智庫(kù)：那些“影響決策的人”

宋濤等

從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立到推進(jìn)農(nóng)村改革，許多重大決定的誕生，都離不開(kāi)為決策者出謀劃策的重要力量——智庫(kù)。他們被稱(chēng)為“影響決策的人”。

近年來(lái)，中國(guó)智庫(kù)在政府決策過(guò)程中逐漸發(fā)揮著越來(lái)越大的影響力。2013年4月，習(xí)近平對(duì)建設(shè)中國(guó)特色智庫(kù)作出重要批示，把智庫(kù)發(fā)展提高到了國(guó)家戰(zhàn)略高度，并提出要建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)”。十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢(xún)制度”。

智庫(kù)，英文稱(chēng)“ThinkTank”，即智囊機(jī)構(gòu)，也稱(chēng)“思想庫(kù)”。指由專(zhuān)家組成的，多學(xué)科的，為決策者處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、外交等各方面問(wèn)題出謀劃策，提供最佳理論、策略、方法、思想等的公共研究機(jī)構(gòu)，是影響政府決策和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的一支重要力量。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)現(xiàn)有研究機(jī)構(gòu)2500多家，專(zhuān)職研究人員3.5萬(wàn)人，工作人員27萬(wàn)人。其中，以政策研究為核心、直接或間接為政府服務(wù)的“智庫(kù)型”研究機(jī)構(gòu)達(dá)2000家。這種“智庫(kù)型”研究機(jī)構(gòu)又可細(xì)分為三類(lèi)：官方智庫(kù)、高校系統(tǒng)智庫(kù)、民間智庫(kù)。

在上述三種智庫(kù)中，中國(guó)官方智庫(kù)多以報(bào)告和內(nèi)參的方式建言獻(xiàn)策，其影響常體現(xiàn)在黨代會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)相關(guān)會(huì)議、五年規(guī)劃和政府工作報(bào)告的形式中，而這些文件往往是某段時(shí)間的綱領(lǐng)性文件。由于體制內(nèi)的生存模式和其角色的重要性，官方智庫(kù)較高校智庫(kù)和民間智庫(kù)更具神秘色彩。

改革開(kāi)放初期，舊有決策模式受到挑戰(zhàn)，中央需要制定很多改革方案，便搜集各部委人才，不定期到中南海討論研究，后逐漸成立研究機(jī)構(gòu)。那時(shí)，中央農(nóng)村政策研究室和體制改革研究所曾是官方智庫(kù)中的“絕代雙驕”。1982年至1986年，連續(xù)五年，中央每年都頒發(fā)關(guān)于農(nóng)業(yè)問(wèn)題的“一號(hào)文件”，其中中央農(nóng)村政策研究室發(fā)揮了重大作用，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的直接推動(dòng)者。

體制改革研究所是改革的“參謀機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)改革總體方案、起草體制改革規(guī)劃，是1980年代最有影響的“思想庫(kù)”。央行行長(zhǎng)周小川曾任體改所副所長(zhǎng)，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎也曾在體改所工作。

在官方智庫(kù)中，中央政策研究室是中共最高智囊機(jī)構(gòu)，中央黨校和社科院經(jīng)常參與起草黨代會(huì)報(bào)告，國(guó)研中心、發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院是國(guó)務(wù)院的經(jīng)濟(jì)智囊，國(guó)務(wù)院研究室也常參與重大經(jīng)濟(jì)決策的調(diào)研，國(guó)家行政學(xué)院則是國(guó)務(wù)院的政治智庫(kù)。

中央政策研究室是中共中央直屬機(jī)關(guān)，專(zhuān)為中央政治局研究政治理論、政策及草擬文件。

中央黨校是黨的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)。黨的十一屆三中全會(huì)前后，在胡耀邦主持中央黨校工作期間，中央黨校推動(dòng)了著名的真理標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題大討論，為恢復(fù)黨的實(shí)事求是思想路線(xiàn)、實(shí)現(xiàn)全黨工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移起了重大作用。

1992年6月9日，時(shí)任中共中央總書(shū)記江澤民到中央黨校就確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制作了報(bào)告，就當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是姓社還是姓資等重大問(wèn)題進(jìn)行了論述。其后歷次黨代會(huì)前，最高領(lǐng)導(dǎo)人都要去中央黨?！按碉L(fēng)”。除了政策研究外，官方智庫(kù)還擔(dān)負(fù)著草擬文件的任務(wù)。中央政策研究室為中央政治局草擬文件，中央黨校和社科院常參與起草黨代會(huì)報(bào)告。

國(guó)務(wù)院重大政策出臺(tái)前夕，往往會(huì)先在國(guó)家行政學(xué)院辦一個(gè)省部級(jí)專(zhuān)題研討班。國(guó)家行政學(xué)院和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心是“一經(jīng)一政”兩大國(guó)務(wù)院智庫(kù)。為十八屆三中全會(huì)提交“383”改革方案的就是國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心。發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院直接參與有“小國(guó)務(wù)院”之稱(chēng)的發(fā)改委的政策研究和制定。如，提出了以公有制為主體的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一些基本特征。而國(guó)務(wù)院研究室則會(huì)負(fù)責(zé)起草政府工作報(bào)告。除上述七大智庫(kù)外，官方智庫(kù)還包括中央編譯局、國(guó)務(wù)院參事室、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院、軍事科學(xué)院、國(guó)防大學(xué)等。

在中國(guó)改革日益復(fù)雜的背景下，決策者開(kāi)始更為開(kāi)放地傾聽(tīng)各方聲音。而為經(jīng)濟(jì)與改革定調(diào)的三中全會(huì)，成為各路智庫(kù)、機(jī)構(gòu)與研究者們“推銷(xiāo)”各自改革方案的隱形賽場(chǎng)。

究竟如何將報(bào)告送達(dá)最高層？

一般而言，官方智庫(kù)可以通過(guò)內(nèi)參或送閱件向上直接傳遞意見(jiàn)建議。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院教授常修澤告訴北青報(bào)記者，2003年在十六屆三中全會(huì)決議起草期間，他為起草組提供了關(guān)于建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的研究報(bào)告。報(bào)告完成后，他通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院交給發(fā)改委，再由發(fā)改委遞交上去。

官方機(jī)構(gòu)不但傳遞意見(jiàn)的渠道暢通，也會(huì)比較及時(shí)地得到高層的反饋。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心官網(wǎng)提供的數(shù)字，2012年中心報(bào)送各類(lèi)研究報(bào)告572篇，黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)其中145篇報(bào)告做出批示271件次。

相比之下，民間智庫(kù)的聲音就不是那么容易反映到?jīng)Q策層。在中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院（下稱(chēng)“中改院”）院長(zhǎng)遲福林看來(lái)，通過(guò)和媒體合作，可以把一些建議呈給相關(guān)部委和領(lǐng)導(dǎo)。

另外一個(gè)方式是舉辦高水平的研討會(huì)，也可以擴(kuò)大民間智庫(kù)的社會(huì)影響力，從而增加對(duì)決策的影響力。以中改院不久前舉辦的“2013新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)政策論壇”為例，除了有來(lái)自四川、云南等25個(gè)省市地方?jīng)Q策部門(mén)的代表，還有商務(wù)部、外交部等中央部委的代表。在會(huì)上，中外多家智庫(kù)的學(xué)者對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體的轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)化改革等發(fā)表了看法，不少參會(huì)的官員表示收獲很大。

要想更好地“推銷(xiāo)”智庫(kù)，除了渠道，報(bào)告的包裝也很重要。呈送給領(lǐng)導(dǎo)的版本與課題組形成的報(bào)告原文往往并不相同，而是經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的研究員字斟句酌地重新寫(xiě)作，成文更加精煉、可讀性強(qiáng)。同時(shí)要提出站在全局角度的觀點(diǎn)，不為任何既得利益代言。

一位參與“包裝”的智庫(kù)成員說(shuō)，“跟記者寫(xiě)文章一樣，講究‘倒金字塔結(jié)構(gòu)和新聞元素，得讓領(lǐng)導(dǎo)看了有閱讀欲”。比如，擬標(biāo)題就是一門(mén)學(xué)問(wèn)。這位人士說(shuō)，“‘當(dāng)下經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)就比‘當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與應(yīng)對(duì)更能引起領(lǐng)導(dǎo)的興趣?！?/p>

寫(xiě)幾十萬(wàn)字很容易，但是要用2000到2500字把一個(gè)非常大的事情說(shuō)清楚，是很難的。有時(shí)候，一句話(huà)就是一個(gè)重要觀點(diǎn)，可能決策就會(huì)據(jù)此而定。原則上每篇決策咨詢(xún)報(bào)告字?jǐn)?shù)不超過(guò)3000字。

關(guān)于政策建議的采納率，一位智庫(kù)人士認(rèn)為，“最重要的還是選題，看選題在當(dāng)下是不是足夠重要，是不是能有助于解決當(dāng)下的主要矛盾和風(fēng)險(xiǎn)”。

在一次座談會(huì)上，遲福林給時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶講了一個(gè)故事。那是在一次去農(nóng)村的調(diào)研中，遲福林看到一位老人只有一條腿，家里還有一位老太太臥床不起。他問(wèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這樣的家庭是否能得到補(bǔ)助，得到的回答是申請(qǐng)了3個(gè)月給了5元錢(qián)?！拔耶?dāng)時(shí)和總理說(shuō)，這事我聽(tīng)了很心酸。農(nóng)村應(yīng)該盡快建立最低救濟(jì)制度”。

2006年，遲福林在參加溫家寶總理主持的“十一五”規(guī)劃座談會(huì)時(shí)，再次提到農(nóng)村救濟(jì)制度的問(wèn)題。當(dāng)時(shí)規(guī)劃中寫(xiě)道，“十二五”期間國(guó)家鼓勵(lì)在有條件的地區(qū)實(shí)行農(nóng)村最低救濟(jì)制度。而遲福林認(rèn)為，應(yīng)該在“十一五”末期就在全國(guó)范圍內(nèi)建立這項(xiàng)制度。第二年，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，比原計(jì)劃提前了四五年?！拔覀兏械胶芨吲d。無(wú)論是不是我們提的建議起了作用，但我們的建議和中央的決策是一致的?！边t福林說(shuō)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日卻有些遺憾。

1997年亞洲金融危機(jī)后，中國(guó)在財(cái)政政策上面臨選擇：是繼續(xù)適度從緊，還是調(diào)整為適度放松。時(shí)任總理朱镕基，要求包括國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在內(nèi)的各有關(guān)部委提出建議。

“我們建議應(yīng)該擴(kuò)大國(guó)債。”倪紅日說(shuō)，國(guó)務(wù)院采納了這個(gè)建議，擴(kuò)大了國(guó)債發(fā)行用于基礎(chǔ)建設(shè)?？墒前l(fā)債是有界限的，雖然中央重視風(fēng)險(xiǎn)控制，但后來(lái)一些地方政府突破了限制，大量靠發(fā)債解決發(fā)展中的問(wèn)題，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

倪紅日說(shuō)，一些建議雖然在當(dāng)時(shí)解決了問(wèn)題，但如果智庫(kù)人員在政策跟蹤上做得不足，不能夠連續(xù)地提供決策建議，可能就會(huì)留下遺憾。

遲福林也認(rèn)為，和中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位相比，中國(guó)的軟實(shí)力和硬實(shí)力并不匹配。智庫(kù)是一國(guó)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，中國(guó)應(yīng)該從政策、制度安排等方面鼓勵(lì)智庫(kù)更多為國(guó)家決策服務(wù)。

（摘編自《人民文摘》2014年第1期、2013年11月11日《北京青年報(bào)》、中央黨校網(wǎng)站、人民網(wǎng)等）

智庫(kù)，被稱(chēng)為“影響決策的人”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村最低生活保障制度……背后都有智庫(kù)的身影。十八屆三中全會(huì)提出的實(shí)行官邸制、放開(kāi)二胎亦是智庫(kù)建議。你知道中國(guó)智庫(kù)圖譜中的“絕代雙驕”和 “七大門(mén)派”嗎？智庫(kù)影響決策層的“秘笈”又是什么？

要想更好地“推銷(xiāo)”智庫(kù)，除了渠道，報(bào)告的包裝也很重要。比如，擬標(biāo)題就是一門(mén)學(xué)問(wèn)。一位智庫(kù)人士說(shuō)，“‘當(dāng)下經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)就比‘當(dāng)下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與應(yīng)對(duì)更能引起領(lǐng)導(dǎo)的興趣?！?/p>