財政體制變遷、行為失范與地方政府性債務治理*

重慶理工大學財會研究與開發(fā)中心 楊興龍

財政體制變遷、行為失范與地方政府性債務治理*

重慶理工大學財會研究與開發(fā)中心 楊興龍

一、引言

根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105 789.05億元，比2010年年底增加38 679.54億元，年均增長19.97%；風險總體可控，但也存在一定的風險隱患，如部分地方和行業(yè)債務負擔較重、對土地出讓收入的依賴程度較高，等等。隨著新一輪政治周期的開啟，地方政府性債務風險問題受到了前所未有的關注，不但被寫入中央和各省市的《政府工作報告》，也是中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中濃墨重彩的一筆?？梢?，地方政府債務風險及其治理問題，已演變成關乎公共財政轉型、政府職能轉變乃至中長期經(jīng)濟社會穩(wěn)定的重大問題，注定將成為今后較長一段時期內中央和地方政府相關部門的工作重點。如何在清晰梳理當前錯綜復雜的債務現(xiàn)狀和百家爭鳴的對策觀點的基礎上準確把握其成因和本質，進而提出系統(tǒng)性的治理思路，成為不容回避而又亟待破解的課題。

二、地方政府性債務成因的探索：簡要的文獻述評

地方政府性債務是經(jīng)濟發(fā)展到不同階段的必然產物，地方各級政府內部制度不健全進一步引發(fā)甚至擴大財政風險，進而形成各種隱性或顯性的政府債務，威脅財政安全。因而，目前地方債問題的升溫，亦是對當前政治經(jīng)濟體制的反思。地方政府性債務風險來源可以大致歸結為：一是財政體制改革的催生，中國式的分權治理模式下，事權與財權劃分不明，中央與地方之間的博弈暗流涌動，加之缺乏良好的制度約束，出現(xiàn)擴張傾向的財政行為不足為奇；*方紅生、張軍：《中國地方政府擴張偏向的財政行為:觀察與解釋》，載于《經(jīng)濟學(季刊)》2009年第3期，第1065～1082頁。此外，橫向問責機制的不健全和縱向問責機制的局限性使得最大程度的“開源”成為支配地方政府行為的主要思路；*郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎》，載于《中國社會科學》2012年第5期，第95～112頁。二是經(jīng)濟高速發(fā)展的刺激，在以經(jīng)濟建設為主要任務的大背景下，經(jīng)濟增長預期以及唯GDP至上的理念是債務迅速擴張的根源；*繆小林、楊雅琴、師玉朋：《地方政府債務增長動因:從預算支出擴張到經(jīng)濟增長預期》，載于《云南財經(jīng)大學學報》2013年第1期，第84～91頁。三是政治體制變軌的制約、政績考核的扭曲及由此伴生的基礎設施建設投資是地方政府債務擴張的直接原因。*蒲丹淋、王善平：《權力異化、國家審計與地方政府負債》，載于《財經(jīng)理論與實踐》2012年第5期，第81～85頁。張平：《后土地財政時代我國地方政府償債問題研究》，載于《當代財經(jīng)》2013年第1期，第39～47頁。

以上思路無疑對我國地方政府債務風險的分析具有重要的意義，但沒有對其內部的因果形成機制進行系統(tǒng)分析。本文將首先將地方政府債務置于新中國成立以來的財政體制變遷史中進行考察，進而將以壓力型體制為背景、以經(jīng)濟人假設為前提，將地方政府非理性舉債的動因概括為：激勵機制扭曲和約束機制缺失所導致的地方政府行為失范。

三、財政體制變遷與地方政府非理性舉債

相關領域的研究者多數(shù)眼睛“往外看”，認為國外行之有效的經(jīng)驗就有必要吸收借鑒，對事件所處的現(xiàn)實國情和演進歷史關注不夠。周黎安(2008)指出，中國當前地方官員的激勵和治理模式的一些重要特征一直蘊含在兩千多年以來中國傳統(tǒng)的官僚體制之中，我們需要在一個系統(tǒng)的理論框架下去理解中國政府治理的過去和正在發(fā)生的變化。*周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社2008年版。結合文獻，本文通過考察我國財政分權和地方政府治理的發(fā)展軌跡，考察地方政府財政行為的內在邏輯，揭示可能存在的固有規(guī)律。

新中國成立初期，由于連年戰(zhàn)火而支離破碎，全國百廢待興、百業(yè)待舉。國家財政壓力不堪重負，財政出現(xiàn)分散管理、分散經(jīng)營、收支脫節(jié)以及收支不平衡等混亂現(xiàn)象。為實現(xiàn)財政收支平衡和市場物價穩(wěn)定，國家采取了統(tǒng)一財政經(jīng)濟管理，即“統(tǒng)收統(tǒng)支”的重大決策。其主要做法是由中央制定統(tǒng)一的財政政策，地方一切財政收入上繳中央，其所需的支出由中央統(tǒng)一審核后逐級撥款，年終結余資金全部交還中央。*④ 楊建國：《轉型期中國財政制度變遷與經(jīng)濟發(fā)展績效研究》，西南財經(jīng)大學2012年博士學位論文。在當時財政統(tǒng)一管理的背景下，地方統(tǒng)籌社會經(jīng)濟發(fā)展的功能弱化，地方財政形同虛設，地方政府債務也就無從談起。

1951年起全國財政經(jīng)濟環(huán)境逐漸好轉，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制逐漸與時代脫軌，轉變高度集中的財政體制成為與時俱進的必然選擇。國務院頒發(fā)《關于1951年度財政收支系統(tǒng)劃分的決定》，推行劃分收支、分級管理的財政管理體制，“分級管理”財政體制改革就此開始。中央撤銷行政大區(qū)財政預算、增設縣級預算，從而建立起中央、省、縣三級財政管理體制，實行中央和地方分級管理，財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入、固定比例分成收入和調節(jié)收入四個部分。為實現(xiàn)趕超型經(jīng)濟，中央財政收入分成比例過高，財政資金管理過死，地方政府債務問題已有破土而出之勢，為其后地方政府性債務的膨脹埋下伏筆。

從1958年到1979年，我國的財政體制進入了“總額分成”模式階段，并從1959年起實行“收支下放、計劃包干、地區(qū)調劑、總額分成、一年一變”的財政體制。主要內容包括：中央下放財政收支管理權限，對地方進行調劑性轉移支付；地方的財政赤字由中央出資補貼，財政盈余則由中央和地方按既定比例分成等?！翱傤~分成”的實質就是利益均沾。這種體制下，地方更加關注對分成比例高的大額收入的征管，而忽視對小額、零星收入的征管，容易造成收入流失乃至大量資金游離于財政預算之外，導致地方財政緊張，催生負債沖動。

為了進一步擴大地方財權、落實地方責任和調動地方積極性，1980年實行了以“分灶吃飯”為特征的“劃分收支、分級包干”*所謂“劃分收支”指的是按照經(jīng)濟管理體制劃定的隸屬關系，將預算收入分為中央固定收入、地方固定收入、中央對地方的調劑收入、固定比例分成收入，將預算支出劃分為中央管轄單位預算支出和地方管轄單位預算支出；所謂“分級包干”指的是根據(jù)劃定的收支范圍核定各級地方財政收支包干底數(shù)并以此為據(jù)落實各級的包干規(guī)模。的財政體制改革，由此開啟了從集權向分權轉變的分級財政體制變革。這種體制的最大弊端在于：中央財政收入比重不斷下降，中央政府宏觀調控能力被削弱；其次，按隸屬關系“劃分收支”。④這在很大程度上助長了盲目追求政績和地方保護主義，加之監(jiān)管體系缺位，最終激發(fā)了地方政府非理性舉債的沖動。

1994年的分稅制改革使得中央和地方的財政收入對比發(fā)生了巨大的改變。實踐表明，分稅制改革奠定了市場經(jīng)濟轉軌時期中國政府間財政關系的基礎，加強了中央政府宏觀調控經(jīng)濟運行的能力，有力推動了市場經(jīng)濟體制改革和工業(yè)化進程；也由此帶來了財權與事權的不平衡——地方政府收入比例下降，卻仍然承擔著地方絕大多數(shù)公共產品的支出責任。而地方政府得到的轉移支付只能保證“吃飯財政”、部門運轉，難有余力投資基礎設施建設，甚至是各項民生保障支出。*寇志博：《分權視角下的地方政府性債務問題研究》，財政部財政科學研究所2013年碩士學位論文。地方政府為了促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、大力發(fā)展城市建設和有效提供民生保障，只得尋找新的資金來源，舉借債務是其唯一出路。2008年，中央政府為在金融危機席卷全球的大背景下實現(xiàn)經(jīng)濟軟著陸，出臺4萬億元經(jīng)濟刺激計劃，為落實配套資金，債務融資成為地方政府的不二之選。

由此可見，各個時期由于經(jīng)濟環(huán)境的制約，中央政府經(jīng)濟目標不盡相同，出臺相應的制度是適應時代發(fā)展的需要。經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟體制改革進程是財政制度變遷的主要誘因，而地方政府債務正是其伴生的產物。另一方面，體制和制度的不完善，也對債務規(guī)模的迅速擴大起到了推波助瀾的作用，并由此導致債務風險的積聚。

四、行為失范與地方政府非理性舉債

從根本上說，債務的產生也是地方政府官員行為決策的結果，而債務風險很大程度上源自于非理性的舉債。換言之，地方政府性債務問題的產生源自于現(xiàn)行體制下地方政府官員的行為失范。

(一)激勵機制扭曲。

1.壓力型體制。舉債是地方政府行為決策的結果，探明其成因就有必要厘清地方政府進行決策的制度環(huán)境，而中央對地方所施加控制力又是其中的關鍵因素。榮敬本等人(1998)將當前中國地方政府所處的政治體制稱為“壓力型體制”，指的是在中央實施放權讓利和推進市場化改革的大背景下，地方政府圍繞資源和政策等展開競爭并由此而形成的某種總體性的“壓力環(huán)境”。*榮敬本：《從壓力型體制向民主合作制的轉變》，中央編譯出版社1998年版。對各級地方政府的官員來說，對上級部門負責是最直接也是最重要的決策原則。由此，當本級政府的融資需求得不到滿足時，就會將融資缺口攤派到下級；而下級政府為了完成上級指標和為自己爭取晉升機會，若已有的財政能力無法完成上級要求的任務時，必須如法炮制，向下攤派。當正常的融資渠道無法滿足這種需求時，違規(guī)擔保因其隱蔽性強成為多數(shù)地方政府的權宜之選。這種擔保在理論上只是一種或有債務，雖未給地方政府帶來直接的償付義務，但就我國目前的社會經(jīng)濟形勢來看，或有債務轉化為地方顯性債務的可能性卻相當大，風險不容忽視。

2.政績晉升激勵。周黎安等(2005)的研究表明，經(jīng)濟體制轉軌時期，中央以經(jīng)濟發(fā)展水平作為主要政績來考察和決定地方官員的提拔、去留和待遇問題，GDP實際增長率越高，官員升遷的概率越大。地方政府為在短期內爭取晉升機會，通常會上馬各種形式的政績工程，將債務資金投向“兩高一?！?高能耗、高污染、產能過剩)、低水平重復建設項目來提升GDP。加之預算資金匱乏，財政資金約束大，最終導致地方政府“開源”動機強烈，往往會表現(xiàn)出“財政機會主義行為”——以不同的方式為所屬企業(yè)的經(jīng)營活動提供了不同程度的擔保，甚至試圖通過企業(yè)盈利補充預算資金的不足，或者將權力“資本化”，繞過法律的規(guī)定，成立地方政府融資平臺，將轄區(qū)內擁有的資源通過權力運作轉化為收入。*④ 肖振東：《基于財政風險防范的財政審計研究》，載于《審計研究》2009年第5期，第15～19頁。這是我國地方政府產生或有負債和隱性負債的另一個制度性原因。

(二)約束機制缺失。

1.信息披露機制不健全。在委托代理關系下，我國的審計信息披露機制沒有將地方政府債務列入財政預算管理，也沒有全口徑向人大報告。據(jù)審計署《全國政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，在36個省級政府中有13個未出臺綜合性的政府性債務管理規(guī)定，8個未建立政府性債務償債準備金制度，18個未建立風險預警和控制機制；在市、縣級政府，債務管理制度缺失地更為嚴重。上述機制的缺失，直接造成地方政府與中央政府、債權人、公眾之間的信息不對稱，致使政府性債務規(guī)模底數(shù)不清、償債責任未落實等問題長期存在。

2.問責機制缺失。地方政府債務的監(jiān)管包括對債務的籌借、使用和償還三個部分，且對各環(huán)節(jié)科學規(guī)范的管理才能達到對債務的有效監(jiān)管。但是，地方建設項目往往遠超過地方政府官員的一屆任期(5年)，而任職結束后也難以對其債務償還情況進行考核與評價，通常出現(xiàn)“前人借債，后人還債，后人還不起，后人再借債”的惡性循環(huán)。對官員舉債行為的跟蹤監(jiān)管在其離職后即出現(xiàn)中斷，債務責任的落實上出現(xiàn)“真空地帶”，這種問責機制嚴重缺失進一步加劇了地方官員的機會主義傾向。

3.對融資平臺監(jiān)管不力。審計結果表明，《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發(fā)[2010]19號)下發(fā)后，仍有533家只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為；財政部等4部委2012年年底明確要求地方政府規(guī)范對融資平臺公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產和儲備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元。這部分資金名義上是由地方政府的各職能部門及其所屬單位自主決策、自主安排，但實際上，地方財政部門對此既沒有明確的管理責任，更缺乏制約的力量；加之融資平臺公司治理結構不完善，內部管理層級冗雜、審批鏈條長，資金到位率低等，財務風險迅速積聚。

4.審計監(jiān)督的困境。近年來，為摸清家底，審計署連續(xù)組織了三次大規(guī)模的地方政府性債務審計，取得一定的成效，為相關政策的制定提供了參考。同時也應看到，這種“專項審計”仍具有“運動型治理”*所謂“運動型治理”指的是針對某一特定目標或情形而已有常規(guī)機制無法應對時啟動的，具有暫時的、有針對性的和策略性的特點，是中央政府的主要“糾偏”手段(周雪光，2012)。的特征，更無法對資金使用的全過程實施有效控制，從而難以做到標本兼治。同時也應看到，地方各級審計機關同時受到本級人民政府和上級審計機關的領導，在此種審計模式下，監(jiān)督與被監(jiān)督者同時隸屬于政府部門，本應作為第三方的審計變成了政府的內部審計，其獨立性與權威性必然受到影響。④

綜上，地方政府債務是“壓力型體制”催生的結果，是中央與地方博弈的產物——中央政府的目標是保障作為代理人的地方政府既擁有一定的權力又不使其能夠謀取私利，而地方政府官員在完成中央目標時最大限度利用中央監(jiān)管漏洞為自己爭取最大利益，最終導致地方政府內部權力失衡和行為失范的發(fā)生，地方政府內部缺少縱向的監(jiān)督機制及橫向的制約機制又起到了“推波助瀾”的作用。因此，改進現(xiàn)有審計體系，建立以地方政府內部權力制衡為主、外部審計為輔的債務監(jiān)管體系成為有效控制債務規(guī)模且適應我國國情的上佳之選。

五、治理地方政府性債務風險的新視角：政府內部控制

(一)當前地方政府性債務風險治理面臨的新形勢。

隨著新一輪政治周期的開始，地方政府性債務問題所受的關注和重視程度是前所未有的。中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標，這實際上是個系統(tǒng)工程，對包括政府職能、財政體制、國家審計等一系列機制和體制問題都提出了更為徹底的改革要求。目前，各項改革已經(jīng)悄然興起。主要有：

1.加快推進政府職能轉變，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，把過去無限的政府轉變?yōu)橛邢薜姆ㄖ握堰^去管制型的政府轉變?yōu)榉招驼?，這就要求政府建立完善良好的內部管理體系，切實提高提供公共服務的質量和水平。

2.預算法修訂再度啟動，地方政府被賦予發(fā)債權。2014年4月提交的草案三審稿明確，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市“可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”經(jīng)國務院批準，上海、浙江等10省市已于2014年5月試點地方政府債券自發(fā)自還。據(jù)報道，目前試點地區(qū)披露的發(fā)債信息尚不完備，距離真正的市場化要求還有距離。作為地方債自發(fā)自還的基礎性工作，編制和對外披露能夠全面反映政府財務狀況的政府綜合財務報告并切實保障會計信息質量，已成為當務之急。

3.國家審計條例修訂，地方政府性債務成為常規(guī)工作。此次審計法實施條例新增“審計機關對政府性債務的舉借、使用、償還、管理以及風險管控情況，依法進行審計監(jiān)督”條款，政府債務審計成為“法定”的常規(guī)化審計，被納入審計部門例行監(jiān)督的職責范圍，這在探索建立政府性債務的長效機制上邁出了一大步。但卻對審計力量和審計人員素質等提出了更高的要求，“各級審計機關人員不足的矛盾十分突出，以現(xiàn)有在編人員力量完成每年計劃審計項目已捉襟見肘，再加上審計署、本級政府等交辦的審計項目，各級審計人員普遍存在疲于應付、超負荷運轉的現(xiàn)象”。*陳朝豹等：《關于實現(xiàn)審計全覆蓋的初步探討》，載于《審計研究報告》2013年第14期。如何創(chuàng)新審計工作模式、提高審計效率、規(guī)避審計風險，值得研究。

無論是政府職能轉型，抑或是開放債券市場和強化審計監(jiān)督，無疑都對地方政府的規(guī)范化運作提出了更高的要求，更對其管理模式和信息公開提出嚴峻挑戰(zhàn)。參照現(xiàn)代企業(yè)制度建立和資本市場監(jiān)管的經(jīng)驗，旨在控制風險、提升規(guī)范化水平、保障會計信息質量的內部控制呼之欲出，成為多項政策得以落地并順利實施的制度保障。

(二)治理地方政府性債務風險的新思路。

財政內部控制是指為抵御財政風險，維持財政穩(wěn)固與平衡的需要，針對財政系統(tǒng)化運作中容易發(fā)生風險的環(huán)節(jié)，通過搭建有效的權力制衡框架，有效約束和調節(jié)財政資源配置過程，以及各職能機構的財務相關行為，從而規(guī)避或降低財政風險，使財政資金的效率性及對法律法規(guī)的遵從性得到有效發(fā)揮的制度安排。對地方財政管理的內部控制框架的研究，可以為地方財政的穩(wěn)定與平衡以及財政風險的預防提供新思路，加深對內部控制制度在地方財政管理中的認識與應用，并實現(xiàn)有利于健全地方財政管理制度體系的最終目標。*田志剛：《地方財政內部控制框架及構建研究》，載于《中南財經(jīng)政法大學學報》2009年第2期，第47～50頁。

國家社會科學基金規(guī)劃項目(編號：09BJY012)；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目(編號：09XJA790022)；重慶市教育委員會人文社會科學研究重點項目(編號：14SKK02)。