縣市級政府土地利用和管理績效評估指標(biāo)體系研究
——基于土地督察的視角

范柏乃，張電電，張曉玲，鐘太洋

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310013；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；3.南京大學(xué)城市與資源學(xué)系，江蘇 南京 210093）

縣市級政府土地利用和管理績效評估指標(biāo)體系研究
——基于土地督察的視角

范柏乃1，張電電1，張曉玲2，鐘太洋3

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310013；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035；3.南京大學(xué)城市與資源學(xué)系，江蘇 南京 210093）

研究目的：構(gòu)建基于土地督察視角的縣市級政府土地利用和管理績效評估指標(biāo)體系。研究方法：專家會議法、問卷調(diào)查法、隸屬度分析、專家評估法。研究結(jié)果：（1）構(gòu)建了包含耕地保護(hù)目標(biāo)落實、土地違法執(zhí)法監(jiān)察、土地規(guī)劃計劃管理等7大類的38項評估指標(biāo)；（2）借助專家評估法確定了評估指標(biāo)的權(quán)重體系。研究結(jié)論：現(xiàn)有績效評估指標(biāo)體系可用于縣市級政府土地利用和管理績效的試評估，在借助督察實踐信息反饋、考慮不同地域現(xiàn)實需求的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步加以完善。

土地管理；績效評估指標(biāo)；土地督察；平衡計分卡

1 引言

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》中規(guī)定設(shè)立國家土地總督察、副總督察，負(fù)責(zé)組織實施國家土地督察制度；設(shè)立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。省級、縣市級政府土地利用和管理職責(zé)存在差異，必然導(dǎo)致土地利用和管理行為出現(xiàn)差異，有必要分別評判績效。同時，盡管并未提及對縣市級政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但縣市級政府接受省級政府監(jiān)督管理，直接反映省級政府工作績效；由國家土地督察機(jī)構(gòu)直接評判縣市級政府土地利用和管理行為，也是前者監(jiān)督檢查省級政府土地利用和管理情況、貫徹落實國家土地督察制度的必然要求。近年來，國家土地督察機(jī)構(gòu)通過監(jiān)督檢查，在減少建設(shè)占用耕地面積[1]、降低國有土地收益流失[2]、促進(jìn)土地市場建設(shè)[3]等方面都取得了顯著成效，但如何科學(xué)評判縣市級政府土地利用和管理績效，仍缺少相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。

現(xiàn)有土地利用和管理文獻(xiàn)多針對耕地保護(hù)[4-7]、土地整理[8-11]、土地利用[12-20]、土地制度[21-22]等具體環(huán)節(jié)，缺乏對全過程績效的系統(tǒng)評估，這也導(dǎo)致一系列針對績效評估工作效果、效率的討論無法展開。鑒于土地督察職責(zé)涉及耕地保護(hù)、執(zhí)法監(jiān)察、節(jié)約集約用地等各個方面，基于土地督察視角構(gòu)建績效評估指標(biāo)體系可為評判縣市級政府土地利用和管理績效提供有力工具。通常的指標(biāo)體系構(gòu)建涉及評估理論、指標(biāo)選取、指標(biāo)賦權(quán)3方面。一類評估理論強(qiáng)調(diào)長期與短期、財務(wù)與非財務(wù)、內(nèi)部與外部等不同類別指標(biāo)間的“平衡”[23-26]，土地利用和管理過程涉及多重領(lǐng)域、立足現(xiàn)有資源、著眼未來發(fā)展，適合采用；另一類注重業(yè)務(wù)流、信息流之間的匹配[27-28]，基于此構(gòu)建完善的理論模型[29-30]也可為土地利用和管理過程提供借鑒和反思。選取的指標(biāo)大體分為“經(jīng)濟(jì)—社會—生態(tài)”和“投入—產(chǎn)出—協(xié)調(diào)”兩類，前者涉及經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等方面[11-12,14,16,19-20]，后者以“投入/產(chǎn)出”為切入點，強(qiáng)調(diào)集約、效率和協(xié)調(diào)[13,15,17-18,21-22,31]。指標(biāo)賦權(quán)則多采用層次分析法（AHP）[21-22]、德爾菲法（Delphi Method）[7,11]和主成分分析法（PCA）[18,20]，熵值法[10]、變異系數(shù)法[17]也得到了應(yīng)用。

通過對以往研究過程的比對和整理，研究人員認(rèn)為現(xiàn)有文獻(xiàn)仍存在以下缺陷：（1）理論依據(jù)不足。文獻(xiàn)回顧中的兩類構(gòu)建思路均出自績效評估經(jīng)典理論，現(xiàn)有土地利用和管理文獻(xiàn)在討論指標(biāo)構(gòu)建時少有涉及，特別是尚未有學(xué)者依據(jù)強(qiáng)調(diào)不同類別指標(biāo)間“平衡”的思路構(gòu)建指標(biāo)。（2）法律基礎(chǔ)薄弱。土地利用和管理績效評估需考慮權(quán)責(zé)一致，為保證可操作性，評估指標(biāo)應(yīng)準(zhǔn)確反映縣市級政府土地利用和管理的法律職責(zé)，現(xiàn)有文獻(xiàn)忽視了法律法規(guī)職責(zé)的梳理。據(jù)此，本文通過法律法規(guī)職責(zé)梳理、督察實踐成果總結(jié)、以往研究文獻(xiàn)回顧等途徑，構(gòu)建基于土地督察視角的縣市級政府土地利用和管理績效評估理論模型、評估指標(biāo)和權(quán)重體系。

2 研究方法與研究思路

2.1 研究方法

（1）專家會議法。邀請土地利用和管理部門中高層管理者參加座談會，借助集體智慧確定指標(biāo)構(gòu)建原則并構(gòu)建績效評估理論指標(biāo)。（2）問卷調(diào)查法。以土地督察一線工作人員為調(diào)查對象，設(shè)計《縣市級政府土地利用和管理督察評估候選指標(biāo)評議表》和《縣市級政府土地利用和管理督察評估初選指標(biāo)權(quán)重評議表》，用于指標(biāo)實證篩選和權(quán)重體系構(gòu)建。（3）隸屬度分析。借助調(diào)查問卷，對績效評估理論指標(biāo)進(jìn)行實證篩選，隸屬度較高的予以保留，突出重點，得到最終的績效評估指標(biāo)。（4）專家評估法。利用李克特7點量表衡量各指標(biāo)重要性，借助調(diào)查問卷收集專家對指標(biāo)重要程度的判斷，建立評估指標(biāo)的權(quán)重體系。

2.2 研究思路

在閱讀大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以平衡計分卡（The Balance Scored Card，簡稱BSC）作為構(gòu)建指標(biāo)體系的理論基礎(chǔ)，并依照公共部門的發(fā)展戰(zhàn)略和組織特點修正、整合結(jié)構(gòu)與指標(biāo)[32-33]，使平衡計分卡兼容地方政府土地利用和管理績效評估多目標(biāo)、多層次以及事實、價值的需求[34]。

為保證指標(biāo)體系的理論性、實用性和針對性，參閱《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī)，劃分縣市級政府土地利用和管理職責(zé)；依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，歸納國家土地督察機(jī)構(gòu)主要職責(zé)；總結(jié)土地利用和管理績效評估研究成果，借鑒審計監(jiān)督、環(huán)境監(jiān)察等相近制度的運作經(jīng)驗。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建基于土地督察視角的縣市級政府土地利用和管理績效評估理論模型（圖1）。

圖1 縣市級政府土地利用和管理績效評估理論模型——基于土地督察的視角Fig.1 The performance evaluation theoretical model for county-level governmental land use and administration adopting the perspective of land supervision

依照法律法規(guī)職責(zé)梳理、督察實踐成果總結(jié)、以往研究文獻(xiàn)回顧的構(gòu)建思路，通過4次專家座談會擬定65項績效評估理論指標(biāo)。針對理論指標(biāo)數(shù)量較多且針對性、可操作性不足的缺陷，借助國家土地督察機(jī)構(gòu)北戴河整訓(xùn)會，開展第一次問卷調(diào)查并對結(jié)果進(jìn)行隸屬度分析，得38項未賦權(quán)的績效評估指標(biāo)。指標(biāo)權(quán)重系數(shù)是指標(biāo)相對重要性的綜合度量，借助第二次問卷調(diào)查，利用李克特7點量表和專家評估法構(gòu)建評估指標(biāo)權(quán)重體系。

3 研究結(jié)果

3.1 指標(biāo)構(gòu)建原則

研究人員于2012年5月、6月、7月分別在吉林省遼源市、上海市、山東省濟(jì)南市及北京市召開4次專家座談會（表1），廣泛征求了包括國家土地總督察辦公室、各國家土地督察局、部分縣市國土資源局等在內(nèi)的中高層管理人員的意見。除均就“土地督察視角”的體現(xiàn)形式等問題進(jìn)行反復(fù)論證外，4次專家座談會亦各有側(cè)重：（1）遼源市、上海市座談會著重討論評估指標(biāo)區(qū)域差異的體現(xiàn)形式，側(cè)重于研究評估指標(biāo)的理論基礎(chǔ)和篩選問題；（2）濟(jì)南市、北京市座談會著重論證“共同責(zé)任機(jī)制”的體現(xiàn)形式，側(cè)重于討論評估指標(biāo)的賦權(quán)問題和調(diào)查問卷試評估程序。

經(jīng)過4次專家研討，確定了指標(biāo)體系構(gòu)建原則：（1）合法性。以法定職責(zé)為主線，全面反映國家法律、法規(guī)對縣市級政府土地利用和管理職責(zé)的相關(guān)規(guī)定，突出研究成果的理論性和針對性。（2）可操作性。盡可能以土地變更調(diào)查、土地衛(wèi)片執(zhí)法、國土資源統(tǒng)計年報等權(quán)威數(shù)據(jù)以及例行督察、專項督察、審核督察等專業(yè)數(shù)據(jù)作為數(shù)據(jù)來源，保證指標(biāo)權(quán)威性，突出土地督察視角。（3）實用性。廣泛咨詢、采納土地督察工作人員的意見和判斷，使定性指標(biāo)可賦值量化，并盡量采用相對指標(biāo)以保證評估結(jié)果在地區(qū)、時間上的可比性。

表1 歷次專家座談會研討內(nèi)容整理Tab.1 The classif i ed contents of different expert meetings

此外，績效評估指標(biāo)體系應(yīng)保證區(qū)域間一致，指標(biāo)取值體現(xiàn)但不掩蓋差異；優(yōu)先保證指標(biāo)可用和易用，隨著研究深入進(jìn)行動態(tài)地完善；引導(dǎo)決策者將共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)情況納入績效考核體系。依照上述原則、共識，構(gòu)建了包括耕地保護(hù)目標(biāo)落實、土地規(guī)劃計劃管理、建設(shè)用地審批管理等4個維度7大類的65項理論指標(biāo)。

3.2 指標(biāo)實證篩選

借助國家土地督察機(jī)構(gòu)北戴河整訓(xùn)會，開展第一次問卷調(diào)查（表2）。問卷調(diào)查對象包括國土資源部向地方派駐的9個國家土地督察局辦公室、調(diào)研處、審核處及各督察室的工作人員，長期從事一線土地督察工作，具備豐富督察實踐經(jīng)驗。第一次問卷調(diào)查發(fā)放問卷286份，收回193份，其中有效問卷173份。具體篩選過程如下：（1）計算指標(biāo)隸屬度（得票數(shù)/有效問卷）。（2）按照隸屬度高低對理論指標(biāo)降序排列。其中，“按大類排序指標(biāo)篩選結(jié)果”指對各職責(zé)類型下指標(biāo)隸屬度的分類統(tǒng)計；“按總分排序指標(biāo)篩選結(jié)果”指不考慮職責(zé)類型，按隸屬度降序排列所有指標(biāo)。指標(biāo)隸屬度通過任一排序方法進(jìn)入前50%，就將其納入績效評估指標(biāo)體系。

表2 第一次問卷調(diào)查結(jié)果的隸屬度分析（部分）Tab.2 Parts of the results of the membership degree analysis

以“耕地保護(hù)目標(biāo)落實”為例，耕地保護(hù)是地方政府土地利用和管理的首要任務(wù)，也是國家對地方政府土地利用和管理工作績效考核的核心指標(biāo)，故第1、2、4項均以較高隸屬度入選。被舍棄的指標(biāo)中，第7、8項指標(biāo)的數(shù)據(jù)均依靠抽查獲取，指標(biāo)權(quán)威性和數(shù)據(jù)可采集性相對不足；第9、10項指標(biāo)可能因指標(biāo)數(shù)據(jù)并非在所有縣、市都可迅速獲取，反映出問卷調(diào)查對象對現(xiàn)階段指標(biāo)體系實用性的偏好（表3）。

表3 縣市級政府土地利用和管理績效評估指標(biāo)體系——基于土地督察的視角Tab.3 The performance evaluation index system for county-level governmental land use and administration adopting the perspective of land supervision

3.3 指標(biāo)權(quán)重體系

第二次問卷調(diào)查發(fā)放問卷300份，收回182份，其中有效問卷172份。指標(biāo)賦權(quán)過程如下：（1）利用全部有效問卷，計算每項指標(biāo)的重要程度總和。（2）對各職責(zé)下每項指標(biāo)重要程度總和作歸一化處理，得到相應(yīng)二級指標(biāo)權(quán)重。（3）在第1步基礎(chǔ)上，對各職責(zé)下所有指標(biāo)各自的重要程度總和，求和取均值，得到各項職責(zé)的平均重要程度。（4）對各職責(zé)的平均重要程度作歸一化處理，得到一級指標(biāo)權(quán)重。（5）具體評估指標(biāo)的權(quán)重，等于對應(yīng)的一級、二級權(quán)重的乘積，如“耕地保有量落實率”權(quán)重為0.027。

分析指標(biāo)權(quán)重體系，一級指標(biāo)之間以及同一級下的二級指標(biāo)之間權(quán)重差異過小，總結(jié)其原因：（1）指標(biāo)數(shù)目不夠精簡。評估指標(biāo)數(shù)量過多，加上大樣本的問卷調(diào)查，幾乎必然導(dǎo)致單個指標(biāo)的重要性被稀釋。（2）賦權(quán)方法存在局限。采用對專家判斷做歸一化處理的思路，無法體現(xiàn)指標(biāo)間天然的重要性差異，若所有指標(biāo)都有穩(wěn)定數(shù)據(jù)來源，可借助更多的方法對賦權(quán)結(jié)果進(jìn)行改進(jìn)。另一方面，權(quán)重差異過小不會對最終評估結(jié)果造成決定性影響。指標(biāo)體系考核縣市級政府土地利用和管理的各方面表現(xiàn)，部分指標(biāo)權(quán)重過大反倒影響其他指標(biāo)的存在意義。具體運用中，如欲體現(xiàn)部分指標(biāo)“核心”甚至“一票否決”的地位，可在指標(biāo)體系之外另作說明。

4 結(jié)論與展望

本文依照法律法規(guī)職責(zé)梳理、督察實踐成果總結(jié)、以往研究文獻(xiàn)回顧的研究思路，在廣泛征求土地利用和管理部門工作人員意見的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了基于土地督察視角的縣市級政府土地利用和管理績效評估指標(biāo)體系。

從研究結(jié)果的角度考慮，現(xiàn)有指標(biāo)體系可做以下改進(jìn)：（1）基于督察實踐進(jìn)一步精簡指標(biāo)。作為縣市級政府土地利用和管理績效評估的階段性成果，指標(biāo)體系在應(yīng)用前需進(jìn)行試評估，借助督察實踐的信息反饋、考慮不同地域的現(xiàn)實需求，精簡、整合現(xiàn)有指標(biāo)，進(jìn)一步提高指標(biāo)體系的實用性和針對性；（2）適時選用更加精細(xì)的賦權(quán)方法。在基于督察實踐進(jìn)一步精簡指標(biāo)的基礎(chǔ)上，若指標(biāo)數(shù)目大幅下降，可選用更為綜合全面的層次分析法（AHP）確定評估指標(biāo)權(quán)重，若整合后的所有指標(biāo)都有穩(wěn)定數(shù)據(jù)來源，主成分分析法（PCA）亦可適時采用。

作為對縣市級政府土地利用和管理績效進(jìn)行評估的嘗試，本文也存在以下不足：（1）縣市級政府與下屬國土部門土地利用和管理職責(zé)的劃分依據(jù)仍不清晰；（2）土地利用和管理績效評估實踐經(jīng)驗匱乏，指標(biāo)體系的區(qū)域差異體現(xiàn)不明顯。這些問題還有待進(jìn)一步研究。同時，研究過程中發(fā)現(xiàn)的部分重點指標(biāo)無權(quán)威數(shù)據(jù)來源等問題，可為建立健全中國土地管理統(tǒng)計指標(biāo)體系，提升土地利用和管理科學(xué)化、精細(xì)化水平提供改進(jìn)思路。

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（本文責(zé)編：陳美景）

The Construction of a Performance Evaluation Index System for County-Level Governmental Land Use and Administration: From the Perspective of Land Supervision

FAN Bo-nai1, ZHANG Dian-dian1, ZHANG Xiao-ling2, ZHONG Tai-yang3
（1. School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310013, China; 2. China Land Surveying & Planning Institute, Beijing 100035, China; 3. Department of Urban & Resources Sciences, Nanjing University, Nanjing 210093, China）

The purpose of this study is to set up a performance evaluation index system for county-level governmental land use and administration from the perspective of land supervision. The main research methods include expert meeting, survey, membership degree analysis, and expert evaluation. A performance evaluation index system is established after the weight of indicators is achieved through expert evaluation, which has 4 dimensions and includes 38 items. To conclude, the evaluation index system can be used to pre-assess the performance of county-level governmental land use and administration, and it still needs to be further improved in terms of land supervision feedback and the practical needs of different regions.

land administration; performance evaluation index system; land supervision; BSC

F301.2

A

1001-8158（2014）09-0025-07

2013-02-27

2014-08-08

國家自然科學(xué)基金面上項目（71173143）；浙江省自然科學(xué)基金重點項目（Z12G030015）。

范柏乃（1965-），男，浙江蘭溪人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為政府績效評估。E-mail: fbonai@zju.edu.cn