中國耕地質量等級調查與評定

程 鋒，王洪波，鄖文聚

（1.國土資源部土地整治中心，北京 100035；2.國土資源部農用地質量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100035）

中國耕地質量等級調查與評定

程 鋒1,2，王洪波1,2，鄖文聚1,2

（1.國土資源部土地整治中心，北京 100035；2.國土資源部農用地質量與監(jiān)控重點實驗室，北京 100035）

研究目的：系統(tǒng)介紹全國耕地質量等級調查與評定工作的背景、主要過程、技術方法、評定結果及成果應用。研究方法：歸納分析法，比較分析法和統(tǒng)計分析法。研究結果：全國耕地劃分為15個等別，平均質量等別為9.80等，質量水平總體偏低。研究結論：該項工作第一次全面查清了中國耕地質量等別及其分布狀況，為實現(xiàn)耕地數(shù)量質量并重管理提供了重要支撐。

土地評價；耕地質量等級；土地調查

1 背景

耕地是關系人類生存和發(fā)展的重要物質基礎，國內外均對查清其面積、評價并劃分等級給予高度重視。德國1934年頒布土地評價法，以中部易北河畔的土地為標準宗地，對標準剖面進行比較描述，采用打分累加評定的方法，進行全國土地評定；英國于1931年始用7年時間完成土地利用潛力分級，全國分7級；美國于1961年采用劃分土地利用可能性（即潛力）等級的方法，在全國實行8級分類[1]；加拿大土地生產(chǎn)能力等級劃分為7級。中國早在夏商時代，由于賦稅需要，就開始對耕地進行質量評價和等級劃分；20世紀50年代為征收農業(yè)稅，全國開展查田定產(chǎn)；20世紀70年代，引進世界糧農組織（FAO）編著的《土地評價綱要》的評價方法[2]；20世紀80年代初，中國科學院自然資源綜合考察委員會編繪《中國1∶100萬土地資源圖》，對全國土地進行生產(chǎn)力評級[3]；與此同時，土壤、農業(yè)經(jīng)濟、地理等方面的學者、專家，也從各自的領域開展土地質量評價、土地經(jīng)濟評價研究[4-8]。20世紀80年代末，中國科學院、國家土地管理局、北京農業(yè)大學等單位先后開展了兩次土地承載力研究[9-11]，把農作物生產(chǎn)潛力計算和土壤質地相結合推算糧食產(chǎn)量。以往這些工作大多是研究性的，而且其成果是區(qū)域可比的，沒能在全國形成一個統(tǒng)一體系。

中國系統(tǒng)的土地評價工作始于20世紀80年代初，大致分兩大系統(tǒng)：一是農業(yè)部門開展的以服務農業(yè)生產(chǎn)為目的的土地評價工作。1981年，農牧漁業(yè)部、農業(yè)區(qū)劃委員會組織的全國第二次土壤普查工作，提出了對土壤的生產(chǎn)能力進行分級，并制訂了8級土地分級標準；1995年，中國農科院農業(yè)自然資源和農業(yè)區(qū)劃所以縣級為單位對耕地進行了分區(qū)評價，并給出了每個縣級單位的耕地質量指數(shù)[12]；1996年，農業(yè)部頒布了行業(yè)標準《全國耕作類型區(qū)、耕地地力等級劃分》，把全國劃分為7個耕地類型區(qū)、10個耕地地力等級[13]。二是土地資源管理部門開展的以資源管理為目的的土地評價工作。1984年，原農牧漁業(yè)部土地管理局在部署全國土地資源詳查的同時，在全國組織了13個縣開展土地資源評價試點，擬定了《縣級土地評價技術規(guī)程（試行草案）》[14]；1986年，原國家土地管理局組織開展了農用地分等定級研究，1989年理論框架和技術思路基本形成[15]，并擬定了《農用土地分等定級規(guī)程（征求意見稿）》，在全國組織7個試點縣開展分等定級。但總體上由于技術方法、工作經(jīng)費、技術隊伍等問題，耕地分等定級工作一直未能在全國范圍內實施[16]。1998年，國土資源部成立后，抓住開展新一輪國土資源大調查的機遇，將全國耕地質量等級調查與評定工作納入了國土資源大調查項目計劃。

全國耕地質量等級調查與評定工作，從統(tǒng)一技術方法、分省組織實施，到全國匯總工作的完成，歷時10年。1998年，在試點基礎上，對《農用土地分等定級規(guī)程（征求意見稿）》進行了修訂，編制了《農用地分等定級規(guī)程（討論稿）》，2003年正式頒布了《農用地分等規(guī)程》、《農用地定級規(guī)程》和《農用地估價規(guī)程》[17]；2001—2006年，分年度分批部署開展了全國31個?。▍^(qū)、市）的耕地質量等級調查與評定工作；2008年底省級工作全面完成，建立了全國統(tǒng)一可比的1∶50萬耕地質量等別數(shù)據(jù)庫。在此基礎上，編制形成了全國成果報告、圖件、數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)表冊、影像資料和標準樣地實物等一系列成果。全國耕地質量等級調查與評定是一項系統(tǒng)性、技術性、創(chuàng)新性很強的工作，工作開展過程中，一大批專家學者就有關問題進行了深入研究和歸納總結，為繼續(xù)深化和完善這項工作提供了重要參考[18-26]。

全國耕地質量等級調查與評定是繼第一次全國土地利用現(xiàn)狀調查摸清了土地數(shù)量和權屬后，國家統(tǒng)一組織的對全國耕地質量等級進行的第一次全面調查與評定，形成的全國耕地質量等級調查與評定成果是中國歷史上第一份耕地質量等級成果，填補了全國耕地質量等級研究的空白。這項工作是國土資源領域完成的一項重大科技創(chuàng)新工程，對實施最嚴格的土地管理制度，提升土地資源管理水平，實現(xiàn)土地資源由數(shù)量管理為主向數(shù)量質量并重管理轉變具有重要支撐作用。

2 方法

全國耕地質量等級調查與評定工作由國家統(tǒng)一部署，各?。▍^(qū)、市）組織，以縣（市、區(qū)）為單位開展。國家負責編制技術規(guī)程，統(tǒng)一技術路線和方法，確定基礎參數(shù)，匯總形成全國統(tǒng)一可比的耕地質量等別體系；各?。▍^(qū)、市）按照國家規(guī)定的技術路線和方法，確定省級分等指標體系和相關參數(shù)，組織實施分等工作；各縣（市、區(qū)）負責基礎資料收集、外業(yè)補充調查，以及數(shù)據(jù)整理和計算等。

2.1 技術方法

全國耕地質量等級調查與評定的技術方法體系是在充分吸收相關學科的研究成果和先進技術，總結國內外土地評價成果和試點工作經(jīng)驗的基礎上形成的。建立了能夠在全國范圍內可比、與土地利用現(xiàn)狀調查、土壤普查成果相銜接的農用地分等體系；綜合運用了土地潛力評價、土地適宜性評價、土地利用評價、土地經(jīng)濟評價的理論和方法，設計了包括光溫（氣候）生產(chǎn)潛力、理論產(chǎn)量、產(chǎn)量比、標準糧產(chǎn)量、標準耕作制度、基準作物、指定作物等國家級參數(shù)體系；多層次的分等成果能滿足成果應用的多目標需求[27]。

耕地質量等級評定的基本方法是按照全國統(tǒng)一的標準耕作制度，在測算作物光溫（氣候）生產(chǎn)潛力，形成覆蓋全國的、連續(xù)的“土地質量背景值曲面”的基礎上，分區(qū)域選取土壤、地形、土地利用等因素，通過測算土地自然質量分、土地利用系數(shù)和土地經(jīng)濟系數(shù)，進行土地自然質量、土地利用狀況和投入產(chǎn)出水平的逐級訂正，按照乘積法計算全國可比的分等指數(shù)，以此劃分耕地質量等別（圖1）。

圖1 耕地質量等級調查與評定技術路線Fig.1 Technical route of investigation and assessment of cultivated land quality grade

（1）按光、溫條件計算各有關作物的光溫生產(chǎn)潛力指數(shù)。運用宏觀的氣候指標計算出全國漸變的、各作物的光溫生產(chǎn)潛力指數(shù)，以此形成全國可比的、宏觀的土地本底差異，即土地光溫生產(chǎn)潛力的“差異曲面”。

（2）按地塊的條件評定各有關作物的理論產(chǎn)量。在基本氣候一致的區(qū)域或相同地形地貌區(qū)內，按照各地塊的水分、土壤、地貌等指標的優(yōu)劣，用因數(shù)指數(shù)加權平均法、幾何平均法或標準樣地指數(shù)計算土地自然質量分[28]，各作物的光溫生產(chǎn)潛力指數(shù)經(jīng)土地自然質量分修訂為各作物的理論產(chǎn)量，突顯因不同土壤條件造成的土地差異，以反映氣候和土壤條件疊加后的土地評價結果。

（3）按標準耕作制度計算總理論產(chǎn)量，評定土地自然等。按標準耕作制度[29]，確定當?shù)氐母髦付ㄗ魑?，并以大宗糧食作物（即基準作物）為基準，通過光溫生產(chǎn)潛力指數(shù)比較，形成各作物與基準作物的產(chǎn)量比。將各指定作物的理論產(chǎn)量按照產(chǎn)量比統(tǒng)一換算為標準糧產(chǎn)量，加總后得到各地塊的理論標準糧總量，其差異即可劃分土地的自然等。

（4）根據(jù)土地利用水平進行修正，評定土地利用等。分區(qū)域（或單元）進行土地利用的水平測定，以不同區(qū)域間土地社會平均利用水平上的相對差異構建土地利用系數(shù)[30]。按土地利用系數(shù)將土地的理論標準糧總產(chǎn)量修訂為土地的實際標準糧總產(chǎn)量，體現(xiàn)相同土地潛力但因利用水平不同造成的土地質量差異，據(jù)此劃分土地的利用等。

（5）根據(jù)土地投入產(chǎn)出水平進行修正，評定土地經(jīng)濟等。分村、組（或區(qū)域單元）進行土地投入產(chǎn)出水平測定，以不同區(qū)域間土地社會平均投入產(chǎn)出水平方面的相對差異構建土地經(jīng)濟系數(shù)[31]。用土地經(jīng)濟系數(shù)修訂土地的質量等級，以體現(xiàn)相同土地質量但因經(jīng)濟效益的不同造成的土地綜合差異，以此劃分土地的經(jīng)濟等。

2.2 工作過程

為實現(xiàn)全國耕地質量等級統(tǒng)一可比，此次調查與評定工作采用自上而下逐級控制與自下而上逐級匯總相結合的方式進行。在各地開展工作的同時，國家層面首先制定全國耕地等別控制大綱，由國家技術組專家和地方專家依據(jù)各地多年的生產(chǎn)力水平及資源利用狀況等，綜合確定各?。▍^(qū)、市）耕地等別范圍，作為各省（區(qū)、市）等級評定的總體控制和檢驗依據(jù)。具體實施上，以縣為單位，充分利用現(xiàn)有資料，在大量樣點調查的基礎上進行測算、評定，再通過逐級平衡匯總，形成全國耕地質量等級結果。

（1）縣級調查與評定。各縣通過收集整理地貌、土壤、水文、農業(yè)氣候、農田基本建設、作物產(chǎn)量、土地利用現(xiàn)狀調查等資料，進行樣點土地利用條件、作物產(chǎn)量等補充調查，在劃分指標區(qū)和分等單元，確定指標區(qū)分等因素和權重，以及查找作物光溫（氣候）生產(chǎn)潛力指數(shù)、產(chǎn)量比系數(shù)的基礎上，計算各分等單元耕地的自然質量等指數(shù)、土地利用系數(shù)及利用等指數(shù)、土地經(jīng)濟系數(shù)及經(jīng)濟等指數(shù)，并按照等間距法劃分耕地質量等別，從而建立各縣耕地質量等別序列。

（2）省級平衡匯總。以縣級耕地質量等級調查與評定成果為基礎，結合省級確定的各二級區(qū)的氣候、地形、土壤、土地利用等情況，首先對二級區(qū)內的各縣耕地質量等別進行平衡調整，在此基礎上對二級區(qū)之間的各縣耕地質量等別進行平衡、調整和匯總，并進行驗證分析。通過省級平衡匯總，實現(xiàn)省域內耕地質量等別的統(tǒng)一可比。

（3）國家級平衡匯總。國家級匯總工作以各?。▍^(qū)、市）成果為基礎，依據(jù)全國耕地質量等別控制大綱，在各?。▍^(qū)、市）耕地質量等別高低序列不變的前提下，通過計算各省（區(qū)、市）耕地質量等別與實際標準糧產(chǎn)量的相關關系，確定平衡轉換的相關參數(shù)，對省級單元逐個進行調整，建立每個單元省級等別和國家級等別的對應關系，形成統(tǒng)一可比的國家級耕地質量等別序列[32-33]。

2.3 質量檢驗

在耕地質量等級調查與評定過程中，采用過程控制、實地檢驗、統(tǒng)計檢驗、對比分析、軟件程序檢驗、專家評議與行政審議相結合等檢驗方法，確保成果符合實際。

（1）過程控制。通過基礎資料審查、分等單元檢驗、自然質量分檢驗、土地利用系數(shù)和土地經(jīng)濟系數(shù)比較分析、耕地質量等別指數(shù)檢查、耕地質量等別劃分檢驗等，確保成果質量。

（2）實地檢驗。從外業(yè)補充調查資料、路線勘查和實地抽樣等方面進行檢驗。

（3）統(tǒng)計檢驗。據(jù)統(tǒng)計，此次全國耕地質量等級評定共調查1000多萬個單元，村級調查樣點600多萬個，涵蓋2608個縣級單位。各縣、市和省均進行了以抽樣調查數(shù)據(jù)為基礎的等別指數(shù)和實際標準糧的相關分析，對于相關分析不理想的區(qū)域，在相關技術環(huán)節(jié)上重新調查、計算，以保證最終成果的真實、準確。

（4）對比分析。通過耕地質量等級調查與評定成果與第二次土壤普查、農業(yè)區(qū)劃等成果的對比，以及與實驗田、高產(chǎn)田的比照，分析檢驗耕地質量等級調查與評定結果與實際的符合程度。

（5）軟件程序檢驗。借助相關軟件，從圖形、屬性、拓撲關系等幾個方面對數(shù)據(jù)進行檢查，以保證數(shù)據(jù)的正確性。

（6）專家評議與行政審議相結合。采用縣級自查自檢、省級論證、國家預檢和驗收的形式進行。

全國耕地質量等級調查與評定技術方法體系，以國家參數(shù)控制、地塊和村組調查、定量計算、統(tǒng)計檢驗為基本特征，與國內外已有的土地評價方法如美國的土地生產(chǎn)潛力評價、FAO的土地適宜性評價，以及《中國1∶100萬土地資源圖》等相比，一是評價因素更綜合，不僅考慮了土壤方面的因素，還從更宏觀的角度考慮了氣候條件，從人的利用角度考慮了田塊的基礎設施條件以及土地利用水平等，綜合反映耕地的生產(chǎn)能力；二是全面實現(xiàn)定量化，所有評價因素都用參數(shù)表征，每個參數(shù)都有特定的計算公式，每個評價單元的評價結果都以指數(shù)形式體現(xiàn)；三是調查評價精度高，以1∶1萬土地利用現(xiàn)狀圖上耕地圖斑所代表的地塊為評價單元，全國共劃分657萬個評價單元；四是評價結果可比性強，按照所設計的評價方法體系和工作程序，形成的評價結果在全國范圍內是統(tǒng)一可比的。

3 結果

通過耕地質量等級調查與評定，全國耕地評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差。其中以7—13等耕地為主，面積均大于10000×103hm2，占全國耕地評定總面積的78.10%（表1）。需要說明的是，該結果是全國耕地利用等評定結果，因為利用等最能反映耕地實際產(chǎn)能狀況，國土資源部在2009年對外公布的也是該結果。

表1 中國耕地質量等別面積比例結構Tab.1 Areas proportion of cultivated land with different grade in China

采用等別面積加權法，計算得到全國耕地平均質量等別為9.80等，等別總體偏低。與平均質量等別相比，高于平均質量等別的1—9等地占全國耕地評定總面積的42.95%，低于平均質量等別的10—15等地占57.05%。

將全國耕地按照1—4等、5—8等、9—12等、13—15等劃分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地。其中，優(yōu)等地面積為3337.56×103hm2，占全國耕地評定總面積的2.67%；高等地37509.49×103hm2，占29.98%；中等地63360.62×103hm2，占50.64%；低等地20907.39×103hm2，占16.71%。

中國耕地分布地域差異顯著，集中分布在東南部濕潤區(qū)和半濕潤季風區(qū)。依據(jù)《農用地分等規(guī)程》，從全國耕地質量等級調查與評定劃分的12個一級區(qū)來看，總體最優(yōu)的前三位是長江中下游區(qū)、華南區(qū)、江南區(qū)，平均質量等別依次為6.37等、7.07等和8.18等；總體最差的后三位是黃土高原區(qū)、青藏高原區(qū)和內蒙古高原及長城沿線區(qū)，平均質量等別依次為11.84等、12.17等和13.39等。

從優(yōu)、高、中、低等地在全國的分布來看（圖2，封三），優(yōu)等地主要分布在湖北、廣東、湖南3省，總面積為3027.4 ×103hm2，占全國優(yōu)等地總面積的90.71%；高等地主要分布在河南、江蘇、山東、四川、安徽、廣西、湖北、廣東、江西、河北、湖南、浙江12個?。▍^(qū)），總面積為34034.7×103hm2，占全國高等地總面積的90.74%；中等地主要分布在黑龍江、云南、吉林、遼寧、新疆、四川、安徽、貴州、山東、河北、山西11個?。▍^(qū)），總面積為47499.5 ×103hm2，占全國中等地總面積的74.97%；低等地主要分布在內蒙古、甘肅、山西、黑龍江、河北、陜西、貴州7個?。▍^(qū)），總面積為18694.4×103hm2，占全國低等地總面積的89.42%。

為揭示中國耕地質量等級在空間上的變化規(guī)律，以全國耕地質量等級調查與評定成果為基礎，借用地理學上“樣帶”的概念，確定了“兩縱兩橫一斜”等5條樣帶，分別是東部平原樣帶、西部高原盆地樣帶、北方旱地樣帶、南方水田樣帶和東南沿海至西北內陸樣帶（圖2）。運用面積加權法，計算了樣帶上每個縣級單位的耕地平均等別。樣帶上，一縣一點，把這些點連起來，得到了樣帶的耕地等別變化折線。從5條折線可以看出，中國耕地從南到北，隨著緯度的升高，等別總體上呈下降趨勢；從東到西，隨著經(jīng)度的降低，等別總體上也呈下降趨勢；從西北到東南，等別總體上呈上升趨勢。

4 應用

耕地質量等級調查與評定是國土資源管理的一項重要基礎工作，凡涉及耕地質量的土地資源管理工作，都可以應用耕地質量等級調查與評定成果。目前，該成果已為相關政策的制定提供了重要支撐[34-35]。隨著工作的深入開展，該成果還將在土地資源管理的相關領域發(fā)揮越來越重要的作用，為實現(xiàn)耕地數(shù)量質量并重管理服務。

（1）在土地利用總體規(guī)劃中的應用。一是應用于基本農田調整劃定，按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》和《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見》的有關要求，以耕地質量等級調查與評定成果為基礎，將高等別、集中連片的耕地優(yōu)先劃為基本農田，低等別耕地逐步調出基本農田，并確保調整后的基本農田平均質量等級有所提高，從而促進基本農田的優(yōu)質集中連片分布。二是應用于建設用地布局安排，為嚴格保護高等級耕地，對于建設項目選址確需占用耕地的，應形成占用不同等級耕地的比選方案，如果必須占用高等級耕地的，需進行論證。

（2）在基本農田保護與建設中的應用。一是應用于基本農田集中區(qū)和整備區(qū)的保護與建設，依據(jù)耕地質量等級評定成果，將基本農田分布相對集中、高等別基本農田比例相對較大的區(qū)域劃定為基本農田集中區(qū)，實施重點保護；將整理潛力較大的區(qū)域劃定為基本農田整備區(qū)，加大資金投入，引導零星基本農田集中布局，形成集中連片、高標準生產(chǎn)基地。二是應用于耕地補貼標準的確定，為充分調動農民保護耕地尤其是基本農田的積極性與主動性，探索建立耕地保護基金，落實對農戶保護耕地的直接補貼，補貼標準可按照耕地質量等別來確定。

（3）在耕地占補平衡中的應用。一是應用于補充耕地等級考核，按照耕地質量等級評定方法，開展新增耕地等級評定工作，并在年度耕地占補平衡考核工作，增加對占用和補充耕地等級狀況的考核。二是推動補充耕地數(shù)量質量按等折算，總結試行工作經(jīng)驗，探索推行按等折算的范圍、方法及有關管理政策，如耕地占用稅、耕地開墾費的收繳標準，應按照耕地的等級來確定；建設用地審批報件中應該增加占用和補充耕地的等級等，為全面實施補充耕地數(shù)量質量按等級折算奠定基礎。

（4）在土地整治中的應用。一是應用于土地整治規(guī)劃編制，應用耕地質量等級調查與評定成果，結合資源潛力狀況，合理確定土地整治的重點區(qū)域，明確各區(qū)域土地整治方向。二是應用于土地整治項目管理，朝著按等設計、按等實施、按等考核的方向努力，利用耕地質量等級評定成果，對土地整治項目實施前后耕地的質量等級、產(chǎn)能狀況進行調查與評價，確保土地整治實施的效果。三是應用于土地整治權屬調整，以耕地質量等級為主要依據(jù)，建立統(tǒng)一標準，為實現(xiàn)土地權屬的公平調整，更好地發(fā)揮土地整治效益服務。

5 討論

雖然全國耕地質量等級調查與評定工作已經(jīng)完成，但由于是第一次在全國范圍內組織開展，所以還有很多方面需要進一步完善和深化。一是持續(xù)時間長，分期分批開展，造成各?。▍^(qū)、市）成果時點不統(tǒng)一；二是早期開展工作省份成果現(xiàn)勢性差，對成果應用造成極大影響；三是大部門省份成果比例尺較小，不便于成果的應用。因此，在“十二五”時期將積極開展耕地質量等級更新與監(jiān)測評價工作，主要包括：一是結合第二次全國土地調查成果，組織開展更新調查，完成數(shù)量質量調查一體化；二是研究建立耕地質量等級動態(tài)監(jiān)測體系，對耕地質量等級與產(chǎn)能變化實施全面監(jiān)測，形成耕地質量等級年度報告制度；三是進一步加強成果在耕地保護、土地利用總體規(guī)劃、基本農田劃定、土地整治等領域的應用，為實現(xiàn)土地資源數(shù)量質量并重管理提供支撐。

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（本文責編：陳美景）

Study on Investigation and Assessment of Cultivated Land Quality Grade in China

CHENG Feng1,2, WANG Hong-bo1,2, YUN Wen-ju1,2
(1. Land Consolidation and Rehabilitation Center of the Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China; 2. Key Laboratory of Agricultural Land Quality, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

The purpose of the paper is to systematically describe the background, main processes, technical methods, assessment results, and applications of the investigation and assessment on quality grade of cultivated land in China. Methods employed are inductive analysis, comparative analysis and statistical analysis. The paper summarizes that the cultivated land can be categorized into 15 quality grades in China. The average quality grade is 9.8, which shows the quality generally is low. It is concluded that the research provides a first-time work on the investigation and assessment of cultivated land quality grade and its distribution in China. It also provides necessary supports for achieving a management mode of quantity and quality-oriented simultaneously.

land assessment; cultivated land quality grade; land investigation

F301.2

A

1001-8158（2014）02-0075-08

2013-04-27

2013-07-08

國土資源大調查土地資源監(jiān)測調查工程全國農用地分等定級估價項目。

程鋒（1975-），女，江蘇南通人，博士，研究員。主要研究方向為土地評價與規(guī)劃。E-mail:caucf@163.com

鄖文聚（1963-），男，河南南陽人，研究員。主要研究方向為土地整理、土地評價與規(guī)劃。E-mail:yunwenju@vip.sina.com