關(guān)于構(gòu)建中國(guó)—東盟反洗錢區(qū)域合作機(jī)制的思考*

廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 李 賓

關(guān)于構(gòu)建中國(guó)—東盟反洗錢區(qū)域合作機(jī)制的思考*

廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 李 賓

一、構(gòu)建中國(guó)—東盟反洗錢區(qū)域合作機(jī)制的必要性

(一)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的需要。

2010年1月1日，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)(CAFTA)建立，進(jìn)一步推動(dòng)了我國(guó)與東盟各國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。一方面，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)成員國(guó)全部由發(fā)展中國(guó)家組成，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來說，其成員國(guó)的法制健全程度和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力都處于弱勢(shì)。另一方面，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的各類優(yōu)惠政策在吸引投資、擴(kuò)大進(jìn)出口，增加就業(yè)崗位的同時(shí)，也淡化了政府對(duì)金融領(lǐng)域的監(jiān)管。因此，為了有效應(yīng)對(duì)各種金融風(fēng)險(xiǎn)和隱患，各成員國(guó)間迫切需要加強(qiáng)金融監(jiān)管合作特別是反洗錢合作。

(二)減少跨國(guó)經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)的需要。

近年來，洗錢犯罪多集中在販毒、走私、貪污受賄、恐怖融資等領(lǐng)域，具有明顯的跨國(guó)性，僅靠一個(gè)國(guó)家的力量難以得到有效解決。世界上最大的毒品生產(chǎn)基地“金三角”正處于東盟境內(nèi)，但由于政治、法律、歷史等各方面因素的影響，販毒行為及其附屬的跨國(guó)洗錢行為屢禁不止。此外，東盟與中國(guó)境內(nèi)的走私、貪污受賄等跨國(guó)犯罪率也居高不下。特別是與東盟國(guó)家接壤的中國(guó)云南、廣西兩省，涉外犯罪逐步呈現(xiàn)復(fù)雜化與多樣化趨勢(shì)。因此，迫切需要在中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)建立跨國(guó)反洗錢協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定。

(三)維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的需要。

首先，在金融機(jī)構(gòu)方面，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)建成后，東盟國(guó)家的各類金融機(jī)構(gòu)都將會(huì)到我國(guó)境內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。隨著新設(shè)金融機(jī)構(gòu)的增加，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)還可能衍生出一些不規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)類型，比如中越邊境的“地?cái)傘y行”。這類不規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)正處于跨國(guó)金融監(jiān)管的空白地帶，受到政策與法律的約束較小，容易被洗錢犯罪分子利用，給跨國(guó)反洗錢工作帶來很大的困難。

其次，在貿(mào)易結(jié)算方面，雖然廣西與東盟國(guó)家已經(jīng)簽訂了雙邊結(jié)算協(xié)議，在主要邊貿(mào)口岸也建立了銀行結(jié)算點(diǎn)，但由于邊貿(mào)雙方的交易習(xí)慣，現(xiàn)金結(jié)算在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)仍繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)金既方便攜帶又可匿名交易，不容易留下痕跡，且不需要金融機(jī)構(gòu)參與。因此，現(xiàn)金結(jié)算也就成為了洗錢犯罪的重要渠道，需要通過反洗錢區(qū)域合作機(jī)制對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。

二、中國(guó)—東盟反洗錢合作的現(xiàn)狀及問題

(一)中國(guó)反洗錢國(guó)際合作現(xiàn)狀。

1.積極參與反洗錢國(guó)際組織。一方面，我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)，積極利用了聯(lián)合國(guó)提供的反洗錢國(guó)際合作框架，參與了1998年的《禁毒公約》、2000年的《有組織犯罪公約》、1999年的《恐怖主義資助公約》和2003年的《聯(lián)合國(guó)反腐公約》。上述國(guó)際公約對(duì)參與國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的反洗錢合作都有明確規(guī)定。另一方面，中國(guó)積極加入反洗錢國(guó)際組織。2004年，中國(guó)受邀加入EAG(歐亞反洗錢組織)。2005年1月，中國(guó)受邀成為FATF(反洗錢金融行動(dòng)特別工作組)觀察員。2006年11月，金融行動(dòng)特別工作組對(duì)照FATF40+9項(xiàng)建議最新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)的反洗錢工作進(jìn)行了全面的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估。2007年6月28日，金融行動(dòng)特別工作組在法國(guó)召開全體會(huì)議，協(xié)商一致同意中國(guó)正式成為該組織成員。2009年，中國(guó)恢復(fù)在APG(亞太反洗錢組織)的成員活動(dòng)。此外，中國(guó)目前也正在積極申請(qǐng)加入國(guó)際反洗錢金融情報(bào)組織——埃格蒙特集團(tuán)，希望通過國(guó)際間的金融情報(bào)交流互助來進(jìn)一步提高反洗錢效率。

2.積極開展反洗錢雙邊合作。首先，積極開展境外培訓(xùn)和交流。2003年，中國(guó)人民銀行在美國(guó)部署了第一次反洗錢境外培訓(xùn)，重點(diǎn)了解美國(guó)反洗錢立法、機(jī)構(gòu)運(yùn)作和國(guó)際合作方面的內(nèi)容。同時(shí)，我國(guó)公安部門也積極參與反洗錢國(guó)際交流與合作，先后派員赴俄羅斯、法國(guó)、印度尼西亞、中國(guó)香港等地參加反洗錢培訓(xùn)和國(guó)際會(huì)議，與國(guó)外反洗錢執(zhí)法機(jī)構(gòu)保持密切的合作關(guān)系。其次，積極開展雙邊司法協(xié)助。目前，中國(guó)已與40個(gè)國(guó)家簽訂了56個(gè)司法協(xié)助、引渡和移管條約，與70多個(gè)國(guó)家簽訂了警務(wù)合作的協(xié)議或備忘錄。通過雙邊司法協(xié)助，進(jìn)一步遏制跨國(guó)洗錢行為。

(二)中國(guó)—東盟反洗錢合作存在的問題。

1.法律制度不健全且差異較大。在東盟各國(guó)中，除了新加坡、泰國(guó)、馬來西亞等國(guó)家開展反洗錢工作較早以外，其他國(guó)家的金融監(jiān)管體制仍處于開放和轉(zhuǎn)型階段。雖然大部分成員國(guó)都對(duì)洗錢行為持反對(duì)態(tài)度，但仍有少數(shù)成員國(guó)從維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，對(duì)明知存在問題的資金也不加限制，甚至讓可疑資金自由進(jìn)出國(guó)境。作為目前最有影響的反洗錢國(guó)際組織，F(xiàn)ATF會(huì)定期公布不合作國(guó)家和地區(qū)的名單。目前的不合作國(guó)家和地區(qū)名單中，包括了印度尼西亞、緬甸、菲律賓三個(gè)東盟國(guó)家。

此外，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)沒有建立統(tǒng)一的司法協(xié)調(diào)機(jī)制，成員國(guó)只能通過傳統(tǒng)的國(guó)際法途徑或者借助WTO平臺(tái)來解決區(qū)域內(nèi)的國(guó)際爭(zhēng)端。由此導(dǎo)致東盟協(xié)議的執(zhí)行缺乏司法制度的保障。中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)法律制度的不健全和客觀上存在的差異性，無疑為洗錢犯罪構(gòu)筑了一條無形的“安全通道”。面對(duì)這一難題，中國(guó)與東盟各國(guó)之間如何求同存異，建立有效的反洗錢法律協(xié)調(diào)機(jī)制是亟待解決的首要問題。

2.成員國(guó)金融實(shí)力強(qiáng)弱不一。未來的CAFTA在金融合作方面注重的是金融市場(chǎng)一體化。然而，CAFTA成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，金融實(shí)力強(qiáng)弱不一，金融市場(chǎng)一體化面臨著較大的困難，也給CAFTA的金融監(jiān)管合作帶來了較大阻礙。從總體上看，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)域金融監(jiān)管合作仍處于初級(jí)階段。但從另一個(gè)角度來看，正由于各成員國(guó)之間金融實(shí)力強(qiáng)弱對(duì)比懸殊，優(yōu)劣互補(bǔ)明顯，從而可能導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)各國(guó)的金融合作進(jìn)入快速發(fā)展軌道。

3.反洗錢組織機(jī)構(gòu)松散。目前，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)里并沒有擔(dān)當(dāng)部署、協(xié)調(diào)、負(fù)責(zé)成員國(guó)之間反洗錢合作的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)。在《東盟憲章》簽署之前，東盟只是一個(gè)較松散的地區(qū)性組織，由于各成員國(guó)的行為缺乏約束，因此在決策與爭(zhēng)端處理方面尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的制度。一方面，東盟中除了負(fù)責(zé)行政管理的秘書長(zhǎng)、秘書處和常務(wù)委員會(huì)之外，其余所有機(jī)構(gòu)均為會(huì)議形式，比如作為決策機(jī)構(gòu)的首腦會(huì)議和作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的部長(zhǎng)會(huì)議等。但從國(guó)際法的角度來看，國(guó)際會(huì)議并非正式的國(guó)際組織形式。各部門根據(jù)東盟的各項(xiàng)協(xié)定定期或者不定期召開會(huì)議，集中探討各自負(fù)責(zé)的主題。但最終探討的結(jié)果并不能形成有效的制度與配套機(jī)制。另一方面，東盟的行政管理機(jī)構(gòu)主要包括東盟秘書長(zhǎng)、秘書處、常務(wù)委員會(huì)、總干事等，機(jī)構(gòu)龐雜，層次不一，且缺乏統(tǒng)一的反洗錢官方專業(yè)機(jī)構(gòu)或職能部門，最終導(dǎo)致成員國(guó)之間的反洗錢合作難以得到高效專業(yè)的實(shí)施。

三、國(guó)外反洗錢合作經(jīng)驗(yàn)

(一)美國(guó)反洗錢國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)早在1986年就通過了《1986控制洗錢法令》，依據(jù)效果原則明確規(guī)定了域外管轄權(quán)，即美國(guó)域外的交易一旦企圖在美國(guó)產(chǎn)生效果，那么該法令就可針對(duì)該交易發(fā)揮作用。最初美國(guó)政府往往通過傳票要求美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的境外分支機(jī)構(gòu)披露客戶信息，提供洗錢證據(jù)。但這一做法往往與東道國(guó)法律沖突，因此遭到了許多國(guó)家的反對(duì)。近年來，美國(guó)逐漸意識(shí)到跨國(guó)反洗錢行為需要他國(guó)的協(xié)助，為此，美國(guó)先后參加了《聯(lián)合國(guó)禁毒公約》和FATF，相繼與一系列國(guó)家簽訂了反洗錢法律協(xié)助條約。

(二)德國(guó)反洗錢國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)。

德國(guó)積極參與了多個(gè)反洗錢國(guó)際組織，遵循國(guó)際反洗錢協(xié)議的指引來制定本國(guó)相關(guān)法律。其中，F(xiàn)ATF的《40+9建議》、巴塞爾委員會(huì)的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》和《銀行客戶盡職調(diào)查》、歐盟的《1991年反洗錢指令》等，都對(duì)德國(guó)的銀行監(jiān)管原則和模式、國(guó)內(nèi)法的制定發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

(三)國(guó)際組織反洗錢合作經(jīng)驗(yàn)。

金融行動(dòng)特別工作組的(FATF)目前已發(fā)展成為擁有30多個(gè)成員國(guó)、2個(gè)地區(qū)性組織和20多名觀察員的全球最有影響的專業(yè)反洗錢國(guó)際組織，專門負(fù)責(zé)制定反洗錢國(guó)際指引，通過立法和監(jiān)管，積極推動(dòng)各國(guó)反洗錢政策的制定和實(shí)施。它制定的《40+9條建議》已成為國(guó)際反洗錢最具權(quán)威性的指導(dǎo)性文件。其中，在反洗錢國(guó)際合作方面，《40+9條建議》要求各國(guó)政府相互合作并信息互通，并就資產(chǎn)的查封、罰款、沒收和收入分配簽訂雙邊協(xié)定。

埃格蒙特集團(tuán)是一個(gè)由各國(guó)(地區(qū))的金融情報(bào)單位組成的非政府性國(guó)際組織，目前約有118個(gè)成員,其中亞洲地區(qū)成員共有20多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中包括印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國(guó)等東盟國(guó)家，但中國(guó)目前仍未加入埃格蒙特集團(tuán)。該集團(tuán)制定的《關(guān)于金融情報(bào)中心的說明》為反洗錢國(guó)際信息交流與合作奠定了基礎(chǔ),確立了開展國(guó)際合作和信息共享的行為準(zhǔn)則。

四、關(guān)于構(gòu)建中國(guó)—東盟反洗錢區(qū)域合作機(jī)制的建議

(一)完善相關(guān)法律制度。

2006年10月31日，我國(guó)第十屆人大常委會(huì)二十四次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)反洗錢法》。這部法律確定了反洗錢國(guó)際合作的基本原則，為反洗錢信息交流、司法合作等制定了行為規(guī)范?！斗聪村X法》的頒布，有利于中國(guó)加入反洗錢國(guó)際組織、參與國(guó)際規(guī)則制定、提升國(guó)際事務(wù)話語權(quán)、維護(hù)國(guó)家利益。

但是，與國(guó)際反洗錢權(quán)威法律相比，我國(guó)的《反洗錢法》仍有待進(jìn)一步完善。首先，跨國(guó)貴金屬和珠寶交易、房地產(chǎn)買賣、匿名拍賣等商業(yè)活動(dòng)，也是國(guó)際上常見的洗錢渠道，我國(guó)《反洗錢法》應(yīng)進(jìn)一步明確這類“特定非金融機(jī)構(gòu)”的范圍和具體的反洗錢職責(zé)。其次，應(yīng)進(jìn)一步明確販毒、走私、貪污受賄、恐怖活動(dòng)等跨國(guó)洗錢上游犯罪行為的范圍、具體定罪依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，此舉有利于反洗錢執(zhí)法過程的操作實(shí)施。再次，進(jìn)一步完善配套的規(guī)章制度，如完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的客戶身份識(shí)別制度、完善大額和可疑交易報(bào)告制度、注重保存客戶資料和交易記錄，為發(fā)現(xiàn)可疑交易提供證據(jù)等。

在國(guó)際法方面，還可借鑒相關(guān)國(guó)際公約的形式和內(nèi)容，聯(lián)合東盟各國(guó)起草區(qū)域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)反洗錢通行規(guī)則，統(tǒng)一明確反洗錢的違法性質(zhì)、進(jìn)一步規(guī)范區(qū)域內(nèi)各國(guó)金融機(jī)構(gòu)反洗錢的義務(wù)和具體職責(zé)。

(二)構(gòu)建反洗錢跨國(guó)信息情報(bào)交流機(jī)制。

加強(qiáng)反洗錢信息情報(bào)交流，必須建立一個(gè)專門負(fù)責(zé)收集、分析并及時(shí)通報(bào)金融信息的反洗錢信息交流平臺(tái)，通過建立反洗錢信息的電子化收集和分析系統(tǒng)，建立信息數(shù)據(jù)庫，綜合運(yùn)用人工智能系統(tǒng)、連接分析和數(shù)據(jù)挖掘等多種技術(shù)跟蹤篩選可疑交易，并將可疑金融交易報(bào)金融監(jiān)管部門和執(zhí)法部門調(diào)查，以此掌握區(qū)域內(nèi)各國(guó)反洗錢工作進(jìn)展，研討打擊洗錢犯罪方案，維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的反洗錢信息交流平臺(tái)的職責(zé)主要包括以下幾個(gè)方面：第一，及時(shí)接收大額和可疑交易報(bào)告；第二，全面分析大額與可疑交易報(bào)告，發(fā)現(xiàn)并追蹤犯罪線索；第三，向司法部門和執(zhí)法部門移交分析結(jié)果；第四，與區(qū)域內(nèi)各國(guó)反洗錢部門保持情報(bào)合作與交流。此外，金融機(jī)構(gòu)設(shè)在境外的分支機(jī)構(gòu)應(yīng)與所在國(guó)的金融監(jiān)管當(dāng)局和執(zhí)法機(jī)構(gòu)密切配合，準(zhǔn)確、及時(shí)、全面地填報(bào)監(jiān)管當(dāng)局所規(guī)定的報(bào)表等相關(guān)資料。

目前，全球已有近百個(gè)國(guó)家(地區(qū))建立了反洗錢情報(bào)機(jī)構(gòu)，并成立了專門的國(guó)際合作組織——埃格蒙特集團(tuán)。中國(guó)至今仍未加入埃格蒙特集團(tuán)。為此，中國(guó)應(yīng)采取更為靈活的態(tài)度，不斷提高反洗錢信息搜集與分析的能力，創(chuàng)造條件加入埃格蒙特集團(tuán)，使金融情報(bào)交流與信息共享機(jī)制與國(guó)際接軌。

(三)加強(qiáng)雙邊合作。

在司法合作方面，中國(guó)應(yīng)積極與區(qū)域內(nèi)各國(guó)簽訂司法合作雙邊條約，包括刑事司法協(xié)助條約、判刑人移管條約、引渡條約等。

在警務(wù)合作方面，應(yīng)當(dāng)與區(qū)域內(nèi)國(guó)家簽訂雙邊合作協(xié)議、諒解備忘錄和紀(jì)要，互派警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，積極配合區(qū)域內(nèi)跨國(guó)反洗錢執(zhí)法部門的調(diào)查取證工作。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)配合國(guó)際刑警組織識(shí)別、追查、扣押和沒收犯罪收益，協(xié)助通緝跨國(guó)洗錢罪犯。

在培訓(xùn)交流合作方面，中國(guó)應(yīng)與東盟各國(guó)保持密切接觸，在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、個(gè)案合作、信息交流等方面定期開展工作交流會(huì)談。主動(dòng)與美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和FATF、世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、亞歐會(huì)議、沃爾夫斯堡集團(tuán)等國(guó)際組織開展反洗錢業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)交流與研討。通過交流和培訓(xùn)，為區(qū)域內(nèi)各國(guó)培養(yǎng)業(yè)務(wù)技術(shù)強(qiáng)、熟悉外語、精通國(guó)際法律知識(shí)的反洗錢高素質(zhì)人才。

(四)建立統(tǒng)一的區(qū)域內(nèi)反洗錢專門機(jī)構(gòu)。

中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)可以借鑒FATF的模式，以各國(guó)執(zhí)法部門為主導(dǎo)，政府為支撐，相關(guān)部門密切配合，針對(duì)洗錢犯罪的跨國(guó)的特點(diǎn),統(tǒng)一建立區(qū)域內(nèi)的反洗錢機(jī)構(gòu)，有利于開展反洗錢的國(guó)際合作。該機(jī)構(gòu)可定期對(duì)成員國(guó)的反洗錢工作進(jìn)行自我評(píng)估和相互評(píng)估，經(jīng)評(píng)估確認(rèn)為反洗錢工作不合格的國(guó)家，可對(duì)其進(jìn)行審慎監(jiān)管，并采取相應(yīng)的治理措施。

[1]袁朝霞：《中國(guó)—東盟區(qū)域反洗錢合作機(jī)制研究》，載于《區(qū)域金融研究》2010年第2期。

[2]吳永輝：《全球治理中的跨國(guó)反洗錢合作》，載于《安徽警官職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。

[3]毛炳盛：《全球化背景下中國(guó)反洗錢機(jī)制的健全和完善》，暨南大學(xué)，2009年。

[4]彭博：《論反洗錢國(guó)際合作及中國(guó)的對(duì)策》，湘潭大學(xué)，2007年。

本文為2013年度廣西高等學(xué)校科學(xué)研究立項(xiàng)項(xiàng)目《中國(guó)東盟自由貿(mào)易背景下的反洗錢合作機(jī)制研究》(課題編號(hào)：SK13LX349)課題成果。