法治政府指標(biāo)體系與作用

[摘要]法治政府指標(biāo)體系是各地法治政府建設(shè)實(shí)踐發(fā)展需要與我國法治政府建設(shè)總體要求框架對接的結(jié)果，其內(nèi)容體系既有遵循也有突破，并逐步在實(shí)際運(yùn)行中形成了一整套基本的考評方法和推動(dòng)機(jī)制。法治政府指標(biāo)體系以詮釋作用、深化落實(shí)作用、導(dǎo)引作用和評測作用成為推進(jìn)法治政府建設(shè)的抓手，并在運(yùn)行中獲致自生發(fā)展傾向，根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際需要不斷完善，使自身的公正性和有效性不斷提升。

[關(guān)鍵詞]法治政府；指標(biāo)體系；內(nèi)容結(jié)構(gòu)；推動(dòng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D912.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-410X（2014）02-0099-08

自2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出“經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”以來，法治政府指標(biāo)體系作為推動(dòng)法治政府建設(shè)的主要“抓手”和評測法治政府建設(shè)進(jìn)展情況的客觀標(biāo)準(zhǔn)，在各地紛紛試水。中共十八大確立了2020年“法治政府基本建成”的新目標(biāo)，使進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)顯得迫在眉睫，也使得法治政府指標(biāo)體系在實(shí)踐中備受厚望。目前，全國已有14個(gè)省市①縣政府出臺(tái)了各自的法治政府指標(biāo)體系相關(guān)文件，并進(jìn)行了不同程度的考核。課題組從東、中、西部選取了7個(gè)具有代表性的地區(qū)②進(jìn)行調(diào)研，以求能夠?qū)Ψㄖ握笜?biāo)體系的現(xiàn)實(shí)作用和發(fā)展趨向進(jìn)行較為全面客觀的把握和評價(jià)，為深入推動(dòng)法治政府建設(shè)提供借鑒。

一、法治政府指標(biāo)體系的依據(jù)

各地法治政府指標(biāo)體系是各地法治政府建設(shè)實(shí)踐發(fā)展需要與我國法治政府建設(shè)框架對接的結(jié)果，立基于法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與各地實(shí)踐中的工作創(chuàng)新。

（一）“三大文件”搭建基礎(chǔ)框架

為適應(yīng)“建設(shè)法治政府”這一基本目標(biāo)，國務(wù)院自2004年以來出臺(tái)多部規(guī)范性文件予以強(qiáng)調(diào)和具體化。其中對法治政府建設(shè)提出框架性要求的文件主要包括：2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）、2008年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）以及2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。這三部文件提出了建設(shè)法治政府的總體要求，為法治政府指標(biāo)體系搭建了基礎(chǔ)框架性依據(jù)?！毒V要》從政府職能轉(zhuǎn)變、科學(xué)民主決策、制度建設(shè)、行政執(zhí)法、監(jiān)督、防范化解矛盾、組織領(lǐng)導(dǎo)和依法行政觀念能力等方面首次勾勒了法治政府建設(shè)的總體規(guī)劃，將法治政府建設(shè)的目標(biāo)歸納為八個(gè)基本方面，明確了法治政府的八個(gè)內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。《決定》和《意見》在《綱要》框架下對法治政府建設(shè)的總體要求進(jìn)行了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)與補(bǔ)充完善。三部文件以原則性框架加具體要求的形式構(gòu)筑起法治政府建設(shè)的骨骼，成為法治政府指標(biāo)體系設(shè)定與構(gòu)建的基礎(chǔ)框架型依據(jù)。

（二）各地特色實(shí)踐形成發(fā)展對接

《綱要》更多體現(xiàn)為一種頂層設(shè)計(jì)的制度理性，在自上而下推進(jìn)的過程中難免存在不適。各地政府在長期工作中通過對發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)展方法的總結(jié)，推出各地的法治政府指標(biāo)體系，以符合彰顯地方特色的制度創(chuàng)新試驗(yàn)，不斷踐行法治政府指標(biāo)體系構(gòu)想。各地法治政府指標(biāo)體系的出臺(tái)及考評實(shí)踐是經(jīng)驗(yàn)理性對制度理性的揚(yáng)棄，也是一種自下生發(fā)與自上推進(jìn)的對接與互動(dòng)。雖然實(shí)際應(yīng)用程度及運(yùn)行效果不一，但無疑為法治政府指標(biāo)體系的發(fā)展完善提供了大量有益的經(jīng)驗(yàn)支持，成為法治政府指標(biāo)體系設(shè)定與構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)型依據(jù)。

各地法治政府指標(biāo)體系的經(jīng)驗(yàn)型依據(jù)大體可以分為準(zhǔn)備性依據(jù)、直接依據(jù)和配套依據(jù)。在名為“法治政府指標(biāo)體系”的正式文件出臺(tái)之前，各地政府往往出臺(tái)多部規(guī)范性文件回應(yīng)落實(shí)中央提出的法治政府建設(shè)要求，成為法治政府指標(biāo)體系的先行準(zhǔn)備。以溫州市為例，溫州市政府于2010年開始實(shí)施法治政府指標(biāo)體系的考評，每年度公布法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）、考評評分標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)組織規(guī)則、考評辦法。在此之前，根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓ぷ鲗?shí)踐需要于2009年10月16日發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈決定〉的意見》，2011年2月17日發(fā)布《溫州市全面推進(jìn)法治政府建設(shè)五年規(guī)劃（2011-2015）》，自2010年開始每年度頒行法治政府建設(shè)工作要點(diǎn)，以及制度保障、行政執(zhí)法、矛盾化解、依法行政能力提升等落實(shí)法治政府建設(shè)具體要求的各項(xiàng)配套制度和工作規(guī)范。

二、法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

（一）考評內(nèi)容

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》（討論稿）對法治政府指標(biāo)體系進(jìn)行了初步構(gòu)想和設(shè)計(jì)。對《綱要》規(guī)定的法治政府建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行分解、細(xì)化和量化。總體框架分為政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理方式創(chuàng)新、提高制度建設(shè)質(zhì)量、科學(xué)決策民主決策規(guī)范決策、行政執(zhí)法行為規(guī)范有效、及時(shí)防范和有效化解社會(huì)矛盾、強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)工作人員的依法行政觀念和能力不斷提高、推進(jìn)依法行政工作的組織領(lǐng)導(dǎo)等8項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)按照《綱要》描述的目標(biāo)要求，逐級(jí)分解為50項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和187項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見》（討論稿）。。然而這一嘗試僅局限于對《綱要》簡單的分解，原則性較強(qiáng)且略顯空洞性，并未為各地實(shí)踐廣泛接納。但從一定程度彰顯出頂層設(shè)計(jì)層面對法治政府指標(biāo)體系的認(rèn)可倡導(dǎo)，也反映出指標(biāo)體系的設(shè)定需要較強(qiáng)的可操作性，否則很可能因難以運(yùn)行而被虛置，造成“有指標(biāo)體系無考評”的尷尬境地。

各地法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)大體依循《綱要》《決定》《意見》三大文件設(shè)定的框架而展開，或具體化，或有所側(cè)重，或有所取舍。但亦體現(xiàn)法治政府建設(shè)要求的地方化，因而內(nèi)容并不完全對應(yīng)，有一些規(guī)定突破了三大文件劃定的框架范圍。比如最早推出法治政府指標(biāo)體系并實(shí)施考核的深圳市，其法治政府指標(biāo)體系共設(shè)置了12個(gè)大項(xiàng)，分別是政府立法工作法治化；機(jī)構(gòu)、職責(zé)和編制法治化；行政決策法治化；公共財(cái)政管理與政府投資法治化；行政審批法治化；行政處罰法治化；行政服務(wù)法治化；政府信息公開法治化；行政救濟(jì)法治化；行政監(jiān)督法治化；行政責(zé)任法治化；提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力。對照《綱要》要求可以發(fā)現(xiàn)，深圳市將行政審批法治化、行政處罰法治化、行政服務(wù)法治化、政府信息公開法治化、行政責(zé)任法治化從《綱要》提出的八方面要求項(xiàng)下的具體要求中分離出來，獨(dú)立作為指標(biāo)體系大項(xiàng)。同時(shí)，深圳市的法治政府指標(biāo)體系將機(jī)構(gòu)、職責(zé)和編制法治化、行政服務(wù)法治化和公共財(cái)政管理與政府投資法治化設(shè)為大項(xiàng)，即作為指標(biāo)體系框架的重要部分，而這幾大項(xiàng)在《綱要》中都未涉及。除深圳市指標(biāo)體系大項(xiàng)對《綱要》內(nèi)容的突破和創(chuàng)新外，很多地方的做法也明顯超出了《綱要》范圍。如渭南市將科學(xué)應(yīng)對突發(fā)事件和自然災(zāi)害作為框架性指標(biāo)；溫州市2010年度指標(biāo)體系將創(chuàng)新事項(xiàng)作為框架性指標(biāo)。

如何設(shè)定法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，須追問法治政府指標(biāo)體系的原初旨意，即作為推進(jìn)法治政府建設(shè)的抓手。既然要作為手段或工具而存在，就必然服務(wù)于其目的——推進(jìn)法治政府建設(shè)。因而，各地法治政府指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)應(yīng)以法治政府的基本要求為最低標(biāo)準(zhǔn)，兼顧整體的邏輯性，在此基礎(chǔ)上遵循各地特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新。

當(dāng)然，我們并不簡單否定各地法治政府指標(biāo)體系的突破性特色實(shí)踐，相反，在指標(biāo)體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)注重共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)的統(tǒng)合。共性指標(biāo)能夠反映依法行政工作的共同規(guī)律，普遍適用于不同的區(qū)域或部門，具有較強(qiáng)的可兼容性。而個(gè)性指標(biāo)或特色指標(biāo)則針對不同的區(qū)域或部門的不同考評對象的特點(diǎn)，結(jié)合各自的實(shí)際情況和工作經(jīng)驗(yàn)發(fā)展而來，對共性指標(biāo)起到一定的補(bǔ)充作用。例如，渭南市根據(jù)自身災(zāi)害頻發(fā)的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)科學(xué)應(yīng)對突發(fā)事件和自然災(zāi)害指標(biāo)，通過指標(biāo)設(shè)定及其考核實(shí)現(xiàn)提高各級(jí)政府及其工作部門應(yīng)對突發(fā)事件和自然災(zāi)害的能力。深圳市結(jié)合實(shí)際工作中行政審批、行政處罰中相對問題比較凸顯的情況，將其作為指標(biāo)體系內(nèi)容的重要方面進(jìn)行考核；根據(jù)自身法治發(fā)展水平，將行政投訴處理合法及時(shí)作為行政救濟(jì)法制化指標(biāo)的重要組成部分；立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速可能產(chǎn)生的種種制度不適，對指標(biāo)體系的設(shè)置保持了一定的超前性。溫州市2012年分別制定縣市區(qū)政府和市直單位的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各主體法治建設(shè)工作進(jìn)展不同，使法治政府建設(shè)的各項(xiàng)要求保持一定的動(dòng)態(tài)和適應(yīng)性。

此外，法治政府指標(biāo)體系內(nèi)容的設(shè)置在滿足法治政府的基本要求、統(tǒng)籌法治政府建設(shè)各方面的前提下，必須堅(jiān)持重點(diǎn)推進(jìn)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼗虮静块T特定時(shí)期推進(jìn)建設(shè)法治政府的客觀實(shí)際需要和工作計(jì)劃有所側(cè)重。在深圳市法治政府指標(biāo)體系中設(shè)置重點(diǎn)指標(biāo)以發(fā)揮其導(dǎo)向作用表現(xiàn)最為明顯，從其行政審批法治化、行政處罰法治化、行政服務(wù)法治化等指標(biāo)設(shè)置上可見一斑。但值得注意的是，每年考核重點(diǎn)不同，評分比重亦隨之不同，重點(diǎn)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)盡量保持指標(biāo)體系內(nèi)容的相對穩(wěn)定。

（二）考評方法

法治政府指標(biāo)體系除了內(nèi)容框架的科學(xué)設(shè)置外，還需與之配套的考評方法保障其運(yùn)行，否則不實(shí)施考評的法治政府指標(biāo)體系只能停留在紙面，其應(yīng)有作用將被實(shí)際架空。

1.考評主體。法治政府指標(biāo)體系的考評是一個(gè)自上而下強(qiáng)行推進(jìn)的過程，其運(yùn)作不是自然進(jìn)行的，必須由特定的權(quán)力主體牽頭啟動(dòng)，由特定的主體組織實(shí)施。

目前就法治政府指標(biāo)體系運(yùn)行情況而言，主要采取上級(jí)考評下級(jí)的考評辦法，即省級(jí)政府考評地市級(jí)政府，地市級(jí)政府考評市直機(jī)構(gòu)和下一級(jí)政府，依此類推。根據(jù)《決定》的要求，在推進(jìn)本地區(qū)依法行政過程中，一般是政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、政策研究和情況交流等職責(zé)。因此，法治政府指標(biāo)體系考評的具體事務(wù)性工作可以交由同級(jí)法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但各級(jí)法制辦負(fù)責(zé)在實(shí)際操作中往往使考評變異為“法制機(jī)構(gòu)考法制機(jī)構(gòu)”，而法制機(jī)構(gòu)考評權(quán)力權(quán)威的缺乏使很多地方考評難以發(fā)揮應(yīng)有作用。對此，深圳市采用交叉考評和業(yè)務(wù)人員參加考評等方法淡化法制機(jī)構(gòu)自我考評色彩；四川省和湖北省則由法制機(jī)構(gòu)牽頭，成立考評領(lǐng)導(dǎo)小組，由有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人組成，小組設(shè)在法制機(jī)構(gòu)，由省長擔(dān)任組長，強(qiáng)化行政首長責(zé)任制。

考評除了“上評下”的內(nèi)部考評制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐之外，引入第三方考評主體進(jìn)行體制外部評議的做法也越來越受到青睞，各地亮點(diǎn)頻出。如深圳市的公眾滿意度個(gè)性化配比，四川省委托西南財(cái)經(jīng)大學(xué)作為獨(dú)立第三方實(shí)施公眾滿意度問卷調(diào)查。在實(shí)踐中，外部評議成為內(nèi)部考評的有力補(bǔ)充，對考評的公正性起到不可或缺的作用。內(nèi)部評議和外部評議相結(jié)合正在逐步代替單純“上評下”考評體制，成為主流趨向。

2.考評對象。通常認(rèn)為考評對象是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織，包括各層級(jí)各部門各職務(wù)職位的人員。

在現(xiàn)行體制下，考評的順利開展特別依賴政府及各部門與法制機(jī)構(gòu)的配合，否則考評權(quán)威動(dòng)力缺乏將使法治政府指標(biāo)體系被虛置。在各地法治政府指標(biāo)體系考評運(yùn)行過程中，普遍存在的考評對象異化為各層級(jí)政府及各部門的法制機(jī)構(gòu)即是例證。針對此問題，廣東省采用黨委書記領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)，形成由行政首長牽頭負(fù)責(zé)的依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，整合各部門力量，使各部門主要負(fù)責(zé)人能夠通力合作，形成合力使法制機(jī)構(gòu)能夠超脫出來，形成“政府考政府”的法治政府指標(biāo)體系的“廣東特色”。

3.考評系統(tǒng)。我國是一個(gè)行政主導(dǎo)型后發(fā)國家，推行法治與發(fā)展經(jīng)濟(jì)一樣，需要來自政府方面的強(qiáng)大動(dòng)力?；趯?jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等指標(biāo)績效考核實(shí)踐的啟發(fā)，很多地方嘗試將法治政府指標(biāo)體系納入較為全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，以促使各級(jí)政府及其行政首長理性選擇推行法治。

目前法治政府指標(biāo)體系實(shí)行效果比較顯著的地區(qū)均存在不同程度的將指標(biāo)體系納入政績考核或目標(biāo)責(zé)任考核的實(shí)踐。如四川省將法治政府指標(biāo)體系的考評納入政績考核；溫州市將法治政府指標(biāo)體系考核納入目標(biāo)責(zé)任考核；渭南市將法治政府指標(biāo)體系的考評納入政績考核和目標(biāo)責(zé)任考核兩套體系，并同時(shí)予以公布；湖北省則區(qū)分省委的目標(biāo)考核系統(tǒng)和政府的政績考核系統(tǒng)，又將兩套考核系統(tǒng)納入“同一個(gè)籠子”。各地法治政府指標(biāo)體系考核納入的考核系統(tǒng)不同，形成了各地的特色模式，盡管法治政府指標(biāo)體系在政績考核或目標(biāo)責(zé)任考核體系中所占比重不一，有的比重甚至被不斷壓縮例如，渭南市法治政府指標(biāo)體系考核在政績考核和目標(biāo)責(zé)任考核體系中的比重每年呈銳減趨勢：2010年為3%，2011年為2%，2012年為0.8%。數(shù)據(jù)來源于渭南市調(diào)研座談會(huì)。。

4.考評程序。目前在各地已出臺(tái)的法治政府指標(biāo)體系考評辦法文本中，廣東省、四川省、溫州市等有專門章節(jié)或條款規(guī)定考評程序如《廣東省依法行政考評辦法》第23條、《四川省市縣政府依法行政評估辦法》第5條。?？荚u一般按照如下程序進(jìn)行：制定考評方案——實(shí)施考評、獲取有關(guān)數(shù)據(jù)資料——進(jìn)行評分——送交考評成果。

通過對現(xiàn)有文本的分析，已在實(shí)際中確立的考評程序原則大體有公開原則和內(nèi)部考核與社會(huì)評議相結(jié)合原則?？荚u程序的公開原則通常要求在考評前向社會(huì)公布被評估單位、評估方式、時(shí)間安排、各方面意見反映渠道和方式等信息；內(nèi)部考核與社會(huì)評議相結(jié)合原則要求評估主體對被考評對象除進(jìn)行內(nèi)部考核外，還應(yīng)委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)指標(biāo)體系通過引入獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部評議增強(qiáng)客觀公正性，“不能自己說自己，要得到大多數(shù)的認(rèn)可”，公眾滿意度反饋是評價(jià)衡量法治政府建設(shè)的重要因素。如四川省委托獨(dú)立第三方實(shí)行外部社會(huì)評議，由高校運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法進(jìn)行網(wǎng)上和街頭的民意測評；廣東省也有委托國家統(tǒng)計(jì)局或評估公司進(jìn)行社會(huì)評議的實(shí)踐?；蜃孕胁扇∵m當(dāng)?shù)男问竭M(jìn)行社會(huì)評議。

就目前實(shí)踐而言，各地關(guān)于考評程序的做法不一，且分歧甚大，如是否應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布考評結(jié)果，社會(huì)評議是否應(yīng)作為考評的必經(jīng)過程，社會(huì)評估是否應(yīng)由獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行等。但各地都規(guī)定了針對不同考核對象的考核形式、考評結(jié)果反饋機(jī)制和異議復(fù)核機(jī)制。

5.考評結(jié)果。在評分機(jī)制方面，各地在各自的考評辦法中均明確具體加分情形與減分情形，根據(jù)實(shí)際情況采取倒扣制或累加制。關(guān)于內(nèi)部考核與社會(huì)評議的分值比重，大多數(shù)地區(qū)將社會(huì)評議的比重控制在20%～25%，而深圳市則根據(jù)不同部門的性質(zhì)設(shè)置個(gè)性化的配比，通常為15%～20%，顯得更加靈活、具有可比性。

依據(jù)指標(biāo)體系和考評辦法進(jìn)行考核之后，各地根據(jù)實(shí)際情況對考評結(jié)果進(jìn)行分級(jí)，等級(jí)設(shè)置一般遵循“兩頭窄、中間寬”的原則。目前考評結(jié)果分級(jí)主要有兩種做法：一種是鼓勵(lì)為主、推進(jìn)工作配合考核型，通常將考評結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般，在實(shí)踐中應(yīng)用較為廣泛；另一種是激勵(lì)為主、鞭策后進(jìn)型，考評結(jié)果一般設(shè)置為優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格，這種考核更能突出差距，但因效果較為嚴(yán)厲，不利于鼓勵(lì)促進(jìn)開展工作和配合考核，且容易滋生“放水”、“人情分”、“關(guān)系分”等制度惡性，因而實(shí)踐運(yùn)用較少。

法治政府指標(biāo)體系效能的發(fā)揮離不開考核結(jié)果的應(yīng)用，只有與主要負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員的切身利益聯(lián)系起來，才能發(fā)揮落實(shí)其作用。但各地關(guān)于考評結(jié)果應(yīng)用的做法不一且分歧甚大。如就考評方法中明確規(guī)定考評結(jié)果應(yīng)用的地區(qū)而言，廣東省采取了較為激進(jìn)的做法，將考評綜合得分未達(dá)60分的通報(bào)批評并公示，將考評結(jié)果作為被考評對象責(zé)任人的職務(wù)任免、職級(jí)升降、交流培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)懲處的重要依據(jù)；湖北省和溫州市則相對比較溫和，對考評不合格的，由考核機(jī)關(guān)予以通報(bào)批評，并責(zé)成考核對象寫出書面整改意見，限期改正；其他地區(qū)則基本采取考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲任免相掛鉤。

三、法治政府指標(biāo)體系的推動(dòng)機(jī)制

制度是人們有目的構(gòu)建的存在物，是帶有價(jià)值判斷的行為規(guī)范體系或行為模式。制度的運(yùn)轉(zhuǎn)以規(guī)范的存在為前提，但規(guī)范的存在并不必然導(dǎo)致相應(yīng)行為模式的形成，尤其在該制度缺乏自生自發(fā)秩序土壤的情況下，制度的運(yùn)轉(zhuǎn)更依賴于人為力量的推動(dòng)。否則，規(guī)則不行，制度無以形成。就法治政府指標(biāo)體系的運(yùn)轉(zhuǎn)而言，其推動(dòng)力主要來自組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任追究、監(jiān)督制約和效果評價(jià)。

首先，法治政府指標(biāo)體系的設(shè)定和考核需要相應(yīng)的主體啟動(dòng)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、落實(shí)、保障，因而從行政管理角度講，一套完善的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制尤為重要。領(lǐng)導(dǎo)重視在各地法治政府指標(biāo)體系推行中的作用不容小覷，領(lǐng)導(dǎo)重視并積極發(fā)揮能動(dòng)性的地區(qū)往往法治政府指標(biāo)體系開展的力度和成效最為顯著。領(lǐng)導(dǎo)牽頭協(xié)調(diào)，整合各部門力量，使各部門主要負(fù)責(zé)人能夠通力合作，法治政府指標(biāo)體系才能良好運(yùn)作，發(fā)揮其應(yīng)有效果。

其次，法治政府指標(biāo)體系效能的發(fā)揮離不開效果評價(jià)。指標(biāo)體系及考核對政府工作情況的各個(gè)方面按照法治政府的要求予以正面或負(fù)面的評價(jià)，從而形成一定的激勵(lì)制約機(jī)制和導(dǎo)向性，既鼓勵(lì)先進(jìn)，發(fā)揮其示范作用，又鞭策后進(jìn)，暴露其工作中的薄弱環(huán)節(jié)，使其不斷自我完善，增強(qiáng)建設(shè)法治政府的積極性。同時(shí)通過指標(biāo)體系考核展現(xiàn)出當(dāng)?shù)胤ㄖ握ㄔO(shè)水平以及各地法治政府建設(shè)水平之間的差距，促進(jìn)開展下一階段推進(jìn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)部署。

再次，法治政府指標(biāo)體系只有與主要負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)和人員的切身利益聯(lián)系起來，才能發(fā)揮落實(shí)其作用。責(zé)任機(jī)制對法治政府指標(biāo)體系的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)在兩方面：一是將法治政府指標(biāo)體系的考評結(jié)果直接應(yīng)用于行政首長，將考評結(jié)果與行政首長的獎(jiǎng)懲任免掛鉤；二是將法治政府指標(biāo)體系納入較為全面的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，以促使各級(jí)政府及其行政首長理性選擇推行法治。

此外，法治政府指標(biāo)體系運(yùn)作需要完善的監(jiān)督制約機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督主要包括下級(jí)行政機(jī)關(guān)向上級(jí)行政機(jī)關(guān)報(bào)告推行實(shí)施指標(biāo)體系的情況，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)對下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施指標(biāo)體系的情況進(jìn)行督查。外部監(jiān)督主要包括通過外部評議過程和程序機(jī)制的監(jiān)督，以及各級(jí)政府和部門對本級(jí)人大及其常委會(huì)提出的依法行政方面的批評、意見應(yīng)及時(shí)整改，并將整改情況及時(shí)上報(bào)。

四、法治政府指標(biāo)體系的作用評析

法治政府指標(biāo)體系是為推動(dòng)法治政府建設(shè)而設(shè)計(jì)的，法治政府指標(biāo)體系是否能夠發(fā)揮其對法治政府建設(shè)的推動(dòng)作用，通過對各地法治政府指標(biāo)體系及其實(shí)踐做法的考察可以發(fā)現(xiàn)，隨著各地法治政府指標(biāo)體系及其考核的啟動(dòng)深化，法治政府指標(biāo)體系已成為加快建設(shè)法治政府的重要抓手，且表現(xiàn)日益凸顯，其作用主要可歸納為四個(gè)方面。

（一）詮釋作用

法治政府的宣示建成必須以政府和民主的雙向認(rèn)同為基礎(chǔ)，就必然需要一個(gè)客觀共識(shí)性的認(rèn)知判斷標(biāo)尺，即作為客觀知識(shí)或客觀共識(shí)的“法治政府”概念。而法治政府指標(biāo)體系即有意無意地發(fā)揮著這種統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的作用。以指標(biāo)評估體系的應(yīng)運(yùn)而生為標(biāo)志，法治政府不再是抽象深?yuàn)W的學(xué)說源流、價(jià)值取向和方法模式，而是生動(dòng)的法治實(shí)踐與創(chuàng)新方向。無論對于政府還是對于公眾而言，對“法治政府”的認(rèn)知無疑通過法治政府指標(biāo)體系得以塑造或強(qiáng)化。

法治政府的基本要求需要客觀外化為與具體實(shí)踐工作對接的一整套標(biāo)準(zhǔn)，既是工作標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)，也是評判標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)通過考核評分詮釋“基準(zhǔn)線”或“刻度”，達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)即可以宣示基本實(shí)現(xiàn)建成法治政府目標(biāo)，達(dá)不到則顯示差距和未來工作重點(diǎn)。

（二）深化落實(shí)作用

不可否認(rèn)，在法治建設(shè)初期，所謂“法治政府理念”和“依法行政理念”往往流于形式，停留在應(yīng)付或喊口號(hào)層面，但隨著考核的確立、完善和深化，走過場顯然已難以應(yīng)對，不管主動(dòng)攝入還是被動(dòng)灌輸，法治理念被耳濡目染著，漸漸融入工作習(xí)慣并占據(jù)主導(dǎo)地位。經(jīng)實(shí)地調(diào)研考察，各地法治政府指標(biāo)體系的實(shí)施情況參差不齊之原因固然存在地域差異，但共同點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和組織領(lǐng)導(dǎo)完善程度起關(guān)鍵作用，領(lǐng)導(dǎo)（尤其是行政首長和黨委）的法治意識(shí)強(qiáng)弱程度往往與其在指標(biāo)體系考核中發(fā)揮的能動(dòng)性和考核力度成正比?？梢哉f，法治政府理念通過法治政府指標(biāo)體系的應(yīng)用得到制度的固化，推動(dòng)著制度的完善和良性運(yùn)作，并在制度的運(yùn)行中獲得新的生命力。

建成法治政府需要將法治政府的要求具體化、微觀化，完成從形式到實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從制度建設(shè)型邁向回應(yīng)落實(shí)型的發(fā)展。法治政府指標(biāo)體系在各地法治建設(shè)實(shí)踐中的啟動(dòng)和深化，使“法治政府”理念更“接地氣”，使加快推進(jìn)建設(shè)法治政府之目標(biāo)能夠與具體工作實(shí)踐接軌，促進(jìn)法治、程序理念與日常行政工作中追求效率、GDP間客觀矛盾的化解。政策的落實(shí)需要制度支撐，有沒有建立起保障法治的相應(yīng)制度，這些制度運(yùn)作情況如何，都可以通過指標(biāo)體系測評反映出來。測評與考核壓力形成制度發(fā)育的內(nèi)在動(dòng)力，激勵(lì)政府及各部門建章立制、完善改進(jìn)配套制度、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織和監(jiān)督檢查。

（三）導(dǎo)引作用

法治是最終目標(biāo)，法治政府指標(biāo)體系中的一個(gè)個(gè)細(xì)化了的具體指標(biāo)起到過程性目標(biāo)的作用，分階段、有步驟地推進(jìn)法治進(jìn)程，為法治政府提供了清晰可辨的目標(biāo)，有利于引導(dǎo)依法行政工作的努力方向，指明法治政府建設(shè)的具體路徑?！耙坏w系形成，相當(dāng)于建立了一個(gè)標(biāo)尺，將促使各級(jí)政府和公務(wù)員朝著某一個(gè)方向努力，對依法行政的推進(jìn)有重要意義?！盵1]

同時(shí)，法治政府指標(biāo)體系通過具體指標(biāo)規(guī)范政府行為模式，對行為予以正面或負(fù)面的賦分評價(jià)，哪些行為或工作方式不符合法治政府的要求，則減分或不得分，從而形成一定的激勵(lì)制約機(jī)制。針對政府行為的規(guī)范力度，指標(biāo)體系設(shè)定一定量的硬性指標(biāo)，軟硬結(jié)合，硬性指標(biāo)具有強(qiáng)約束性和導(dǎo)向性，采取零失誤或零容忍，一票否決全年即不合格，湖北省的做法最為典型。

此外，通過比較和彰顯不同地區(qū)、不同部門建設(shè)法治政府的努力程度及推進(jìn)成效，以及指標(biāo)體系的領(lǐng)導(dǎo)推行、結(jié)果應(yīng)用及其所屬系統(tǒng)等因素共同作用形成合力，使后進(jìn)單位不得不按照指標(biāo)要求努力改善工作機(jī)制，其追求先進(jìn)的愿望得到激發(fā)。

（四）評測作用

通過法治政府指標(biāo)體系的量化考評，有利于及時(shí)了解和掌握依法行政工作的進(jìn)展情況，準(zhǔn)確評估法治政府建設(shè)的狀況和水平，對目標(biāo)設(shè)置合理性和推進(jìn)措施實(shí)效性進(jìn)行及時(shí)反饋和調(diào)整，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，督促改進(jìn)工作。可以說，考核的過程也是一個(gè)自我完善的過程，通過考核暴露自身法治政府建設(shè)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，有利于明確今后工作的著力點(diǎn)和努力方向。

法治政府指標(biāo)體系可以為確定依法行政發(fā)展階段和法治政府建設(shè)的進(jìn)度提供客觀依據(jù)，以進(jìn)行下一階段推進(jìn)法治政府建設(shè)的目標(biāo)部署，并針對薄弱環(huán)節(jié)和年度工作計(jì)劃目標(biāo)設(shè)計(jì)工作重點(diǎn)。

五、法治政府指標(biāo)體系的自生發(fā)展趨向

統(tǒng)觀法治政府指標(biāo)體系目前的運(yùn)作情況可以發(fā)現(xiàn)，隨著各地實(shí)踐的深化，當(dāng)前法治政府指標(biāo)體系逐漸脫離原初建構(gòu)理性之框架，獲致自生發(fā)展傾向，根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際需要不斷完善，在運(yùn)行中不斷改良，使自身的公正性、有效性不斷提升。

（一） 從自我評估到內(nèi)外評估相結(jié)合

法治政府指標(biāo)體系通過將法治政府基本要求具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、建設(shè)法治政府的目的。但究竟這些標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到、達(dá)到了什么程度，除了依賴具體指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性，如何進(jìn)行考評至關(guān)重要，什么樣的考評方法直接決定產(chǎn)生什么樣的考評結(jié)果。不尊重客觀實(shí)際、“自己做自己法官”的考評方法不僅使指標(biāo)體系實(shí)質(zhì)虛置，而且會(huì)削減政府自身的公信力。

深圳市于2009年推出法治政府指標(biāo)體系并實(shí)施考核，最初設(shè)想考核方法采取內(nèi)部考核和外部考核相結(jié)合：內(nèi)部考評是指各被考評單位將自查結(jié)果上報(bào)市考評領(lǐng)導(dǎo)小組，外部考評是指組織人大代表、政協(xié)委員和專家進(jìn)行考評?？荚u意見經(jīng)復(fù)查和綜合分析后寫進(jìn)考評報(bào)告，報(bào)市政府審定后對外公布。但考評最終采取自查自評的方式，涉及全市8個(gè)區(qū)以及市政府29個(gè)工作部門。按照市法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組制定的考評評分表，各單位2009年度的階段性任務(wù)完成情況總體良好，自評成績都在90分以上，年度考評結(jié)果均達(dá)到優(yōu)秀參見深圳市《關(guān)于2009年度法治政府建設(shè)考評工作的報(bào)告》。。對此招致強(qiáng)烈的社會(huì)反響和不滿，批評考評“自擺烏龍”、缺乏客觀公正性。后來，深圳市政府不斷改進(jìn)考評方式方法，逐步引入外部評議，考評分值總額中公眾滿意度比例占10%～15%，并根據(jù)不同部門的性質(zhì)實(shí)行個(gè)性化配比，使分值權(quán)重越發(fā)動(dòng)態(tài)靈活，更加合理，體現(xiàn)出一種有可比性的公平，實(shí)現(xiàn)了各部門對內(nèi)部評議與外部評議相結(jié)合考評方式的接納。

隨著法治政府指標(biāo)體系運(yùn)行的深化和成熟，越來越多的地方開始意識(shí)到，自我評價(jià)既無法抵制體制內(nèi)種種力量對其應(yīng)有效力的侵蝕消弭，也無法滿足社會(huì)大眾對公正的需求。于是，近年來外部評議受到越來越多的重視，將外部評議作為法治政府指標(biāo)體系考核的一部分，科學(xué)配置比重，對內(nèi)部考評形成有力補(bǔ)充，使法治政府指標(biāo)體系及其考評結(jié)果更具說服力，更容易被認(rèn)可和接受。如何創(chuàng)新外部評議機(jī)制，各地亮點(diǎn)頻出，為進(jìn)一步設(shè)置完善內(nèi)外評估相結(jié)合的考評機(jī)制提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。如四川省委托相對中立的高校（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)）作為第三方通過網(wǎng)上征集意見、問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)查、深度訪談等形式進(jìn)行民意測評，取得了良好的社會(huì)效果。

（二）從全面評估到重點(diǎn)考核

法治政府指標(biāo)體系旨在實(shí)現(xiàn)通過指標(biāo)考核實(shí)現(xiàn)法治政府的總體要求，但法治政府建設(shè)是一個(gè)持續(xù)的、需要分階段逐步推進(jìn)的過程，無法一蹴而就。這就需要法治政府指標(biāo)體系在滿足統(tǒng)籌法治政府建設(shè)各方面的前提下，必須堅(jiān)持重點(diǎn)推進(jìn)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼗虮静块T特定時(shí)期推進(jìn)建設(shè)法治政府的客觀實(shí)際需要和工作計(jì)劃有所側(cè)重。否則“胡子眉毛一把抓”，無法反映法治政府建設(shè)工作的實(shí)質(zhì)推進(jìn)效果，反而造成資源的耗散，對推進(jìn)法治政府建設(shè)工作鮮有裨益。

實(shí)踐中，越來越多的地區(qū)及部門開始重視有計(jì)劃有重點(diǎn)地考核，根據(jù)本地本部門法治政府的規(guī)劃和每年度政府法制工作的重點(diǎn)要點(diǎn)設(shè)置法治政府指標(biāo)體系的各項(xiàng)，而不再是簡單依循《綱要》要求泛化考核。如溫州市于2010年開始實(shí)施法治政府指標(biāo)體系的考評，2011年發(fā)布《溫州市全面推進(jìn)法治政府建設(shè)五年規(guī)劃（2011-2015）》，自2010年開始的每年度頒行法治政府建設(shè)工作要點(diǎn)，以此作為每年度法治政府指標(biāo)體系的直接參考。

（三）從制度建設(shè)到行為規(guī)范

法治政府指標(biāo)體系的有用性可以直接體現(xiàn)為實(shí)踐層面的實(shí)用主義，主要表現(xiàn)為建章立制和規(guī)范行為兩方面。法治政府的落實(shí)需要制度支撐，有沒有建立起保障法治的相應(yīng)制度，這些制度運(yùn)作情況如何，都可以通過法治政府指標(biāo)體系測評反映出來。測評與考核壓力形成制度發(fā)育的內(nèi)在動(dòng)力，激勵(lì)政府及各部門建章立制、完善改進(jìn)配套制度、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)組織和監(jiān)督檢查。建設(shè)法治政府的實(shí)質(zhì)在于規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，表現(xiàn)為將各種行政行為納入相應(yīng)實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則調(diào)整之下。法治政府指標(biāo)體系通過具體指標(biāo)規(guī)范政府行為模式，對行為予以正面或負(fù)面的評價(jià)，哪些行為或工作方式不符合法治政府的要求，則減分或不得分，從而形成一定的激勵(lì)制約機(jī)制，對政府行使行政權(quán)力的方式起到規(guī)范和指引作用。

在法治政府建設(shè)及法治政府指標(biāo)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的初期，法治政府的各種應(yīng)有制度和保障推動(dòng)建設(shè)法治政府的配套制度均不完備，造成法治政府建設(shè)的“制度不能”。但隨著法治政府建設(shè)及法治政府指標(biāo)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的深化，客觀上促成各地各部門建立起一整套相關(guān)制度體系，雖在實(shí)質(zhì)上并不一定完全符合法治政府的要求，但不可否認(rèn)，法治政府形式上的制度化規(guī)范化要素已基本形成。

在大多數(shù)地方已明顯完成建章立制的當(dāng)下，法治政府建設(shè)的主要任務(wù)自然應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)相應(yīng)變化，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性法治工作的進(jìn)展。而法治政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)在于規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，在這一目標(biāo)有了相應(yīng)的制度保障之后，必然應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注對行政行為的規(guī)范。適應(yīng)法治政府的這種發(fā)展要求，法治政府指標(biāo)體系越來越關(guān)注對行政行為的調(diào)整和規(guī)范，各地有關(guān)行政行為的指標(biāo)項(xiàng)在法治政府指標(biāo)體系中所占比例都呈逐步遞增之勢。深圳市法治政府指標(biāo)體系共12個(gè)大項(xiàng)、44個(gè)子項(xiàng)、225個(gè)細(xì)項(xiàng)，其中有關(guān)行政行為的指標(biāo)占指標(biāo)總數(shù)的近三分之一。

（四）從部門推動(dòng)到全局統(tǒng)籌

推進(jìn)法治政府建設(shè)、實(shí)施法治政府指標(biāo)體系考核的職責(zé)主體一般是政府的法制機(jī)構(gòu)。但僅靠地方法制辦獨(dú)自搖旗吶喊、要求其他部門配合的做法往往因缺乏實(shí)施權(quán)能而孤掌難鳴。法制機(jī)構(gòu)囿于自身職權(quán)職能對很多體制上的創(chuàng)新和推進(jìn)很難有所作為，法制機(jī)構(gòu)考評權(quán)力權(quán)威的缺乏也使很多地方考評難以發(fā)揮應(yīng)有作用。因而從中央到地方各級(jí)旨在推動(dòng)法治政府建設(shè)的文件中都反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)的人員配備和作用。

在各地法治政府推進(jìn)過程中，領(lǐng)導(dǎo)（尤其是行政首長和黨委）的法治意識(shí)強(qiáng)弱程度往往與當(dāng)?shù)氐姆ㄖ位潭瘸烧龋I(lǐng)導(dǎo)重視并積極發(fā)揮能動(dòng)性的地區(qū)往往法治政府指標(biāo)體系開展力度和成效最為顯著。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)法治政府建設(shè)的必要條件已漸成共識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)重視和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)是加強(qiáng)行政首長和黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各部門通力合作，形成推進(jìn)法治政府建設(shè)的制度合力。因此，需要完成從法制機(jī)構(gòu)“單打獨(dú)斗”到行政首長和黨委領(lǐng)導(dǎo)、全局統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中的法治政府指標(biāo)體系運(yùn)作也是如此進(jìn)行的，如廣東省、四川省、溫州市等多地都將領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌全局推動(dòng)作為法治政府指標(biāo)體系考核開展的基本工作方法。

（本文由課題組共同調(diào)研完成。其他參與者有：國家行政學(xué)院博士生顧瞳瞳，國家行政學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員宋心然，國家行政學(xué)院講師戴建華，國家行政學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員范曉東，國家行政學(xué)院博士生陳建科，國家行政學(xué)院教授楊偉東，國家行政學(xué)院副教授李勇，國家行政學(xué)院副教授王靜，國家行政學(xué)院博士生趙斌，國家行政學(xué)院博士生陳吉利，國家行政學(xué)院講師張效羽。）

參考文獻(xiàn)：

[1]袁曙宏.關(guān)于構(gòu)建我國法治政府指標(biāo)體系的構(gòu)想[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（4）.

責(zé)任編輯：王篆