我國(guó)土地資源管理的宏觀戰(zhàn)略探討

黃桂波

[摘要]我國(guó)土地資源管理的戰(zhàn)略重點(diǎn)在于耕地保護(hù)、土地節(jié)約集約利用和土地生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略等方面。要科學(xué)合理的進(jìn)行土地資源管理的宏觀戰(zhàn)略調(diào)控，政府應(yīng)加速體制建設(shè)，改革土地管理的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制；建立統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃體系，充分發(fā)揮總體規(guī)劃的控制作用；繼續(xù)推進(jìn)土地資源管理的法制建設(shè)，強(qiáng)化依法行政；增加對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償性投入，全面推進(jìn)土地的宏觀生態(tài)建設(shè)，以有效保護(hù)、合理開發(fā)和優(yōu)化利用土地資源，不斷增強(qiáng)土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

[關(guān)鍵詞]土地資源；資源管理；宏觀戰(zhàn)略

[中圖分類號(hào)]F830 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B

構(gòu)建我國(guó)土地資源管理的宏觀戰(zhàn)略，必須結(jié)合土地利用的現(xiàn)實(shí)狀況，把我國(guó)土地資源管理的戰(zhàn)略主體定位為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、入地和諧、生態(tài)友好和持續(xù)發(fā)展。要在充分尊重我國(guó)土地資源基本條件的基礎(chǔ)上優(yōu)化配置土地資源，改革不合理的土地利用方式，增強(qiáng)土地資源的可更新能力和使用效率，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展。保持一定數(shù)量的耕地，確保糧食安全；提高土地資源的生產(chǎn)能力，保障工業(yè)化和城市化所必需的各項(xiàng)用地，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；構(gòu)建良好的土地利用結(jié)構(gòu)和布局。

一、我國(guó)土地資源管理戰(zhàn)略重點(diǎn)

（一）耕地保護(hù)戰(zhàn)略

耕地是糧食生產(chǎn)的載體，是糧食安全的根本保障。為避免耕地減少，糧食需求過(guò)多依賴國(guó)際市場(chǎng)，首先，要保證足夠的糧食生產(chǎn)能力和可耕地面積，即由保護(hù)糧食產(chǎn)量變?yōu)楸Ｗo(hù)糧食生產(chǎn)能力，由保護(hù)耕地面積變?yōu)楸Ｗo(hù)可耕地面積；其次，耕地的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整以不破壞耕作層為前提，更不能搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，以保證足夠的糧食生產(chǎn)能力。第三，把土地整理逐步作為未來(lái)補(bǔ)充耕地的主要途徑。通過(guò)田、水、路、林、村的綜合整治，提高土地利用率，增加有效耕地面積，增加其他農(nóng)用地和建設(shè)用地面積，緩解各業(yè)用地矛盾，促進(jìn)各業(yè)的發(fā)展實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡戰(zhàn)略，要堅(jiān)持建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡制度，按建設(shè)項(xiàng)目考核實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，確保通過(guò)土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量不低于建設(shè)占用和災(zāi)害損毀耕地面積。要根據(jù)保護(hù)耕地糧食生產(chǎn)能力的戰(zhàn)略要求，建立糧食安全和耕地?cái)?shù)量預(yù)警系統(tǒng)，需要對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)外的糧食生產(chǎn)進(jìn)行有效的監(jiān)控，及時(shí)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并采取相應(yīng)的對(duì)策。只有這樣，才能保證我國(guó)可以及時(shí)按國(guó)際糧食生產(chǎn)狀況調(diào)整耕地?cái)?shù)量和糧食產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)糧食安全。

（二）土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略

切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，探索出一套建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用管理新模式。無(wú)論是對(duì)存量用地，還是新增建設(shè)用地，都要節(jié)約和集約使用。具體應(yīng)當(dāng)落實(shí)以下幾個(gè)方面的措施：

1.農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中。主要內(nèi)容包括：一是合理調(diào)整行政區(qū)劃，適當(dāng)擴(kuò)大行政區(qū)域規(guī)模。這有利于集約利用土地，減少重復(fù)建設(shè)；有利于城鎮(zhèn)的合理布局和發(fā)展及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。二是逐步停止零星分散的農(nóng)民建房用地審批。鼓勵(lì)農(nóng)民到集鎮(zhèn)購(gòu)房，到集鎮(zhèn)按規(guī)劃和規(guī)定的用地標(biāo)準(zhǔn)建房。三是農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可有償轉(zhuǎn)讓。

2.工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中：新上的工業(yè)項(xiàng)目一律入駐新城和中心鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，并停止向鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)點(diǎn)供地；與工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的功能、目標(biāo)相一致的項(xiàng)目，只要符合環(huán)境保護(hù)要求，要優(yōu)先安排土地；引入土地使用權(quán)入股制度。工業(yè)園區(qū)由相鄰多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)入股，合力開發(fā)、權(quán)屬共有，收益按投資比例分配；引入用地調(diào)劑使用制度。鼓勵(lì)非工業(yè)園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)將原有企業(yè)的占地面積按一定比例調(diào)劑換入業(yè)園區(qū)內(nèi)，擴(kuò)大合股制的工業(yè)園區(qū)規(guī)模。

3.農(nóng)田向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。目前以家庭承包土地兼業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模過(guò)小，使得低層次的兼業(yè)農(nóng)民難以向高層次轉(zhuǎn)化。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)田的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，首先要根據(jù)土地集體所有制不變和所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用和承包地有償轉(zhuǎn)讓制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化。其次通過(guò)實(shí)行土地流轉(zhuǎn)制度改革，使集體土地承包者之間，不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間經(jīng)批準(zhǔn)可置換不同區(qū)位、等級(jí)、類型的土地。要積極、穩(wěn)妥地推行土地股份制，促進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，使農(nóng)田得以適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（三）土地生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略

1.積極開展國(guó)土綜合整治。一是要加強(qiáng)土地退化的防治，對(duì)過(guò)度開墾、圍墾的地區(qū)，有計(jì)劃、有步驟地退耕還林、還草、還湖，積極推進(jìn)大江大河流域的治理及其他重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)。二是積極開展土地整理和復(fù)墾，適度開發(fā)耕地后備資源。三是要搞好國(guó)土綜合整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排土地退化防治與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、國(guó)土整治、地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等各項(xiàng)工作。

2.積極開展各個(gè)地區(qū)土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。長(zhǎng)江中上游流域、松花江、黑龍江中下游流域的耕地以旱坡耕地為主，水土流失嚴(yán)重，不合理的土地開發(fā)利用，特別是森林的濫砍亂伐等人為破壞，造成土地退化和持水能力大幅度衰減，將人為增加洪水災(zāi)害發(fā)生頻率，破壞生物棲息環(huán)境，加速生物物種的減少。黃河流域中游的黃土高原地區(qū)是生態(tài)環(huán)境最為嚴(yán)峻的地區(qū)，必須通過(guò)各種有效的措施恢復(fù)與治理生態(tài)環(huán)境。

二、我國(guó)土地資源管理的宏觀體系建設(shè)

我國(guó)土地資源管理的基本目標(biāo)是充分利用經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、規(guī)劃和行政及法律手段優(yōu)化土地資源配置；深化行政管理體制改革，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制的作用。

（一）加速土地資源管理體制建設(shè)，改革土地管理的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制

1.土地市場(chǎng)制度改進(jìn)與創(chuàng)新目前我國(guó)的土地市場(chǎng)分為二級(jí)：政府通過(guò)土地使用權(quán)出讓、租賃和作價(jià)入股方式向土地使用者供應(yīng)土地形成土地一級(jí)市場(chǎng)；通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)取得的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股等交易行為形成土地二級(jí)市場(chǎng)。要壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，放開搞活二級(jí)市場(chǎng)。

有兩種路徑選擇：是打破現(xiàn)有土地市場(chǎng)制度框架，以農(nóng)入市為突破口，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系進(jìn)行創(chuàng)新。二是建立以市場(chǎng)配置為主的政府供地方式，明確除對(duì)行政辦公用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共公益事業(yè)用地可以行政劃撥方法供地外，對(duì)其余經(jīng)營(yíng)性用地一定要通過(guò)土地出讓、租賃等方式供應(yīng)土地。

建立土地市場(chǎng)的價(jià)格體系和土地市場(chǎng)的收益分配體系。土地進(jìn)入市場(chǎng)遇到的首要問(wèn)題是怎樣合理確定“有償”標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立包括基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和出讓地出口價(jià)在內(nèi)的土地價(jià)格體系。正確處理各個(gè)地方政府之間，個(gè)人與集體之間的收益分配。

2.土地利用經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的改革和完善制定農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地收益收繳辦法，把國(guó)家每年下達(dá)各地的非農(nóng)建設(shè)占用耕地指標(biāo)作為上繳土地收益的一項(xiàng)重要依據(jù)。發(fā)揮土地利用規(guī)劃、計(jì)劃對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)控作用，合理制訂供地計(jì)劃。按照不同土地用途分區(qū)制定不同的土地價(jià)格，完善市場(chǎng)規(guī)則，加強(qiáng)市場(chǎng)管理，保證土地市場(chǎng)健康有序地發(fā)展。

（二）建立統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃體系，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用

建立土地利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制，制定主體功能區(qū)的土地政策，對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)相應(yīng)的土地政策，為提高土地管理和調(diào)控水平提供科學(xué)依據(jù)。運(yùn)用規(guī)劃手段應(yīng)科學(xué)編制并實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、強(qiáng)化責(zé)任目標(biāo)管理、加強(qiáng)批后核查監(jiān)管。

（三）繼續(xù)推進(jìn)土地資源管理的法制建設(shè)，強(qiáng)化土地管理的依法行政

加強(qiáng)土地資源管理，關(guān)鍵是要有法可依、依法辦事，依法行政。一要深化農(nóng)村土地使用制度改革。二要繼續(xù)推進(jìn)土地用途管制制度的實(shí)施和完善。加強(qiáng)土地法制要建立節(jié)約土地、提高土地生產(chǎn)力和土地人口承載力的內(nèi)在機(jī)制。

（四）增加對(duì)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償性投入，全面推進(jìn)土地的宏觀生態(tài)建設(shè)

宏觀生態(tài)開發(fā)是按照大區(qū)域宏觀問(wèn)題實(shí)行宏觀生態(tài)治理，要求土地資源的開發(fā)利用要遵循客觀規(guī)律，根據(jù)土地本身的適宜用途和承載能力，采取綜合措施，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)，增強(qiáng)土地的生態(tài)功能。實(shí)施跨流域調(diào)水工程全國(guó)的水土資源不平衡，嚴(yán)重影響部分土地資源生產(chǎn)潛力的發(fā)揮。

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[責(zé)任編輯：劉玉梅]