煙臺市改進城管工作機制的探索

李炳志

從我國現(xiàn)行的城市管理模式看，主要有兩種：一是后果取向型模式，治標為主。側(cè)重點是城市出了什么問題，就有針對性地采取相應(yīng)措施進行治理，并使用績效評估方法對治理結(jié)果進行評價。二是成因取向型模式，重在治本。側(cè)重的是查找問題產(chǎn)生的根源，從源頭上解決問題產(chǎn)生的原因。從執(zhí)法理念上看，傳統(tǒng)的城市管理行政執(zhí)法理念，過于強調(diào)執(zhí)法的剛性和威懾力，對執(zhí)法對象只注重糾正其違章違法行為，很少顧及其他，因而在實踐中引發(fā)矛盾較多，有時還會發(fā)生激烈沖突。從建設(shè)和諧社會的要求看，社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。法治本身就是平等、公平原則的體現(xiàn)，是連接民主法制和公平正義的橋梁，是構(gòu)建和諧社會的重要因素。在社會利益主體多元化的今天，如何暢通弱勢群體的利益表達渠道，已經(jīng)成為我國一個無法回避的現(xiàn)實問題。

城市管理行政執(zhí)法工作面對的執(zhí)法對象多為最普通的市民和進城的農(nóng)民，是社會弱勢群體。城市管理者特別是城市管理行政執(zhí)法人員必須在執(zhí)法過程中，考慮到他們的切身利益，既要管好城市秩序，又要設(shè)身處地的為廣大市民特別是普通市民著想。我們認為，嚴格執(zhí)法、有情操作，是有效可行的城管執(zhí)法原則。

煙臺市在啟動環(huán)境綜合整治工作前，市區(qū)舊城區(qū)中分布著大量的違章建筑。有一個面積僅0.5平方公里的社區(qū)，竟有違章建筑1000多處；還有一條長不足200米的街道，違章建筑多達65處，平均3米就有一處。這些違章建筑不拆除，整治改造工作就無法全面展開。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，違章建筑的形成有著復雜的原因，確有少數(shù)市民因住房困難，在房屋周邊搭棚建廈，用作廚房或堆放雜物等；大量的是盲目跟風，你建我也建；只有極少數(shù)人故意違章，侵占公共空間?；谶`章建筑形成的復雜原因，煙臺市在拆除違章建筑的過程中，有針對性地采取了三條措施：

一是先后有序，分類推進。我們通過調(diào)查摸底，把違章建筑按單位的、個人的，干部的、群眾的進行分類，按照“先單位后個人、先干部后群眾”的原則，率先拆除機關(guān)、企事業(yè)單位和機關(guān)工作人員建設(shè)的違章建筑，打消普通群眾的觀望、攀比傾向，從而減少了拆除違章建筑的阻力，清除了拆除違章建筑的心理障礙。在街區(qū)中，有不少違章建筑是街道辦事處和居委會建的，出租為商業(yè)網(wǎng)點，用于經(jīng)費補貼。這部分違章建筑如不拆除，其他違章建筑的拆除將無法進行。煙臺市政府首先把各區(qū)的街道辦事處、社區(qū)居委會的人員工資和經(jīng)費納入財政預算，解決了他們的后顧之憂，然后要求街道辦事處和居委會在限定時間內(nèi)自行全部拆除他們所建的違章房，有力地帶動了面上工作。在搭建違章建筑的市民中，有一般群眾，也有黨員干部。黨員干部如不帶頭行動，其他市民必然會觀望不動。奇山街道辦事處的塔山社區(qū)居住的機關(guān)干部相對集中，執(zhí)法人員動員機關(guān)干部帶頭拆除違章建筑，全社區(qū)286處違章建筑不到一個星期就拆除完畢。

二是廣泛發(fā)動，重點突破。煙臺市的舊居民區(qū)整治是以社區(qū)為單位進行的。每個社區(qū)整治前，先把整治內(nèi)容的規(guī)劃圖進行公示，廣泛聽取社區(qū)居民意見，進行修改調(diào)整，使居民對整治工作全面了解，大多數(shù)人能夠取得一致意見。然后向每家每戶分送明白紙，對違章建筑的拆除提出時間要求，動員大家自行拆除。執(zhí)法人員通過深入細致的調(diào)查摸底，從中選出違章建筑最多、阻力最大、群眾反映最強烈的違章大戶和“釘子戶”，靠上去做工作，做到突破一個，帶動一片。2003年以來，共拆除類似違章建筑800多處，市民群眾拍手稱快。

三是為民所想，有情操作。把依法治理和有情操作有機結(jié)合起來，既嚴格執(zhí)法，又做過細的工作。對確屬住房、生活困難居民搭建的違章建筑，不是簡單地一拆了之，而是設(shè)身處地解決好因拆違給部分居民帶來的生產(chǎn)、生活問題。毓西社區(qū)有21戶困難企業(yè)職工，住的是70年代的老平房，戶均住房面積僅12.5平方米。為此他們在周圍建起了一些棚廈，用作廚房、衛(wèi)生間或堆放雜物等，這些違章建筑如不拆除，勢必影響整治工作的開展。但是考慮到他們住房的實際困難，經(jīng)過實地調(diào)查、專題研究，確定首先為每戶居民提供政府廉租房一套，然后再拆除原有違章建筑。21戶居民深受感動，給市政府寫來長篇感謝信，稱這是實實在在的“雪中送炭”。白石社區(qū)整治時，一處違章建筑的主人是一位中年婦女，丈夫去世多年，自己帶著正在讀書的女兒，靠這處違章建筑改造的小百貨店的微薄收入艱難度日。7名執(zhí)法隊員當場湊了1000元，捐給了這對苦命的母女。隨后又聯(lián)系團市委和志愿者協(xié)會，希望他們能對這對母女伸出援助之手。市志愿者協(xié)會第一時間向志愿者發(fā)出倡議，10支志愿者服務(wù)隊捐款1萬余元，在城管部門批準的地方，為母女二人重建了一處“志愿者愛心亭”。此舉既達到了執(zhí)法目的，又使當事人感受到了政府的溫暖，贏得了群眾的認同。

煙臺市在城市管理行政執(zhí)法特別是拆除違章建筑的工作中，由于全面貫徹實施了“嚴格執(zhí)法，有情操作”的工作理念，得到了市民的廣泛認可，有力地保證了各項工作的順利實施。除要不斷提升執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)外，我們體會最深的是：

一是必須充分關(guān)注弱勢群體的利益。當前，我國正處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，面對新的利益分配格局，關(guān)注和保障弱勢群體的利益已成為構(gòu)建和諧社會的一項重要內(nèi)容。城市中的違章建筑、占道經(jīng)營、馬路市場、流動攤販等違法違章行為固然有當事人的主觀因素，但也確實存在大量的客觀因素，進而導致市容秩序管理與市民消費需求、民眾生計與城市發(fā)展的矛盾。管理不到位勢必造成市容環(huán)境差，管理過于嚴格又勢必牽扯到弱勢群體的“飯碗”問題。處理不當，極易激化矛盾，引發(fā)不和諧因素。

在對違章建筑進行清理時，我們發(fā)現(xiàn)一部分違章建筑是部分社會弱勢群體賴以生存和居住的地方。“嚴格執(zhí)法，有情操作”，歸根到底，就是對類似的違章違法行為，既要依法糾正，又不能采取簡單的辦法解決。這就要花費大量的精力爭取街道、居委會和市民群眾的支持，做大量的思想工作；還要爭取政府的重視，妥善解決一些重點困難群眾的實際問題；還要啟發(fā)動員當事人開闊思路，自謀生路，自力更生走出生活困境。這就要求城管部門和城管執(zhí)法人員不僅要追求良好的城市管理秩序，也要關(guān)心弱勢群眾的疾苦，致力于和諧社會的建設(shè)。

二是必須處理好法、理、情的關(guān)系。城市管理工作的根本出發(fā)點是為廣大人民群眾創(chuàng)造良好的工作生活環(huán)境，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供良好的城市環(huán)境。這就要求執(zhí)法必須嚴格，不能有隨意性。城市管理工作與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，執(zhí)法涉及的許多問題都是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。多數(shù)違章者都能說出一大堆“理”來，怎樣用“大道理”說服他們的“小道理”，已成為對執(zhí)法人員的基本要求，否則群眾會說執(zhí)法人員“不講理”。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員要首先消除與當事人的對立情緒，傾聽當事人的意見，關(guān)注和尊重當事人的權(quán)益，在依法說理的同時，努力消除當事人的對立情緒，加強溝通交流，注重法、理、情的有機結(jié)合，著力化解矛盾，促進工作。

三是必須依靠廣大群眾積極參與?，F(xiàn)代社會是信息社會，要在暢通與市民信息互動渠道上做文章，不斷增強群眾認同感和責任感。通過開展城管工作進社區(qū)等活動，深入了解和關(guān)心群眾疾苦，從群眾的角度審視執(zhí)法中的重點和難點，調(diào)動街道辦事處、居委會和居民參與社區(qū)管理的積極性，形成群眾全程參與、全程監(jiān)督，共創(chuàng)共管美好家園的良好氛圍。

關(guān)鍵詞：城市管理 行政執(zhí)法 工作機制