了農(nóng)民參加社會(huì)保障的積極性，而且也增加了社會(huì)保障工作的難度。另外據(jù)統(tǒng)計(jì)，占人口80%的農(nóng)民享有的社會(huì)保障支出僅占全國(guó)社會(huì)保障總支出的11%，社會(huì)保障不僅沒(méi)有發(fā)揮收入再分配的功能，而且還拉大了收入分配的差距，導(dǎo)致貧者越貧、富者越富。

三、統(tǒng)籌我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的對(duì)策

1、建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)中最重要的一部分，解決城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問(wèn)題就可以打消居民的后顧之憂，這將有利于城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。城鄉(xiāng)社會(huì)保障的二元結(jié)構(gòu)阻礙者經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和改革，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又是社會(huì)保障最主要的部分，所以要將養(yǎng)老保險(xiǎn)作為打破城鄉(xiāng)二元保障結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)。要建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，就必須要擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，就必須要將農(nóng)民工納入到社會(huì)保障體系，解決好失地農(nóng)民和靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障。

2、統(tǒng)一管理農(nóng)村社會(huì)保障，完善相關(guān)政策法律

從長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益出發(fā)，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，應(yīng)該將社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利交給統(tǒng)一的管理部門(mén)進(jìn)行管理，建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)、基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。城鎮(zhèn)社會(huì)保障法律體系已經(jīng)比較完善，而農(nóng)村社會(huì)保障的法制建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，大多以規(guī)范性文件的形式存在，這些文件的權(quán)威性和穩(wěn)定性低于法律，制定和更改都較隨意，不符合我們建設(shè)法治社會(huì)的理念。因此，必須加快農(nóng)村社會(huì)保障制度的立法進(jìn)程，在法律上明確城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的權(quán)利及義務(wù)。

3、增加政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持，拓寬農(nóng)村社保資金來(lái)源

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在社會(huì)保障的財(cái)政投入偏向城鎮(zhèn)，必須改變這種投入策略。從絕對(duì)量上來(lái)看，要加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障資金投入的總量，提高社會(huì)保障的總體水平；從相對(duì)量上來(lái)看，這部分增加要更多的向農(nóng)村進(jìn)行傾斜，提高農(nóng)村社會(huì)保障基金的占比。同時(shí)，政府必須拓寬社?；鸬幕I資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)成員承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，組織社會(huì)捐贈(zèng)和慈善活動(dòng)，以籌集更多的資金。另外，商業(yè)保險(xiǎn)在保障中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，城鎮(zhèn)居民對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的參保意識(shí)較高，但農(nóng)村居民購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的意識(shí)薄弱，因此政府應(yīng)當(dāng)協(xié)作商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，加大商業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度。（作者單位：河北大學(xué)）

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