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    PPP是一項重要的財政政策工具

    2014-04-16 21:34:16吳卓瑾喬寶云
    經(jīng)濟研究參考 2014年60期
    關鍵詞:財政資金使用者財政

    吳卓瑾 喬寶云

    PPP是一項重要的財政政策工具

    吳卓瑾 喬寶云

    從國際實踐看,加速發(fā)展基礎設施,滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的需要,是新興經(jīng)濟國家普遍面臨的挑戰(zhàn)。然而,新興經(jīng)濟體基礎設施投資規(guī)模巨大,各國僅依靠財政資金無法滿足其建設需求。如何緩解預算壓力、降低財政風險無疑是各國財政面臨的難題,PPP實際上提供了一個很好的選擇。

    1.緩解預算壓力。傳統(tǒng)的政府采購,財政資金立刻就被用于支付資本成本;而在PPP的安排下,私人部門支付了項目的建設成本,所需資金一般通過政府定期支付的服務費或者項目的收益(如使用者收費)或者兩者的結合得以收回。即在政府不想或者不能增加其直接負債水平的情況下,PPP使得某些項目對于政府而言在當期更加容易承擔。從這個角度來看,PPP有利于緩解政府的短期預算壓力。從長期來看,PPP屬于一種特殊形式的融資租賃。其中,使用者付費模式是由私人部門承建、運營、維護公共項目,通過向使用者收費收回投資成本并獲得收益,在特許經(jīng)營期結束后,政府收回項目的所有權;政府付費模式是由私人部門承建、運營、維護公共項目,政府每年支付租金給私人部門以保證其回收投資成本并獲得收益,政府對公共項目擁有實質上的所有權。PPP作為一種特殊形式的融資租賃,應按照權責發(fā)生制原則,納入資產(chǎn)負債表管理。PPP項目的生產(chǎn)建設周期和資產(chǎn)生命周期相對較長,若要實現(xiàn)資產(chǎn)負債的平衡,不改變政府的預算約束,則需要突破單一預算年度,過渡到中長期財政規(guī)劃中來。

    2.提高財政效率。PPP的財政效率主要是指因供給效率的提高所產(chǎn)生的價值。PPP模式將私人部門引入到公共服務領域,在市場競爭機制下,其建設、運營和維護成本必然低于政府壟斷提供模式,從而形成成本節(jié)約,提高財政資金的效率,一定程度上緩解了財政支出壓力。

    3.分化財政風險。公共服務項目初始投資高、建設期長,在投資上將面臨諸多風險。而PPP強調“風險管理”,即在合作方之間實現(xiàn)最優(yōu)的風險分擔,由最適合處理某種風險的一方承擔該風險,比如政治風險應由政府承擔,而商業(yè)風險應由私人部門承擔。風險分擔的優(yōu)化會使風險承擔方愿意接受較低的風險貼水,形成了風險轉移價值,這也在一定程度上降低了政府隱性債務的發(fā)生率。

    4. PPP對當前財政的積極意義。我國基礎設施項目投資不足問題同樣嚴重。根據(jù)《預算法》現(xiàn)行規(guī)定,地方政府不能列赤字預算,因此地方政府只能依靠舉借地方債解決這一問題。結果是,融資平臺公司及其城投債作為其最重要的融資渠道,在制度設計和監(jiān)管約束上存在諸多漏洞和問題,極易引發(fā)地方債務風險。另外,在現(xiàn)行財政體制下,政府間事權責任分配不清晰,稅收收入也大量以共享稅形式存在,不能很好地體現(xiàn)受益原則,不利于公共服務的有效提供,不利于政府、市場和社會之間關系的協(xié)調發(fā)展。有鑒于此,我國亟須尋找一個新路徑緩解財政預算壓力,分化財政風險,PPP則成為有效選擇。

    (夏摘自《中國財政》〈半月刊〉2014年第15期《構建合理的PPP管理框架 推進財政和國家治理現(xiàn)代化》)

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