縣級(jí)會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的成效、存在問題及相關(guān)建議

經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 劉 穎

縣級(jí)會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的成效、存在問題及相關(guān)建議

經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社 劉 穎

進(jìn)入21世紀(jì)以來，從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，依照國務(wù)院的整體部署和財(cái)政部的指導(dǎo)精神，我國各地方財(cái)政部門積極開展了會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付制度轉(zhuǎn)軌工作。2003年起，這一改革開始向縣級(jí)推進(jìn)。經(jīng)過廣泛試點(diǎn)以及不斷創(chuàng)新機(jī)制、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善制度，目前，國庫集中支付已成為很多地方縣級(jí)財(cái)政預(yù)算支出的主要形式。實(shí)踐證明，實(shí)行縣級(jí)會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付制度轉(zhuǎn)軌，在有效管理財(cái)政資金，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，從源頭上防治腐敗等方面作用明顯，有力地促進(jìn)了公共財(cái)政和服務(wù)型財(cái)政的建設(shè)。

一、縣級(jí)轉(zhuǎn)軌改革實(shí)踐的積極成效

1.國庫資金集中統(tǒng)一使用，提高了財(cái)政資金的使用效率。實(shí)行國庫集中支付之后，財(cái)政資金納入國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位可根據(jù)實(shí)際用款情況隨時(shí)提出申請(qǐng)，財(cái)政部門可以利用資金收支的時(shí)間差，靈活調(diào)度庫款，這有利于支出部門調(diào)劑余缺，避免資金閑置，從而提高財(cái)政資金的使用效率。

在國庫集中支付制度下，財(cái)政資金直接支付給商品或勞務(wù)供應(yīng)者,資金一次到位，不需要經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，減少了支付的中間環(huán)節(jié)，財(cái)政資金流失的可能性大大降低，同時(shí)也大大降低了運(yùn)作成本。由此，在資金需求、資金供給與資金監(jiān)督之間建立起良好的資金管理秩序，使財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性與有效性得到可靠保障。

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范了財(cái)政收支行為。實(shí)行國庫集中支付制度后，由于實(shí)際資金不到單位賬戶，原有的層層擠占、挪用和截流財(cái)政資金的現(xiàn)象得到了抑制。從各地實(shí)踐情況看，轉(zhuǎn)軌改革后基層單位擠占挪用工資的現(xiàn)象基本消失，上級(jí)截留下級(jí)資金的現(xiàn)象明顯減少，政府采購的資金也能夠及時(shí)足額到位。預(yù)算執(zhí)行從事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，每筆支出都遵循預(yù)算、計(jì)劃、申請(qǐng)、支付的業(yè)務(wù)流程，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金流向、流量的全程監(jiān)控。這樣便在源頭上堵住了逃遁于國庫監(jiān)管之外的財(cái)政資金，減少了預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行的約束力。

3.提高了財(cái)政資金使用的透明度。實(shí)行國庫集中支付，要求預(yù)算單位年度預(yù)算、分月用款計(jì)劃、用款申請(qǐng)必須細(xì)化，必須按照批準(zhǔn)的年度預(yù)算、分月用款計(jì)劃申請(qǐng)用款，每一筆財(cái)政資金的支付必須寫明用途，有時(shí)還要附相關(guān)票據(jù)，保證預(yù)算支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。這樣一來，預(yù)算單位的每一筆資金使用都變?yōu)椤瓣柟獠僮鳌?，?cái)政對(duì)各單位預(yù)算支出活動(dòng)的控制得到加強(qiáng)。無論直接支付還是授權(quán)支付，從預(yù)算單位申請(qǐng)到中心的審批再到開戶銀行支付，乃至預(yù)算單位每一筆支出資金的支付金額、付款項(xiàng)目、收款賬戶、交易時(shí)間、付款人賬戶余額等要素，財(cái)政部門或預(yù)算單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都能通過財(cái)政集中支付系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控，這使得財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度大大提高。

4.有利于合理調(diào)度資金，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力?？h級(jí)實(shí)行轉(zhuǎn)軌改革之后，各預(yù)算單位在銀行國庫賬戶中的支出都表現(xiàn)為除小額和零星支出之外已實(shí)現(xiàn)的預(yù)算支出，暫時(shí)閑置的資金都存放在單一賬戶中由國庫進(jìn)行統(tǒng)一管理。這樣，財(cái)政部門可以在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)將資金按工程項(xiàng)目的輕重緩急適當(dāng)調(diào)配，不需要因?yàn)橹贫四瓿躅A(yù)算但不知道什么時(shí)候才需要?jiǎng)佑枚鴮⒇?cái)政資金一直保留在金庫中，保證涉及國計(jì)民生的重要工程按時(shí)開展。這使得財(cái)政資金調(diào)度更加靈活，財(cái)政部門可以充分利用沉淀的財(cái)政資金，集中財(cái)力辦大事。由此既便于政府統(tǒng)籌安排調(diào)度國庫款項(xiàng)，加強(qiáng)國庫管理，降低籌資成本，又促進(jìn)了財(cái)政支出向保證重點(diǎn)、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、廉潔高效的方向發(fā)展，增強(qiáng)了政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力。

5.增強(qiáng)了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理意識(shí)，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理水平提高。實(shí)行轉(zhuǎn)軌改革之后，按照國庫集中支付制度的要求，財(cái)政部門、預(yù)算單位和代理銀行之間，形成了比較規(guī)范、透明的相互監(jiān)督機(jī)制。這就從體制上、制度上增強(qiáng)了預(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、科學(xué)準(zhǔn)確編制部門預(yù)算和用款計(jì)劃的主動(dòng)性和責(zé)任感。

同時(shí)，各預(yù)算單位普遍建立了內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行控制和監(jiān)督，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失。各預(yù)算單位的支出，由國庫支付中心統(tǒng)一辦理結(jié)算與管理，統(tǒng)一編制財(cái)務(wù)報(bào)表，這就實(shí)現(xiàn)了核算方法與口徑的一致性。會(huì)計(jì)信息資料的完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性大幅提高，從而為政府部門的經(jīng)濟(jì)決策提供了可靠依據(jù)。

二、縣級(jí)轉(zhuǎn)軌改革過程中存在的問題

1.財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，難以有效執(zhí)行轉(zhuǎn)軌改革。實(shí)行轉(zhuǎn)軌改革后，財(cái)政資金管理的層次、幅度和現(xiàn)代化程度都有大幅度提高，這就要求相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)也有相應(yīng)提高，以滿足改革的需要。但是在目前的實(shí)踐中，很多縣級(jí)財(cái)政部門由于編制數(shù)量、財(cái)力狀況等多方面因素的限制，存在著人員嚴(yán)重短缺、人員素質(zhì)參差不齊的問題，這與轉(zhuǎn)軌改革提出的要求矛盾比較突出。預(yù)算單位方面，會(huì)計(jì)人員普遍存在著年齡偏大、流動(dòng)性大、非專業(yè)化的問題，熟練掌握計(jì)算機(jī)操作，能夠利用網(wǎng)絡(luò)支付信息系統(tǒng)進(jìn)行綜合查詢和預(yù)算執(zhí)行分析的人員也不多。他們的財(cái)務(wù)知識(shí)更新普遍不足，對(duì)財(cái)務(wù)制度和財(cái)政法規(guī)往往缺乏足夠理解，對(duì)國庫集中支付制度政策把握不易到位，這些都成為深化轉(zhuǎn)軌改革過程中亟待突破的瓶頸。

2.國庫支付中心的審核監(jiān)督職能尚未發(fā)揮到位。實(shí)行國庫集中支付的目標(biāo)之一是規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，將財(cái)政資金支出監(jiān)督由事后移到事前和事中。但是在縣級(jí)轉(zhuǎn)軌改革過程中，這方面的作用還沒有得到充分顯現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：

一是財(cái)政支出的事前審核流于形式。目前，中心的主要精力集中在服務(wù)預(yù)算單位，節(jié)約預(yù)算單位業(yè)務(wù)經(jīng)辦時(shí)間方面。由于辦理業(yè)務(wù)時(shí)預(yù)算單位無須提供原始憑證，中心的受理審核人員無法對(duì)其所填支付憑證的真實(shí)性和支出的合理性進(jìn)行審核，只能從票據(jù)手續(xù)是否齊全、有無預(yù)算指標(biāo)等進(jìn)行把關(guān)，這種監(jiān)督方面的缺失很容易造成少數(shù)單位利用虛假發(fā)票套取財(cái)政資金建立“小金庫”,從而在很大程度上影響了轉(zhuǎn)軌改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是事中和事后監(jiān)督缺乏措施和力度。在目前的實(shí)際操作中，財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的范圍劃分不明確，細(xì)化不夠，造成授權(quán)支付項(xiàng)目的數(shù)量和額度比例偏大，而財(cái)政授權(quán)支付在國庫審核后就下達(dá)了，存在與支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管相脫節(jié)的問題。預(yù)算單位在辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)時(shí)，提取現(xiàn)金后的使用情況脫離了現(xiàn)有國庫集中支付的監(jiān)管范圍，使得經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)混用、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不能專款專用等種種違規(guī)行為無法得到及時(shí)有效的遏制。另一方面，財(cái)政直接支付審核的內(nèi)容和權(quán)限也缺乏制度化，導(dǎo)致縣級(jí)國庫集中支付中心的日常工作更多聚焦于財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)的具體辦理上，而對(duì)于支出合規(guī)合法性的審核并不到位。

3.國庫集中支付的總量占比不高。根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》(財(cái)庫[2001]24號(hào))規(guī)定：財(cái)政資金的支付方式分為直接支付和授權(quán)支付兩種。財(cái)政部《關(guān)于深化地方財(cái)政國庫管理制度改革有關(guān)問題的意見》(財(cái)庫[2003]68號(hào))又規(guī)定：根據(jù)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)政府的特點(diǎn)，國庫集中支付應(yīng)當(dāng)以財(cái)政直接支付為主要支付方式。

從目前的實(shí)踐看，有些縣實(shí)行直接支付的范圍過于狹窄，僅僅包括一級(jí)預(yù)算單位的統(tǒng)發(fā)工資和政府采購集中支付部分；有些預(yù)算單位沒有按照國庫集中支付改革的有關(guān)規(guī)定申報(bào)用款計(jì)劃，許多應(yīng)通過直接支付的支出申報(bào)了授權(quán)支付計(jì)劃，個(gè)別單位除統(tǒng)發(fā)工資和政府采購項(xiàng)目之外，其余全部申報(bào)了授權(quán)支付計(jì)劃，有意規(guī)避財(cái)政的直接審核監(jiān)督。加之部門預(yù)算細(xì)化程度不夠、政府采購預(yù)算編制滯后，導(dǎo)致縣級(jí)直接支付的比率偏低。有些實(shí)行轉(zhuǎn)軌改革的縣70%以上的財(cái)政資金是通過財(cái)政授權(quán)支付的，這些支出在實(shí)際支付環(huán)節(jié)脫離了財(cái)政實(shí)時(shí)審核管理，不僅不利于加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)督管理，也使得轉(zhuǎn)軌改革本身失去了意義。

4.預(yù)算資金管理信息系統(tǒng)有待進(jìn)一步規(guī)范成熟?？h級(jí)轉(zhuǎn)軌改革要取得成功，離不開現(xiàn)代信息技術(shù)手段的支持，其中最重要的環(huán)節(jié)是預(yù)算資金管理信息系統(tǒng)的開發(fā)和建設(shè)。目前來看，這一信息系統(tǒng)在縣一級(jí)的建設(shè)還不能滿足實(shí)際工作的需要。存在的主要問題之一是系統(tǒng)共享度低。目前的管理信息系統(tǒng)只在預(yù)算單位、財(cái)政部門以及代理銀行和國庫間聯(lián)網(wǎng)，預(yù)算單位可以進(jìn)行網(wǎng)上申報(bào)，財(cái)政部門、代理銀行、國庫可以進(jìn)行網(wǎng)上額度查詢。但預(yù)算單位與支付中心、代理銀行之間并未實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)連接，預(yù)算單位申請(qǐng)用款只能到支付中心現(xiàn)場(chǎng)辦理，支付憑證只能人工傳遞、人工驗(yàn)印，從而無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)上支付和流程控制，這既增加了預(yù)算單位的工作量，也導(dǎo)致支付環(huán)節(jié)效率低、易出差錯(cuò)。

5.相關(guān)配套措施跟進(jìn)遲緩，成為推進(jìn)改革的瓶頸。配套措施的不到位，首先表現(xiàn)在縣級(jí)部門預(yù)算改革的進(jìn)度還跟不上國庫集中支付改革的步伐。在實(shí)際工作中，很多縣一級(jí)部門預(yù)算編制的時(shí)間普遍滯后于預(yù)算執(zhí)行，存在先要錢、后定項(xiàng)目的情況，致使預(yù)算確定的資金與項(xiàng)目實(shí)際需要不匹配。受財(cái)力等因素的影響，預(yù)算的編制也難以達(dá)到完整、全面、規(guī)范的要求，在執(zhí)行中也缺乏足夠的約束力度，年中追加預(yù)算的情況屢見不鮮。

第二，銀行支付、國庫清算的有關(guān)制度與國庫集中支付的要求之間存在矛盾。實(shí)行國庫集中支付制度要求代理銀行先支付后清算，也就是由代理銀行先墊付資金，每日終了再根據(jù)當(dāng)日資金支出情況匯總與人民銀行國庫單一賬戶進(jìn)行資金清算。但這種操作要求與現(xiàn)行的金融會(huì)計(jì)基本制度以及商業(yè)銀行各類存款賬戶不得透支記賬的原則之間存在著矛盾。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，有的代理銀行不斷縮短支付令的受理時(shí)間，有的代理銀行在受理財(cái)政支付時(shí)不是先支付，而是等資金清算回來后，再完成實(shí)際支付，這就給預(yù)算單位的用款造成了不便。

第三，在國庫集中支付的日常工作中，在解決會(huì)計(jì)核算、支付流程等問題時(shí)存在著法規(guī)和制度的空白。如有的縣在發(fā)放社保資金的時(shí)候，若采用國庫集中支付的方式發(fā)放，國庫部門會(huì)根據(jù)規(guī)定將社保資金撥付到相關(guān)專戶。其中，低保工作經(jīng)費(fèi)等部門資金需撥付到民政局等單位。但由于各縣級(jí)直屬行政單位的實(shí)有資金賬戶已全部撤銷，只開設(shè)了單位零余額賬戶，導(dǎo)致民政局等單位無法收取國庫部門撥付的資金。這些資金只能從社保專戶轉(zhuǎn)入到非稅收入專戶，非稅收入專戶繳入在國庫部門設(shè)置的預(yù)算外資金專戶，再通過國庫集中支付方式支付相關(guān)用款單位。這樣一筆在各賬戶間多次流轉(zhuǎn)，不但影響工作效率，還將國庫撥出的預(yù)算內(nèi)資金變成了預(yù)算外資金，并存在收支重復(fù)列報(bào)的問題，這就降低了會(huì)計(jì)監(jiān)督的力度，給轉(zhuǎn)移資金、私設(shè)小金庫提供了可乘之機(jī)，從而不利于廉政建設(shè)的開展。

三、推進(jìn)縣級(jí)轉(zhuǎn)軌改革的相關(guān)建議

1.增強(qiáng)轉(zhuǎn)軌改革意識(shí)與會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)?？h級(jí)轉(zhuǎn)軌改革涉及面廣，很可能在推行過程中由于觸及一些部門的利益而遇到阻力。為此，首先要加強(qiáng)政策宣傳，加大財(cái)政政策、形勢(shì)、法規(guī)以及《會(huì)計(jì)法》的宣傳力度，努力統(tǒng)一思想，求得共識(shí)，充分認(rèn)識(shí)到“集中”不是“收權(quán)”，也不是財(cái)權(quán)在各部門間的轉(zhuǎn)移和再分配，而是按照公共財(cái)政發(fā)展的要求推進(jìn)的重大改革措施。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)摒棄依賴思想，積極探索，有關(guān)財(cái)政審計(jì)部門要對(duì)各單位財(cái)務(wù)管理制度的建立健全及執(zhí)行情況、國有資產(chǎn)的安全、完整和財(cái)政資金的有效運(yùn)用等方面定期進(jìn)行考核驗(yàn)收及檢查監(jiān)督,增強(qiáng)各單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)。

2.加強(qiáng)對(duì)基層財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。在推進(jìn)改革的過程中，要注重對(duì)財(cái)政局、國庫集中支付中心及各代理銀行相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行國庫集中支付業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。要讓在崗財(cái)務(wù)人員具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和較好的職業(yè)道德，為了提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)其專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，規(guī)定其必須考取會(huì)計(jì)從業(yè)資格證，否則就要調(diào)離崗位。此外，還應(yīng)當(dāng)建立起財(cái)務(wù)人員的業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制，由財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)，國庫支付中心和各單位配合，對(duì)預(yù)算單位相關(guān)人員每年進(jìn)行一次客觀、全面的考核，借此推動(dòng)相關(guān)人員更新觀念，統(tǒng)一思想，提高服務(wù)意識(shí)。有條件的情況下，還可以開展對(duì)外交流活動(dòng)，組織相關(guān)業(yè)務(wù)人員到其他國庫集中支付制度改革的先進(jìn)單位、先進(jìn)地區(qū)實(shí)地觀摩，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

3.加快“金財(cái)工程”建設(shè)，為國庫支付改革提供運(yùn)行平臺(tái)。我國于2000年啟動(dòng)的“金財(cái)工程”，已在財(cái)政管理領(lǐng)域建立起了統(tǒng)一的技術(shù)和業(yè)務(wù)平臺(tái)。推進(jìn)縣級(jí)轉(zhuǎn)軌改革離不開先進(jìn)的計(jì)算機(jī)軟硬件的技術(shù)支撐，為此，首先應(yīng)當(dāng)加快“金財(cái)工程”網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的建設(shè)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的組織管理，不斷提高系統(tǒng)的自動(dòng)化處理程度。其次，應(yīng)當(dāng)健全財(cái)政、國庫、銀行以及各預(yù)算單位之間的信息交流和稽核體系，構(gòu)建聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的暢通、安全、實(shí)時(shí)共享。再次，應(yīng)當(dāng)不斷提高網(wǎng)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的錄入工作。

4.推進(jìn)部門預(yù)算改革，規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算。應(yīng)當(dāng)通過細(xì)化預(yù)算科目，深化部門預(yù)算改革，來逐步使所有財(cái)政資金的支付都建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上。在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，要做前期準(zhǔn)備工作，特別是做好項(xiàng)目規(guī)劃、評(píng)估評(píng)審和可行性論證等基礎(chǔ)工作，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，把好預(yù)算審核關(guān)。通過嚴(yán)格審核，認(rèn)真篩選，避免將不成熟項(xiàng)目列入預(yù)算，提高項(xiàng)目預(yù)算的可執(zhí)行性，并在具體項(xiàng)目上力求細(xì)化。要力求防止項(xiàng)目之間隨意調(diào)整，追加預(yù)算以及超預(yù)算，擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

略)