地方政府的社會(huì)管理創(chuàng)新

蔡宇馳

隨著我國社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程的深入和市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面職能作用的重要性日益顯現(xiàn)。近年來，我國地方政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)，市場監(jiān)管方面也在逐步加強(qiáng)，今后還必須適應(yīng)新形勢，進(jìn)一步改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式方法，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時(shí)，應(yīng)更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，把更多的力量放在發(fā)展社會(huì)事業(yè)和解決人民生活問題上。本文就我國地方政府如何進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提出若干對策和措施。

一、存在的問題

1.社會(huì)管理等同于社會(huì)管控

將社會(huì)管理與社會(huì)管控劃等號(hào)可能是一些地方政府最為普遍的思維模式和行動(dòng)邏輯。這種觀念將社會(huì)管理等同于管理甚至修理社會(huì)，將維持面上的和剛性的社會(huì)秩序作為社會(huì)管理的主要追求。這種思維具有以下價(jià)值與行為偏好：1.穩(wěn)定是至上和壓倒一切的目標(biāo)。穩(wěn)定往往被界定為能夠左右和有效控制的秩序，同時(shí)表現(xiàn)為外在的一致、團(tuán)結(jié)和無沖突性。因而，獲得穩(wěn)定首先意味著社會(huì)不出現(xiàn)甚至不存在“破壞”一致與團(tuán)結(jié)的矛盾和沖突；2.社會(huì)矛盾沖突的存在對社會(huì)運(yùn)行而言是不正常的現(xiàn)象，是社會(huì)發(fā)展的絆腳石，是破壞力量；3.加強(qiáng)政府對社會(huì)局勢的防控，有效控制沖突事件的發(fā)生，嚴(yán)防沖突危害擴(kuò)散是維持秩序，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定必需的選擇。

將社會(huì)管理視為社會(huì)管控是傳統(tǒng)集權(quán)統(tǒng)治模式的沿襲，它反映了一些地方政府傳統(tǒng)管制思維的慣性以及對社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)型壓力和訴求的惰性與無視。在今天，單純依靠行政化的垂直管控手段已經(jīng)與社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實(shí)以及社會(huì)發(fā)展的方向相去甚遠(yuǎn)，并且難以為繼了。首先，社會(huì)階層分化和異質(zhì)化導(dǎo)致社會(huì)利益訴求多樣化的現(xiàn)象日趨明顯，在我們的日常生活中，折射出來的是民眾基于權(quán)利意識(shí)的需求持續(xù)增長，且日益多樣化，差異化；其次，以民間組織發(fā)展為代表的社會(huì)力量的成長，使民間通過利益表達(dá)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)方式參與決策和治理的呼聲不斷高漲，而新媒體則加速了信息的傳播，在與社會(huì)的關(guān)系中，政府面對的外部壓力加大；再次，伴隨全球化進(jìn)程，國際社會(huì)政府改革浪潮深度影響中國政府變革目標(biāo)與價(jià)值選擇，構(gòu)建法治、開放、透明的政府體系的迫切性一再被強(qiáng)化。顯然，在一個(gè)利益分配結(jié)構(gòu)全面調(diào)整和利益分配規(guī)則重建的時(shí)代，以強(qiáng)力控制回應(yīng)社會(huì)問題，以消滅矛盾作為管理目標(biāo)，無論如何不能奏效，相反，有可能積聚更多的矛盾，造成更加尖銳的對立，給政權(quán)的長治久安可能帶來更大的危害。

2.社會(huì)管理等同于危機(jī)應(yīng)對或處置

社會(huì)管控觀念相關(guān)的認(rèn)識(shí)，是將社會(huì)管理看作為危機(jī)或突發(fā)事件的應(yīng)對、處置過程。因而，從穩(wěn)固秩序的角度，危機(jī)處置是當(dāng)然的社會(huì)管理內(nèi)在要求。

毫無疑問，在充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)中，政府危機(jī)控制和突發(fā)事件處置的作用不可低估，而且重要性不斷加強(qiáng)，危機(jī)處置能力和處置結(jié)果也被視為檢視政府整體能力和績效水平的重要指標(biāo)。但是，不能由此將危機(jī)應(yīng)對、處置與社會(huì)管理之間劃等號(hào)，僅以當(dāng)下秩序控制狀況來解讀社會(huì)管理的本質(zhì)，不僅窄化了社會(huì)管理的內(nèi)涵，而且也扭曲了社會(huì)管理所包含的促進(jìn)社會(huì)成長、社會(huì)自治以及政府向社會(huì)分權(quán)、賦權(quán)的本意。

（1）危機(jī)應(yīng)對與處置的目標(biāo)是快速控制突發(fā)事件事態(tài)的發(fā)展，關(guān)注即時(shí)穩(wěn)定和秩序的恢復(fù)。而社會(huì)管理則以社會(huì)健康、協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展為追求，關(guān)注社會(huì)整體以及全過程的運(yùn)行狀況，它的任務(wù)是“維系社會(huì)秩序，規(guī)范社會(huì)行為，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)治安，促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同；（2）危機(jī)處置重點(diǎn)放在事件發(fā)生后的應(yīng)急管理，主要聚焦于突發(fā)事件的進(jìn)展及其應(yīng)對策略，而社會(huì)管理則立足于建立社會(huì)良性運(yùn)行、和諧發(fā)展的制度體系，更為關(guān)照常態(tài)下應(yīng)對復(fù)雜社會(huì)環(huán)境，尋求有關(guān)社會(huì)事務(wù)管理制度的建設(shè)和完善；（3）危機(jī)處置高度重視政府的應(yīng)激能力，考量快速反應(yīng)和行動(dòng)力，而社會(huì)管理則凝聚并體現(xiàn)政府的綜合管理能力強(qiáng)協(xié)同管理、促進(jìn)社會(huì)公正等多方面的能力。

3.社會(huì)管理等同于社會(huì)服務(wù)

地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新將完善社會(huì)服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平和能力，以求服務(wù)于民生，服務(wù)于民眾需求放在極其重要的位置上，努力打造服務(wù)型政府，這無疑是政府治理觀念的重大進(jìn)步，昭示了政府向民眾負(fù)責(zé)的本位功能的回歸。多年來，政府一直重社會(huì)管控，輕公共服務(wù)；重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)表明政府職能的重大轉(zhuǎn)變及其向政府本位性質(zhì)的回歸。

加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)是社會(huì)管理創(chuàng)新的重要策略，但與此同時(shí)，它不是社會(huì)管理的全部，社會(huì)管理所包含的內(nèi)涵與外延更為廣泛。理性看待社會(huì)服務(wù)在社會(huì)管理中的地位和作用，需要弄清一個(gè)重要問題，這就是服務(wù)與管制的辯證關(guān)系。社會(huì)服務(wù)的供給并不意味著輕視，甚至忽視政府進(jìn)行社會(huì)管制的作用。恰恰相反，加強(qiáng)政府在某些領(lǐng)域的社會(huì)管理，監(jiān)管市場行為的缺陷，保護(hù)社會(huì)中的弱勢群體，居間調(diào)整利益關(guān)系，正是政府作為“公共利益”代表者的正當(dāng)性表現(xiàn)。基于正當(dāng)性的社會(huì)管制并不排斥社會(huì)服務(wù)，在一定程度上，它是保護(hù)民眾權(quán)利，有效實(shí)施服務(wù)的保障，兩者關(guān)系是辯證的。例如政府對環(huán)境污染予以強(qiáng)有力的社會(huì)管制，就是對公民健康乃至生存權(quán)利以及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力的保護(hù)。

二、創(chuàng)新管理模式的解決方法

1.貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，樹立“以人為本”的政府管理理念

黨的十六屆三中全會(huì)提出，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。并提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的新發(fā)展戰(zhàn)略，其核心貫穿了“以人為本”極賦有人文主義精神的治國、執(zhí)政理念。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，我國地方政府強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，首先應(yīng)樹立“以人為本”的政府管理理念，充分體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨，實(shí)現(xiàn)由權(quán)力本位向權(quán)利本位，政府本位向社會(huì)本位，官本位向民本位的轉(zhuǎn)變。其次樹立“以人為本”的政府管理理念，地方政府還應(yīng)在三個(gè)方面進(jìn)行理念更新。一是調(diào)整政府職能的“價(jià)值觀”。地方政府應(yīng)注重提供與公民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，將地方財(cái)政投入的重心轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利和社會(huì)保障等方面，進(jìn)一步提高公民素質(zhì)和生活質(zhì)量。二是樹立利民便民的“服務(wù)觀”。地方政府部門要改變以往“朝南坐”的工作作風(fēng)和方式，主動(dòng)“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部門“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象，簡化辦事程序，優(yōu)化辦事態(tài)度，提高辦事效率。三是堅(jiān)持造福人民的“政績觀”。建立注重社會(huì)效果和公眾滿意程度的地方政府政績評(píng)價(jià)制度與評(píng)價(jià)體系，對地方政府的政績評(píng)價(jià)不僅要看GDP的增長，而且還要看經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否得到協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)日益增長的公共需求是否得到滿足，人民群眾生活水平和質(zhì)量是否得到提高。

2.加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置

政府職能是政府機(jī)關(guān)依法對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。它反映著國家公共行政管理的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政管理活動(dòng)的依據(jù)和前提。也是深化行政體制改革和推進(jìn)政府管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。政府職能關(guān)鍵是要處理好“四大關(guān)系”。

（1）在政府與企業(yè)的關(guān)系上。地方政府的職能主要是轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)和為企業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上。進(jìn)一步放開政府不該管、管不了的事，真正變管理為服務(wù)，變直接管理為間接管理，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，要切實(shí)落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)對政府的責(zé)任主要是依法經(jīng)營和依法納稅。

（2）在政府與市場的關(guān)系上。地方政府工作的重點(diǎn)是營造公平、公正、公開的市場競爭環(huán)境，充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，應(yīng)依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，維護(hù)公平競爭的市場秩序，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與的市場監(jiān)管體系，建立健全社會(huì)信用體系。

（3）在政府與社會(huì)的關(guān)系上。地方政府要為人民群眾提供安居樂業(yè)的社會(huì)環(huán)境和生活環(huán)境。政府應(yīng)通過制定社會(huì)政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，化解社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，完善社會(huì)保障體系，維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)穩(wěn)定；加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財(cái)產(chǎn)安全以及其他合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)化危機(jī)管理意識(shí)，加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力。同時(shí)，地方政府工作的重點(diǎn)、政策支持的重點(diǎn)、財(cái)政保障的重點(diǎn)要進(jìn)一步向社會(huì)事業(yè)、公共事業(yè)發(fā)展傾斜，向基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)傾斜，向生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)傾斜，向擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、改善困難群眾生活傾斜，切實(shí)為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（4）在政府與社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系上。地方政府要更大程度地發(fā)揮社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)的功能和作用，將政府所承擔(dān)的某些技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)。同時(shí)加大規(guī)范和監(jiān)管力度，切實(shí)解決“養(yǎng)人”和收費(fèi)兩個(gè)突出問題，推動(dòng)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。通過處理好上述“四大關(guān)系”。加快把政府職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)為主上來，特別是強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，努力創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、社會(huì)環(huán)境，更好地為人民群眾服務(wù)，著力解決民生問題。

3.推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新，提高服務(wù)質(zhì)量和行政效率

政府管理方式，是政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，為貫徹管理思想、執(zhí)行管理功能，提高管理功效和實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱。政府管理方式是實(shí)現(xiàn)公共管理理念和目標(biāo)的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)政府職能的保障。無論是公共服務(wù)社會(huì)化，還是建立“服務(wù)型政府”，都應(yīng)從以下十個(gè)方面入手，使我國地方政府管理方式能夠體現(xiàn)國際潮流和改革的前瞻性：（1）增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。只有“服務(wù)式”管理才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，適應(yīng)開放性的世界市場。通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)布國內(nèi)外市場動(dòng)態(tài)等信息，為企業(yè)判斷市場走向，開發(fā)新產(chǎn)品提供服務(wù)，幫助企業(yè)積極拓展國內(nèi)外市場，為企業(yè)盡快提高市場競爭力創(chuàng)造外部環(huán)境。此外，政府還要為國民以及外商服務(wù)好，以吸引更多的外商來我國投資經(jīng)商辦企業(yè)。（2）積極發(fā)揮政府導(dǎo)航者作用。政府不應(yīng)是無所不在的劃漿型政府，而是能夠制訂合乎公平合理游戲規(guī)則的掌舵型政府；政府的主要功能不僅是服務(wù)的提供，更重要是確保服務(wù)的持續(xù)。（3）鼓勵(lì)公民參與公共事務(wù)。政府應(yīng)提供有效的意見管道，鼓勵(lì)民眾關(guān)心并參與公共事務(wù)，將民間力量導(dǎo)入社會(huì)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)之中，形成共同治理結(jié)構(gòu)。（4）形成公共服務(wù)的市場競爭機(jī)制。地方政府應(yīng)拋棄公共服務(wù)的獨(dú)占心態(tài)，鼓勵(lì)民間參與提供公共服務(wù)，以此刺激政府改善管理，提高質(zhì)量。在公共服務(wù)主體上，不搞一刀切，而是從實(shí)際出發(fā)，能夠由私人和非盈利機(jī)構(gòu)承擔(dān)的就交給它們?nèi)コ袚?dān)，反之，則由政府來承擔(dān)，發(fā)揮政府（公共域）、企業(yè)（私人域）和社會(huì)（第三域）三方的積極性。（5）政府運(yùn)作以目標(biāo)和任務(wù)為導(dǎo)向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令規(guī)章，地方政府要以人民的利益為依據(jù)，在合法范圍內(nèi)，行政人員以達(dá)成目標(biāo)為指引，發(fā)揮創(chuàng)意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務(wù)。（6）以顧客為導(dǎo)向。地方政府應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，檢討并改變傳統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)和提供的方法，建立顧客回應(yīng)系統(tǒng)，傾聽顧客的意見，滿足顧客的要求。（7）政府財(cái)政應(yīng)強(qiáng)調(diào)如何開源，而非一味重視節(jié)流。傳統(tǒng)財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)節(jié)約開支，未來的地方政府要強(qiáng)調(diào)如何增加利潤的觀點(diǎn)，政府部門應(yīng)發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營的精神，進(jìn)行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財(cái)政困境。（8）前瞻性政府。事先的預(yù)防重于事后的補(bǔ)救。政府要重視戰(zhàn)略思考和長期規(guī)劃，能夠針對未來可能發(fā)生的問題，事先作出妥善的對策。（9）分權(quán)化的政府。地方政府要講求分權(quán)的管理理念，授權(quán)下級(jí)政府或派出機(jī)關(guān)發(fā)揮因地制宜的功能，對內(nèi)講求參與管理，授權(quán)于下級(jí)，通過集體努力提高行政效率。

4.完善政務(wù)公開制度，增強(qiáng)政府公共政策、法規(guī)和行政過程的透明度

政務(wù)公開是指公共部門通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務(wù)運(yùn)作過程，公開有利于公眾實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的信息資源，完善政務(wù)公開制度，對于我國地方政府增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建立公正透明的行政管理體制，提高公共行政效能具有極其重要意義。

（1）在思想層面上，加強(qiáng)思想政治工作，充分認(rèn)識(shí)政務(wù)公開的重要意義。推行政務(wù)公開是一項(xiàng)關(guān)聯(lián)度大，影響面廣的行政改革，它涉及公共部門及其工作人員的思想觀念、管理方式和工作作風(fēng)的根本轉(zhuǎn)變。由于傳統(tǒng)思想觀念和權(quán)力作用的影響，政務(wù)公開會(huì)受到公共部門及其工作人員本能與非本能的抵制和阻礙。因此，需要地方各級(jí)公共部門領(lǐng)導(dǎo)重視做好思想政治工作，使公共部門工作人員充分認(rèn)識(shí)政務(wù)公開的重要性和必要性，破除恩賜觀念，樹立服務(wù)意識(shí)；拋開應(yīng)付式的政策觀念，加強(qiáng)制度建設(shè)意識(shí)，為推行和深化政務(wù)公開營造一個(gè)良好的思想認(rèn)識(shí)氛圍和工作環(huán)境。

（2）在技術(shù)層面上，繼續(xù)推進(jìn)政府上網(wǎng)，整合政務(wù)公開各種技術(shù)形式的功效。要加強(qiáng)政務(wù)公開部門對地方政府上網(wǎng)工程的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，尤其加強(qiáng)對政務(wù)信息發(fā)布的內(nèi)容規(guī)范和管理；要不斷提高和深化政府信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不僅要靜態(tài)地公布政務(wù)信息，而且要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)政府的上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)政府職能上網(wǎng)，建立真正的電子政府、智能化政府；要加強(qiáng)政務(wù)信息的安全管理，不斷提高反病毒、反黑客技術(shù)，保證信息網(wǎng)絡(luò)的安全；制定相應(yīng)的管理法律法規(guī)，對政府信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、管理、維護(hù)、內(nèi)容和形式的規(guī)范進(jìn)行必要的規(guī)定和約束，保障政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范安全運(yùn)行。

（3）在法律層面上，制定相關(guān)法律和規(guī)章，提升政務(wù)公開的法制化水平。借鑒國外的法制化經(jīng)驗(yàn)，我國的政務(wù)公開法律應(yīng)該明確政務(wù)公開的主體和客體，規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容和范圍，依法確定政務(wù)公開的程序，建立和完善政務(wù)公開的救濟(jì)制度等。

（4）在制度層面上，強(qiáng)化制度建設(shè)，保障政務(wù)公開的穩(wěn)定性和發(fā)展性。首先，逐步擴(kuò)大政務(wù)公開主體，先以地方政府機(jī)關(guān)的政務(wù)公開為重點(diǎn)，取得一定經(jīng)驗(yàn)后，再逐步擴(kuò)大至法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織。其次，豐富和拓寬政務(wù)公開的內(nèi)容和范圍。政務(wù)公開應(yīng)該包括與公眾重大利益相關(guān)的行政會(huì)議公開、政務(wù)信息公開、行政過程公開。第三，依法確立政務(wù)公開的程序?？梢愿鶕?jù)政務(wù)公開的不同內(nèi)容規(guī)定不同的程序，如行政會(huì)議公開的程序、行政信息公開的程序和行政過程公開的程序等

三、結(jié)論

地方政府管理創(chuàng)新是一個(gè)長期而艱巨的工程，是當(dāng)前全球各國范圍內(nèi)行政改革的趨勢，地方政府必須適應(yīng)新形勢下的環(huán)境要求，吸收先進(jìn)管理理念，將地方政府打造成富于時(shí)代氣息的有社會(huì)主義特色的人民政府。