縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程中的利益相關(guān)者分析

王曉軍，梅傲雪，周 洋

（山西大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，山西 太原 030006）

縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程中的利益相關(guān)者分析

王曉軍，梅傲雪，周 洋

（山西大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院，山西 太原 030006）

研究目的：從利益相關(guān)者參與理論的視角，研究新一輪縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程中主要利益相關(guān)者間的利益與權(quán)力關(guān)系問題。研究方法：在實(shí)證調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過對(duì)該規(guī)劃編制過程進(jìn)行回顧，運(yùn)用利益相關(guān)者分析方法進(jìn)行定性研究，辨識(shí)這一過程中的主要利益相關(guān)者，并對(duì)主要利益相關(guān)者之間關(guān)系和地位進(jìn)行分析。研究結(jié)果：（1）此規(guī)劃編制過程仍是一個(gè)由政府主導(dǎo)的自上而下的決策過程，且決策權(quán)愈加集中；（2）在專業(yè)規(guī)劃人士助力下，該規(guī)劃制度排斥其他利益相關(guān)者參與規(guī)劃決策過程，規(guī)劃決策中從系統(tǒng)上忽視了公眾和媒體等受規(guī)劃決策影響的其他利益和訴求。研究結(jié)論：今后應(yīng)從制度上將主要利益相關(guān)者納入縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程，提高規(guī)劃成果的合理性和公平性。

土地規(guī)劃；編制過程；利益相關(guān)者分析；利益相關(guān)者參與

1 理論背景

土地利用總體規(guī)劃編制過程是一個(gè)分析問題、制定目標(biāo)和編制規(guī)劃方案以及評(píng)價(jià)供選方案的過程，以發(fā)揮獲取信息、事先規(guī)劃、問題解決和管理開發(fā)的土地利用規(guī)劃功能，達(dá)成社會(huì)、市場和環(huán)境價(jià)值均衡的土地利用決策，因此編制這類規(guī)劃是各國政府的一項(xiàng)主要職責(zé)?？h級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程是由縣級(jí)政府實(shí)際組織編制的，在中國5級(jí)土地利用總體規(guī)劃體系中處于核心地位。然而從實(shí)際結(jié)果看，此編制過程存在著理想規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)際不符的“差距”，制定出的方案普遍片面窄化，有時(shí)還直接、間接地有利于商業(yè)利益，甚至服務(wù)于短期“政績”行動(dòng)，或者與一些社會(huì)群體和個(gè)人的價(jià)值格格不入[1]，這顯然違背了政府編制規(guī)劃的初衷。

現(xiàn)實(shí)中，土地利用格局是市場（人口與市場的力量）和政治（利益相關(guān)者）兩套變量結(jié)合后創(chuàng)造出來的結(jié)果，政治—經(jīng)濟(jì)過程決定了土地利用的格局。土地利用規(guī)劃在尋求“應(yīng)該是什么”的問題，對(duì)土地應(yīng)當(dāng)如何利用充滿規(guī)范性的價(jià)值判斷，主要的依據(jù)是公共利益[2]。土地利用規(guī)劃需要有立法授權(quán)和占用大量社會(huì)資源，一般由政府發(fā)起，由于規(guī)劃結(jié)果會(huì)對(duì)一些個(gè)體或群體造成影響，因此，土地利用規(guī)劃可視為各種不同利益相關(guān)者間對(duì)某區(qū)域內(nèi)未來土地利用的形態(tài)作利益上的嚴(yán)肅競爭和協(xié)商，使規(guī)劃對(duì)自己或所屬群體最有利的過程[3]，這說明利益相關(guān)者參與理論適用于規(guī)劃的編制過程依據(jù)該理論的看法，受規(guī)劃編制過程影響的眾多群體各自有不同的能力和利益，他們?cè)谝?guī)劃問題識(shí)別、目標(biāo)制定和策略選擇等過程中有不同的愿望和訴求，表達(dá)他們各自利益的個(gè)人、群體、組織或機(jī)構(gòu)就是不同的利益相關(guān)者（Stakeholder）[4-5]。有些利益相關(guān)者會(huì)影響規(guī)劃編制過程，而有些會(huì)受此過程的影響，因此他們可被分為制定者、受益者和受害者，他們共同參與規(guī)劃制定與決策的過程就是利益相關(guān)者參與（Stakeholder Participation）[6]。可見，利益相關(guān)者參與實(shí)際上是一個(gè)各利益群體政治博弈的過程，主張?jiān)谝?guī)劃決策中能表達(dá)其訴求與價(jià)值，縱使其觀點(diǎn)無法被采納，但至少可以借此表明己方的立場或態(tài)度；利益相關(guān)者參與也使規(guī)劃制定者公平地認(rèn)定與考慮所有利益相關(guān)者的立場或態(tài)度，最小化可能的消極影響（包括利益相關(guān)者的沖突），編制出公平合理的規(guī)劃。如何在眾多不同的利益群體中制定和達(dá)成有關(guān)規(guī)劃的政治共識(shí)，成為當(dāng)前規(guī)劃理論界的重要研究內(nèi)容。

本文基于即將完成的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程的反思性回顧，通過利益相關(guān)者分析，辨識(shí)此過程中的利益相關(guān)者及其作用與關(guān)系，從利益相關(guān)者參與的視角認(rèn)識(shí)此類規(guī)劃編制過程的特征。

2 研究方法

利益相關(guān)者分析方法有很多，有學(xué)者建議在不同階段采用不同的分析方法[7]，實(shí)際分析中具體采用何種方法視具體情形，這是因?yàn)橐蛹{盡可能多利益相關(guān)者的經(jīng)驗(yàn)、立場、態(tài)度、價(jià)值與世界觀，就必然造成在進(jìn)行分析時(shí)要面對(duì)眾多的不確定性[8]。中國的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制包括工作準(zhǔn)備、基礎(chǔ)研究、規(guī)劃大綱編制、規(guī)劃編制以及成果報(bào)批等階段[9]，雖然此過程中各利益的互動(dòng)過程錯(cuò)綜復(fù)雜，各階段涉及的利益相關(guān)者及其利益也不同，然而本研究更關(guān)注本次利益相關(guān)者分析能涵蓋多少利益，分析結(jié)果能提供多少對(duì)規(guī)劃決策的解釋和價(jià)值。

本次利益相關(guān)者分析隨2009年縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制工作同時(shí)開展。分析方法以定性研究為主，分析過程大致可分成3個(gè)步驟：首先辨識(shí)與規(guī)劃編制過程相關(guān)的個(gè)人、群體、組織和機(jī)構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行各類訪談、調(diào)查與分析；然后，通過集思廣益方法分析各利益相關(guān)者在此過程中可能發(fā)揮的作用、受到的影響及其重要性程度；最后，建立規(guī)劃制定者與其他利益相關(guān)者間經(jīng)驗(yàn)關(guān)系矩陣，分析利益相關(guān)者之間的相互關(guān)系。

3 研究結(jié)果

3.1 利益相關(guān)者辨識(shí)

辨識(shí)利益相關(guān)者就是要辨別受到縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃結(jié)果影響的個(gè)體和群體。利益相關(guān)者（群體）包括：“權(quán)力的代言者”和那些不是“權(quán)力代言者”的人；盡可能多不同意見的人；能提供不同意見的人；規(guī)劃中沒有得到充分機(jī)會(huì)的人；所持觀點(diǎn)相去甚遠(yuǎn)的群體；在決策執(zhí)行中可能被忽視的人[4]?？h級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程中應(yīng)有的利益相關(guān)者見表1。

表1 規(guī)劃過程中應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)的主要利益相關(guān)者Tab.1 Main stakeholders should attend in the planning process

對(duì)中國縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程的分析還表明，應(yīng)當(dāng)出席的利益相關(guān)者并沒有悉數(shù)出席。表1“特殊利益相關(guān)群體與個(gè)人”中的利益相關(guān)者在實(shí)際規(guī)劃編制過程中是缺失的，例如民間組織、公眾和大眾媒體等。表1中用虛線表示出來的是實(shí)際缺失的或是作用弱小的群體。各利益相關(guān)者間的關(guān)系存在著與中國行政管理體系基本一致的科層關(guān)系[10]，各級(jí)政府在此過程中與同級(jí)其他利益相關(guān)者相比處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮主要作用，是規(guī)劃的實(shí)際制定者；其他各利益相關(guān)者在這一科層體系中所處的地位、作用和政治權(quán)力有大有小。

3.2 利益相關(guān)者的利益與作用分析

從利益相關(guān)者參與理論上講，試圖影響規(guī)劃決策的各利益相關(guān)者在規(guī)劃編制過程中發(fā)揮著不同的作用：政府參與者針對(duì)整體公共利益，研究制定相關(guān)法規(guī)與政府的土地利用決策，其中各政府部門的作用或大或??；市場取向參與者各自在追求自己商業(yè)利益的最大化；特殊利益相關(guān)群體與個(gè)人經(jīng)由其群體的代表，從其群體的特殊價(jià)值觀來看待土地利用。可見，如果在規(guī)劃編制過程中引入更多的利益相關(guān)者，則他們會(huì)經(jīng)常處于沖突中，造成土地規(guī)劃結(jié)構(gòu)性緊張，因此，受聘的土地規(guī)劃師應(yīng)當(dāng)依據(jù)其專業(yè)技能和溝通能力，平衡各種價(jià)值之間的沖突，協(xié)調(diào)各利益群體間的溝通，將上述沖突轉(zhuǎn)化為有規(guī)則的博弈，達(dá)到土地利用的共識(shí)決策，保持規(guī)劃的公正與公平。因此，利益相關(guān)者平等參與的規(guī)劃編制過程必然是復(fù)雜的、費(fèi)時(shí)費(fèi)力的過程。

然而，中國現(xiàn)行的縣級(jí)土地利用規(guī)劃編制過程中，各利益相關(guān)者應(yīng)有的利益與其實(shí)際發(fā)揮的作用并不一致，一些群體占據(jù)強(qiáng)勢或主導(dǎo)地位，一些群體卻處于弱勢或服從地位。各利益相關(guān)者在規(guī)劃過程中的利益與實(shí)際發(fā)揮的作用見表2。

3.3 利益相關(guān)者影響力/重要性評(píng)估

為了解各利益相關(guān)者在土地利用規(guī)劃過程的地位現(xiàn)狀，對(duì)各利益相關(guān)群體在規(guī)劃編制中發(fā)揮的影響力與其本應(yīng)有的重要性進(jìn)行定性比較分析與評(píng)價(jià)。基于經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，通過對(duì)利益相關(guān)群體各自擁有決策權(quán)力大小及對(duì)規(guī)劃結(jié)果的影響程度進(jìn)行排序，可以得出“實(shí)際影響力”結(jié)果，它反映各利益相關(guān)者在縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程實(shí)際產(chǎn)生影響的力量；同時(shí)，從利益相關(guān)者參與理論視角，對(duì)各利益相關(guān)群體在縣級(jí)規(guī)劃過程中“應(yīng)有的重要性”進(jìn)行分析，分別指出他們應(yīng)當(dāng)有的地位和應(yīng)受的重視程度。二者的分析結(jié)果見圖1。

圖1中橫軸表示各利益相關(guān)者在規(guī)劃過程中的“應(yīng)有重要性”，用三角形進(jìn)一步說明其重要性大??；縱軸表示各利益相關(guān)者在規(guī)劃過程中的“實(shí)際影響力”，用圓形進(jìn)一步表示各利益相關(guān)者對(duì)規(guī)劃決策的實(shí)際影響力大??；虛線三角形或圓形代表該利益相關(guān)者在實(shí)際規(guī)劃決策過程中是缺失的。

圖1表明，各利益相關(guān)者在縣級(jí)土地利用規(guī)劃編制過程中所發(fā)揮的影響與他們?cè)谝?guī)劃制定過程應(yīng)具有的重要程度并不匹配。縣政府與縣國土部門在規(guī)劃編制中占據(jù)關(guān)鍵和主導(dǎo)地位；受規(guī)劃決策結(jié)果影響很大的公眾及民間組織其作用缺失，未在規(guī)劃編制過程發(fā)揮作用；受規(guī)劃決策影響較大的用地政府部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與用地企業(yè)等參與者對(duì)規(guī)劃決策發(fā)揮的作用較為有限；規(guī)劃決策中大眾媒體基本不受規(guī)劃決策影響，也極少發(fā)揮作用。

表2 在規(guī)劃過程中各利益相關(guān)者的利益與作用分析表Tab.2 The interests and played roles by stakeholders during the planning process

3.4 利益相關(guān)者間關(guān)系分析

判斷利益相關(guān)者的利益需求及特征，可以幫助分析他們之間的關(guān)系。以縣國土部門為例，它是縣級(jí)土地利用規(guī)劃編制過程的主要執(zhí)行者，它替代了規(guī)劃團(tuán)隊(duì)在規(guī)劃中應(yīng)發(fā)揮的協(xié)調(diào)和主持的作用，試圖發(fā)揮協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者間的作用。然而縣國土部門接受縣政府領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)國土部門指導(dǎo)，身處體制內(nèi)在規(guī)劃決策中并不能獨(dú)立公正地協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者間的協(xié)商與溝通。通過社會(huì)脈絡(luò)分析，厘清它與其他利益相關(guān)者的關(guān)系可以更深入了解利益相關(guān)者間關(guān)系。

縣國土部門在規(guī)劃決策過程中與其他利益相關(guān)各方間至少有如下幾個(gè)關(guān)鍵關(guān)系：

圖1 各利益相關(guān)者在規(guī)劃過程中的影響力/重要性分析坐標(biāo)圖Fig.1 Analysis graph for influence and importance of stakeholders in the planning process

（1）與縣政府和上級(jí)國土部門的關(guān)系：縣國土部門受縣政府領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)縣政府直接負(fù)責(zé)；與同系統(tǒng)的上級(jí)國土部門間是業(yè)務(wù)上的上下級(jí)關(guān)系，可對(duì)上級(jí)的指示進(jìn)行反饋，但這種向上的反饋力明顯弱于向下的指導(dǎo)力。（2）與其他政府部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和用地企業(yè)的關(guān)系：縣國土部門與不同行業(yè)部門間保持柔性合作關(guān)系，但由于他們對(duì)規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃執(zhí)行的理解不同，規(guī)劃編制過程中他們之間的合作是有限的，隨意性較大。用地企業(yè)為規(guī)劃提供自身的用地需求信息，接受已由政府確定的規(guī)劃安排，有所反饋，但反饋空間大小差異極大，視政府體系與市場取向參與者間聯(lián)系程度而不同。（3）與規(guī)劃團(tuán)隊(duì)和評(píng)審專家的關(guān)系：規(guī)劃團(tuán)隊(duì)和評(píng)審專家個(gè)人擁有專業(yè)知識(shí)，由縣政府（或國土部門）聘任或臨時(shí)簽約。受縣土地部門指導(dǎo)具體執(zhí)行履約事宜，規(guī)劃團(tuán)隊(duì)在全過程中服從和服務(wù)于政府與國土部門的規(guī)劃事務(wù)，評(píng)審專家承擔(dān)各階段產(chǎn)出成果的評(píng)審責(zé)任，提供技術(shù)咨詢服務(wù)，二者在很大程度上都受國土部門的控制和影響，這種依附關(guān)系無法保證他們?cè)趦r(jià)值判斷上的完全獨(dú)立，有時(shí)還可能犧牲一部分技術(shù)判斷能力。（4）與公眾和媒體的關(guān)系：上級(jí)規(guī)定的規(guī)劃規(guī)則雖然對(duì)縣國土部門有公眾參與規(guī)劃決策的要求，但實(shí)際上它基本不與以下利益相關(guān)者發(fā)生多少關(guān)系，包括民間組織、一般公眾、當(dāng)?shù)毓姾痛蟊娒襟w等。受規(guī)劃結(jié)果影響的公眾基本被系統(tǒng)地排除在規(guī)劃決策體制之外，只能事后被動(dòng)接受已確定的規(guī)劃方案。實(shí)際上，代表一般（或當(dāng)?shù)兀┕姷拿耖g組織在中國并不常見，大眾媒體對(duì)規(guī)劃決策的輿論監(jiān)督非常有限。

3.5 該規(guī)劃決策過程的特征分析

綜合以上從利益相關(guān)者參與理論視角的分析，基本得到這一規(guī)劃決策過程的主要特征：（1）由政府主導(dǎo)、全面控制的過程。一方面，政府既充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”也充當(dāng)“評(píng)判員”，另一方面，決策權(quán)繼續(xù)向上集中，在土地利用政策、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用調(diào)控指標(biāo)、土地用途分區(qū)等方面都由上級(jí)規(guī)劃確定，縣級(jí)實(shí)際的決策空間越來越有限，規(guī)劃如確需調(diào)整，需經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)后方能變更，表現(xiàn)出典型的自上而下（Top-down）決策特征。（2）規(guī)劃師（團(tuán)隊(duì)）主要依附于政府。因規(guī)劃決策本身自上而下的溝通方式，規(guī)劃師（團(tuán)隊(duì)）并非價(jià)值獨(dú)立的中立協(xié)調(diào)方，他們用其專業(yè)知識(shí)和資質(zhì)主要服從于政府的規(guī)劃決策，從制度上只限于倡導(dǎo)政府意愿，有時(shí)甚至主要表達(dá)個(gè)別政府精英的意愿，使這種決策具“科學(xué)性”的外衣，還無法擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益的角色。（3）公眾參與的制度性缺失。規(guī)劃規(guī)則有建議性的、咨詢式的公眾參與要求，然而這些要求是單向的和被動(dòng)的，沒有為公眾預(yù)留訴求和意愿反饋渠道，實(shí)際上公眾只能后期接收或根本接收不到任何信息，因此仍是一種排斥公眾參與的制度安排。

4 結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

本文對(duì)中國新一輪縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制過程中的利益相關(guān)者進(jìn)行了分析。研究表明，中國目前縣級(jí)土地利用規(guī)劃編制過程的制度安排本身存在的主要問題為規(guī)劃編制過程單純由政府主導(dǎo)，追求規(guī)劃決策“高效化”傾向，使得規(guī)劃編制過程排斥公眾等群體參與，即使有一些公眾參與的要求，然而其參與質(zhì)量也很低[11]。制度設(shè)計(jì)上“窄化”其他利益相關(guān)者的意見和訴求，必然使規(guī)劃過程的科學(xué)（合理）性和客觀公正性受到影響，也使規(guī)劃結(jié)果的合法有效性受到質(zhì)疑。

4.2 改革建議

土地利用總體規(guī)劃是牽涉眾多利益相關(guān)者的公共性問題。國內(nèi)外的實(shí)踐證明，規(guī)劃的全過程都應(yīng)當(dāng)將公眾等各利益群體的訴求納入進(jìn)來，進(jìn)而在各種利益博弈的基礎(chǔ)上達(dá)到某種程度的規(guī)劃共識(shí)。這就需要改革土地利用規(guī)劃的整體框架，建立“暢通公眾表達(dá)、實(shí)現(xiàn)有效溝通”的頂層設(shè)計(jì)，使重要的利益相關(guān)者都能納入規(guī)劃編制過程，提高規(guī)劃成果的合理性和公平性。

然而，國內(nèi)各地一些探索性的實(shí)踐[12]證明，采取基于社區(qū)的或自下而上（Bottom-up）的規(guī)劃決策途徑，建立改善規(guī)劃決策中利益相關(guān)者參與質(zhì)量的規(guī)劃制度，在中國的確是一項(xiàng)非常漫長而復(fù)雜的工作，尤其是在現(xiàn)有自上而下的行政體制下。本文建議，今后改革規(guī)劃制度時(shí)，應(yīng)至少將利益相關(guān)者分析作為一個(gè)必要的規(guī)劃步驟，其分析結(jié)果納入基本的規(guī)劃編制內(nèi)容。

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（本文責(zé)編：郎海鷗）

Stakeholder Analysis in the Process of Land Use Master Planning at County Level

WANG Xiao-jun, MEI Ao-xue, ZHOU Yang
（College of Environment and Resources, Shanxi University, Taiyuan 030006, China）

From the perspective of stakeholder participation, the article analyzes the interests and power relationships between stakeholders in the formulating process of general land use planning recently accomplished at county-level of China. The qualitative research was based on the method of stakeholder analysis. The relationship and roles of main stakeholder involved in the process were identified and analyzed. The result shows that both the formulating process and its power of decision-making were strongly controlled by the government. Meanwhile, the process systemically excluded other stakeholders' participation from the decision-making process, which was assisted by involved planners and experts, and actually resulted in the lack of interests who were affected by the process. The main stakeholders should be institutionally included in the formulating process to improve the rationality and equality of planning outputs.

land planning; decision-making process; stakeholder analysis; stakeholder participation

F301.23

A

1001-8158（2014）09-0047-06

2013-03-19

2013-06-08

國家自然科學(xué)基金（41101558）；山西省科技重大專項(xiàng)（20121101011）；山西省軟科學(xué)研究項(xiàng)目（2012041072-03）。

王曉軍（1968-），男，山西絳縣人，副教授。主要研究方向?yàn)猷l(xiāng)村景觀與土地利用規(guī)劃。E-mail: xjwang@sxu.edu.cn