我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)立法的不足與完善
——以留守兒童保護(hù)為視角

楊學(xué)禮

(銅仁學(xué)院社科部，貴州銅仁，554300)

由于城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)不平衡，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐漸向城市和東部發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。在這個(gè)過(guò)程中，逐漸形成了一個(gè)特殊的群體——農(nóng)村留守兒童(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“留守兒童”)。由于父母雙方或一方長(zhǎng)期不在身邊，留守兒童在學(xué)習(xí)、心理、品德和安全方面產(chǎn)生諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，除了經(jīng)濟(jì)和體制方面的原因以外，與我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)立法的不足也有很大關(guān)系?，F(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)立法對(duì)父母的約束力較弱，使得部分父母只重視家庭經(jīng)濟(jì)條件的改善，而忽視對(duì)未成年子女的教養(yǎng)和保護(hù)，導(dǎo)致留守兒童在學(xué)習(xí)、心理、品德、安全方面出現(xiàn)問(wèn)題。本文擬從保護(hù)留守兒童的角度探討我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)立法的不足并提出修改建議。

一、未成年人監(jiān)護(hù)立法的不足

(一)未區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護(hù)

在大陸法系國(guó)家的立法和法學(xué)理論中，親權(quán)是父母特有的對(duì)其未成年子女的教養(yǎng)和保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)。親權(quán)基于既存的父母子女關(guān)系而產(chǎn)生，是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體。監(jiān)護(hù)是對(duì)無(wú)父母或父母無(wú)法行使親權(quán)的未成年人及部分無(wú)民事行為能力或限制民事行為能力的成年人，依法設(shè)置監(jiān)護(hù)人以進(jìn)行保護(hù)和監(jiān)督。親權(quán)與監(jiān)護(hù)雖然存在某些聯(lián)系，有類(lèi)似之處，但是二者屬于不同的法律制度，在性質(zhì)、主體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容等方面均不相同。我國(guó)在立法中未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，未把父母基于親子關(guān)系對(duì)未成年子女的教養(yǎng)、保護(hù)與其他人對(duì)未成年人的一般監(jiān)護(hù)區(qū)分開(kāi)，而是將二者的法律地位等同起來(lái)，這在司法實(shí)踐中容易引起混亂。不區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，將父母與其他一般監(jiān)護(hù)人地位等同起來(lái)，實(shí)際上減輕了對(duì)父母的約束，這是導(dǎo)致留守兒童的父母對(duì)其未成年子女教養(yǎng)保護(hù)不力甚至缺失的重要原因。

(二)委托監(jiān)護(hù)缺乏可操作性

根據(jù)我國(guó)《民法通則》的規(guī)定，監(jiān)護(hù)人的產(chǎn)生途徑和方式只有法定監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)，沒(méi)有委托監(jiān)護(hù)，而《民通意見(jiàn)》第二十二條和《未成年人保護(hù)法》第十六條規(guī)定了委托監(jiān)護(hù)?！睹裢ㄒ庖?jiàn)》以司法解釋的方式確認(rèn)委托監(jiān)護(hù)有利于解決司法中的急需，但是缺乏立法的科學(xué)性和權(quán)威性，其效力范圍也有局限性。《未成年人保護(hù)法》以立法的方式規(guī)定了委托監(jiān)護(hù)，但是僅有一個(gè)條文，過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于實(shí)踐中急需解決的委托監(jiān)護(hù)的設(shè)立形式、受托人的資格、委托人和受托人的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)護(hù)報(bào)酬、轉(zhuǎn)委托等問(wèn)題均缺乏規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。在實(shí)踐中，父母對(duì)留守兒童進(jìn)行委托監(jiān)護(hù)是普遍存在的，但一般是以口頭形式設(shè)立，受托人大多數(shù)為留守兒童的祖父母、外祖父母及其他親屬甚至未成年的兄、姐。委托人和受托人在監(jiān)護(hù)事務(wù)中的分工不明確，普遍存在著受托人未能或不能全面履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況，這不利于留守兒童的健康成長(zhǎng)。

(三)法人、組織行使監(jiān)護(hù)權(quán)不具有可行性

根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，在未成年人的父母、祖父母、外祖父母和兄、姐已經(jīng)死亡或者沒(méi)有監(jiān)護(hù)能力，且關(guān)系密切的其他親屬、朋友不愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任的情況下，由未成年人父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門(mén)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。這一規(guī)定表面上非常完備，但實(shí)際上不具有可行性。留守兒童的父母與他們打工的企業(yè)之間僅為雇傭關(guān)系，且他們打工企業(yè)的所在地一般距離原籍較遠(yuǎn)，企業(yè)不可能承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任；而未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)、人員和能力問(wèn)題，實(shí)際上無(wú)法承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。民政部門(mén)特別是專(zhuān)門(mén)的兒童福利機(jī)構(gòu)具有合格的監(jiān)護(hù)人的條件，但由于缺乏有關(guān)具體規(guī)定和相應(yīng)程序，也很難成為留守兒童的監(jiān)護(hù)人。

(四)缺乏監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

我國(guó)法律缺少監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度?！睹裢ㄒ庖?jiàn)》中雖然規(guī)定了對(duì)于監(jiān)護(hù)人不認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的行為，監(jiān)護(hù)人之外其他有監(jiān)護(hù)資格的人可以向法院提起訴訟，要求監(jiān)護(hù)人承擔(dān)賠償責(zé)任或者撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人，但是并沒(méi)有指明上述的個(gè)人、單位或組織必須進(jìn)行監(jiān)督，即沒(méi)有明確規(guī)定其作為監(jiān)督人或監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人民法院在裁決之外也沒(méi)有監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé)。這就導(dǎo)致了在監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)甚至侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益時(shí)，沒(méi)有法律規(guī)定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以主動(dòng)監(jiān)督，這也是部分留守兒童未能得到有效監(jiān)護(hù)的重要原因。

二、我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)立法的完善

我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)立法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，特別是不能適應(yīng)保護(hù)留守兒童的需要。我國(guó)應(yīng)當(dāng)吸收國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)，盡快修改現(xiàn)有法律，制定相關(guān)法律，完善監(jiān)護(hù)制度。

(一)合理變更體例

從國(guó)外立法例來(lái)看，大多是把監(jiān)護(hù)制度置于親屬法領(lǐng)域，其依據(jù)是監(jiān)護(hù)制度與親屬法具有密切的聯(lián)系。但從近年來(lái)的趨勢(shì)看，公權(quán)力逐漸介入原本屬于私事務(wù)的監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，以彌補(bǔ)私力監(jiān)護(hù)之不足。從我國(guó)目前未成年人監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀來(lái)看，委托監(jiān)護(hù)等監(jiān)護(hù)社會(huì)化的情況也越來(lái)越普遍。在立法中應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種趨勢(shì)，將親權(quán)和未成年人監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行整合(在規(guī)定中要對(duì)父母與其他人作為監(jiān)護(hù)人做出區(qū)別性規(guī)定)，將監(jiān)護(hù)作為民事主體制度的一部分，統(tǒng)一規(guī)定監(jiān)護(hù)(含親權(quán))制度，作為監(jiān)護(hù)之通則；同時(shí)在婚姻家庭法中增加“監(jiān)護(hù)”專(zhuān)章，規(guī)定監(jiān)護(hù)(含親權(quán))制度的具體內(nèi)容，并在《未成年人保護(hù)法》等特別法中做出相應(yīng)規(guī)定。

(二)增強(qiáng)委托監(jiān)護(hù)的可操作性

除了保護(hù)留守兒童的需要外，在很多情況下都可能發(fā)生委托監(jiān)護(hù)，因此在未來(lái)的立法中要考慮到委托監(jiān)護(hù)的可操作性。對(duì)于委托監(jiān)護(hù)的設(shè)立形式、受托人的資格、委托人和受托人的權(quán)利義務(wù)及責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)護(hù)報(bào)酬、轉(zhuǎn)委托等問(wèn)題予以明確，規(guī)范委托監(jiān)護(hù)行為，保護(hù)未成年人特別是留守兒童的合法權(quán)益。

(三)明確監(jiān)護(hù)人資格

為了使監(jiān)護(hù)人能夠切實(shí)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，建議取消法人、單位、居委會(huì)、村委會(huì)等作為監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定特殊情況下民政部門(mén)對(duì)個(gè)別未成年人實(shí)施監(jiān)護(hù)的條件和程序，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力對(duì)監(jiān)護(hù)的合理有序介入，確保在任何情況下未成年人均得到有效保護(hù)。對(duì)于父母以外的監(jiān)護(hù)人的資格，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)定監(jiān)護(hù)能力范圍，綜合考量監(jiān)護(hù)人的健康狀況、心理狀況、個(gè)人品行、文化水平等多方面因素。

(四)建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的合理介入。從各國(guó)立法和實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度對(duì)于監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，維護(hù)未成年人合法權(quán)益具有重要意義。建議在未來(lái)的立法中建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督制度。監(jiān)督監(jiān)護(hù)人可以從被監(jiān)護(hù)人的親屬和被監(jiān)護(hù)人父母的親朋好友中選擇；監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建議由民政部門(mén)代表政府擔(dān)任。在立法中要對(duì)監(jiān)護(hù)監(jiān)督的范圍、形式、程序做出合理規(guī)定。廢除現(xiàn)行法律中有關(guān)單位、居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)作為監(jiān)護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確規(guī)定人民法院對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)的唯一裁決權(quán)。

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