中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略：構(gòu)造邏輯、題域呈現(xiàn)與風(fēng)險防范*
——基于共生理論與根植性理論的探討

黃建洪

研究問題與理論工具

正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨所言，21世紀(jì)中國的城鎮(zhèn)化與美國的高科技將改變世界。黨的十八大將新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一道，定位為推進(jìn)中國現(xiàn)代化發(fā)展的“新四化”，并力圖通過它們之間的深度融合與良性互動而助益于經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。以戰(zhàn)略方式進(jìn)入國家治理場域的新型城鎮(zhèn)化，作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的一種“不可避免的客觀存在”，它何以為“新”？依據(jù)大轉(zhuǎn)型這一特定的實(shí)踐情勢，該戰(zhàn)略的發(fā)生學(xué)有著四層意蘊(yùn)：其一，查驗其所承載的經(jīng)濟(jì)、行政、社會、文化乃至生態(tài)任務(wù)，可知城鎮(zhèn)化建設(shè)的復(fù)雜性；其二，指向于對城鄉(xiāng)、區(qū)域以及市鎮(zhèn)內(nèi)部之間諸多宿弊的矯正，需要凸顯城鎮(zhèn)化實(shí)踐的創(chuàng)新性；其三，回應(yīng)于既尊重又超越于物本側(cè)重的內(nèi)在需要，呼吁城鎮(zhèn)化發(fā)展的人本化；其四，改造以往改革成本收益的失衡格局，亟待城鎮(zhèn)化彰顯權(quán)利精神以增進(jìn)權(quán)力—權(quán)利關(guān)系的再平衡。

但是，以大轉(zhuǎn)型為背景的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，仍需對如下問題做出回答。第一，它何以運(yùn)轉(zhuǎn)？即它內(nèi)蘊(yùn)著怎樣的構(gòu)造邏輯或曰運(yùn)籌學(xué)問題。以“新四化”布局之一為定位的城鎮(zhèn)化，無論從發(fā)生秩序、實(shí)踐動力還是目標(biāo)指向等角度看，均較之既往的城鎮(zhèn)化有著諸多不同的邏輯要素。但這些邏輯是如何彼此交叉勾連、因應(yīng)作用的，有待進(jìn)一步探討；第二，有哪些重要題域？這涉及城鎮(zhèn)化的類型學(xué)問題。作為在獨(dú)特時空中展開的壓縮式現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)化將以怎樣的實(shí)踐圖景展現(xiàn)出來、有何特征，仍需深入追問；第三，其推進(jìn)中將伴生哪些風(fēng)險？與社會結(jié)構(gòu)的持續(xù)分化與重構(gòu)一道，各種不確定性亦被同時制造出來，但對這些風(fēng)險的性質(zhì)、類型、特征仍缺乏清晰的研判；第四，此類共生風(fēng)險如何管控？這需要對于怎樣克服治理淺表性、有效提升風(fēng)險治理的系統(tǒng)性等問題，進(jìn)行更具針對性的思考。

上述問題的關(guān)鍵，在于充分體認(rèn)和合理把握新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的中國特性。這既需要準(zhǔn)確述明大轉(zhuǎn)型時代中國的復(fù)雜現(xiàn)代性對于城鎮(zhèn)化的邏輯分析意義，又需要以新的理論視角來“深描”獨(dú)特混合邏輯運(yùn)行中伴生風(fēng)險的閾值，更需要基于實(shí)踐圖景與秩序想象的“刻畫”為風(fēng)險管控提供可扎根的政策選擇。為此，本文嘗試選取兩方面的理論支撐：一是共生理論。起源于生物學(xué)的“共生”，表達(dá)的是生命體某種程度的永久性的物質(zhì)聯(lián)系。而擴(kuò)散至社會科學(xué)領(lǐng)域的共生所指，不僅是一種生物現(xiàn)象，也是一種社會現(xiàn)象；不僅是一種自然狀態(tài)，也是一種可塑形態(tài)；不僅是一種生物識別機(jī)制，也是一種社會科學(xué)方法。①該理論的核心價值在于在系統(tǒng)論的基礎(chǔ)上，給人們呈現(xiàn)出一種多樣態(tài)、非均衡的資源依賴、結(jié)構(gòu)依存、生存依靠的復(fù)雜融通關(guān)系。二是根植性理論。經(jīng)濟(jì)社會學(xué)的根植性概念，意指經(jīng)濟(jì)行為是深深根植于網(wǎng)絡(luò)與制度等社會關(guān)系之中的，即只有嵌入社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的信息和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，才能夠為參與者所接受。②當(dāng)維持根植性聯(lián)系時，就能把行為主體的動機(jī)從追求短期利益轉(zhuǎn)到通過建立信任和互惠而確立長期關(guān)系上來，從而產(chǎn)生信任、信息交換和合作安排。③

選擇上述理論工具并展開“邏輯—題域—風(fēng)險”分析框架，具有針對轉(zhuǎn)型期城鎮(zhèn)化實(shí)踐的理論解釋力。一則，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型所給定的復(fù)雜現(xiàn)代性，表現(xiàn)為實(shí)踐中規(guī)范的協(xié)調(diào)性與內(nèi)在結(jié)構(gòu)的自洽性、實(shí)現(xiàn)條件和實(shí)現(xiàn)方式的復(fù)雜性，以及實(shí)現(xiàn)過程中規(guī)范與結(jié)構(gòu)之生成性與開放性基礎(chǔ)上的發(fā)展性④。這說明，中國現(xiàn)代化之路具有任務(wù)多重性、動力內(nèi)生性與過程復(fù)雜性。作為現(xiàn)代化推進(jìn)的戰(zhàn)略載體和實(shí)踐依托，新型城鎮(zhèn)化以一種“國家腳步”的方式表達(dá)著這種復(fù)雜現(xiàn)代性的賦得性與行動域。二則，城鎮(zhèn)化的利好與風(fēng)險并非此消彼長，而是因應(yīng)共生、彼此關(guān)聯(lián)的。城鎮(zhèn)化要塑造的未來城市社會是一個機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存、希望與幻象共生的不確定社會結(jié)構(gòu)體。根據(jù)共生的依存原理，恰恰是對于一定程度風(fēng)險的自覺回應(yīng)，內(nèi)在地構(gòu)成了趨利避害、揚(yáng)善抑惡的城鎮(zhèn)化推進(jìn)和發(fā)展機(jī)制。三則，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐行為的社會性與文化含義，能夠幫助人們依托于內(nèi)生基礎(chǔ)而發(fā)展出扎根可能性的改進(jìn)策略。這是因為，根植性有助于行為體超越單純經(jīng)濟(jì)利益的考量而將其行為深嵌于其所置身的社會文化背景之中，以發(fā)展出具有系統(tǒng)整合性的政策取向。這對于在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中減少改革的碎片化與政策的離散性⑤，不無裨益。

大轉(zhuǎn)型時代城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的構(gòu)造邏輯

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是在壓縮式的后發(fā)語境中形成的，有著自身的構(gòu)造邏輯。要有效解析這種轉(zhuǎn)型場域的邏輯規(guī)定性，需要克服兩種傾向：一是理論的浪漫主義，即認(rèn)為中國的城鎮(zhèn)化天然地可以超脫于西方弊病與自身既往病灶，實(shí)現(xiàn)預(yù)期藍(lán)圖。這是對轉(zhuǎn)型社會的社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜性缺乏體認(rèn)的表現(xiàn)。二是實(shí)踐的犬儒主義，即強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化在既定場域中的不可作為，對改造現(xiàn)有推進(jìn)模式缺乏信心或因出自既得利益而展現(xiàn)出選擇性“盲視”。這些試圖以單一邏輯來解析復(fù)雜現(xiàn)代性行進(jìn)中城鎮(zhèn)化的“極化”思維，會在實(shí)踐中遭遇理論乏力與實(shí)踐困擾。為此，厘清大轉(zhuǎn)型時代城鎮(zhèn)化發(fā)展的獨(dú)特邏輯，需要有多向度的思維視野。

第一，以發(fā)生秩序論來看，城鎮(zhèn)化遵循的是演進(jìn)與建構(gòu)的交互邏輯。演進(jìn)強(qiáng)調(diào)的是以經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)需要為基礎(chǔ)，依據(jù)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律順勢作為。而建構(gòu)則是通過系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計，充分尊重和利用規(guī)律，創(chuàng)造性地達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化的“新型”含義之獲取與踐行，將之放置到國家建設(shè)的宏觀視野下，是一個自然歷史過程，對于該過程的有效介入，需要人們在遵循規(guī)律基礎(chǔ)上發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性。遵循社會發(fā)展規(guī)律的剛性與發(fā)揮政策安排的柔性，為城鎮(zhèn)化“能夠走多遠(yuǎn)”設(shè)置了限度，它表明城鎮(zhèn)化建設(shè)既是國家治理的賦得性、內(nèi)生性動作，又是可選擇、可作為的創(chuàng)造性空間。但是，如若建構(gòu)性大大超越于演進(jìn)性的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)所提供的承載力，抑或相反，則極易出現(xiàn)失序和混亂。

第二，從實(shí)踐動力看，城鎮(zhèn)化恪守的是權(quán)力與資本的互塑邏輯。不論是改革前的“逆城鎮(zhèn)化”還是改革以來的“補(bǔ)償型城鎮(zhèn)化”，以政府為主導(dǎo)是城鎮(zhèn)化的基本事實(shí)。尤其是改革以來，由利益誘導(dǎo)的城鎮(zhèn)化正呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的“逐級加速”態(tài)勢⑥。基層社會大規(guī)模發(fā)生的城鎮(zhèn)化項目經(jīng)營現(xiàn)象，正以“行政—政治—公司”三位一體的統(tǒng)合治理(即行政審批、人大動員、公司運(yùn)營，政府的權(quán)力、意志與績效互為推動)，塑造著地方政府治理的新模式⑦，帶來了城鎮(zhèn)化的突飛猛進(jìn)而又困境重重的悖論性格局。在此狀況下，政府與市場主體之間的彼此互動關(guān)系更趨復(fù)雜⑧。實(shí)踐動力的互塑邏輯表明，在市場成熟度與社會自主性均較為欠缺的條件下，制衡權(quán)力與節(jié)制資本，不僅僅是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵議題，而且也是檢驗國家治理現(xiàn)代化的“試金石”。

第三，就目標(biāo)指向而言，城鎮(zhèn)化展演的是物本與人本的滲透邏輯。物本邏輯運(yùn)行的是工業(yè)主義持續(xù)擴(kuò)張氛圍下的物質(zhì)主義、發(fā)展主義。在發(fā)展資源比較有限、經(jīng)濟(jì)社會相對落后的國度，作為現(xiàn)代化進(jìn)程中重要一環(huán)的城鎮(zhèn)化，其物本導(dǎo)向既有其歷史合理性，又有其顯著缺陷性。追趕型發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢，應(yīng)該讓我們能夠發(fā)展出既尊重效率又對于“商品拜物教”模式有所突破的人本化格局。從其所欲造就的經(jīng)濟(jì)繁榮、空間優(yōu)化與民生幸福的預(yù)期看，新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是一個全面實(shí)現(xiàn)民眾權(quán)益的權(quán)利再造運(yùn)動。依據(jù)于目標(biāo)指向的滲透邏輯，城鎮(zhèn)化實(shí)際上意味著物本邏輯的集約化轉(zhuǎn)型、意味著人本邏輯對于物本樣態(tài)的浸淫滲透和引導(dǎo)規(guī)訓(xùn)。

盡管上述各邏輯內(nèi)部和邏輯之間存有緊張感與矛盾性，但這并不表明，在具有顯著張力的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人們會因此而無所作為。恰恰相反，這種獨(dú)特的構(gòu)造邏輯，正以其可調(diào)適的結(jié)構(gòu)屬性表達(dá)出了基于發(fā)展的情勢需要與民眾的主體意志。換言之，演進(jìn)與建構(gòu)、權(quán)力與資本、物本與人本之間的持續(xù)張力，成為轉(zhuǎn)型中國獲得發(fā)展獨(dú)特性與實(shí)踐力的根本依據(jù)。尤其是權(quán)力與資本張力所引發(fā)的物本與人本矛盾，已然成為挑戰(zhàn)國家治理秩序的重大命題。根據(jù)波蘭尼的“雙向運(yùn)動”理論，市場擴(kuò)張及其引發(fā)的社會自我保護(hù)這種“雙重支配”是現(xiàn)代社會發(fā)展的原動力⑨。進(jìn)入新世紀(jì)以來，改革初期基于市場化單向運(yùn)動的治理難以為繼，國家重建不得不在市場化運(yùn)動和社會自我保護(hù)運(yùn)動兩個相反的“雙向運(yùn)動”的張力中展開，為此必須重構(gòu)國家、市場與社會之間的關(guān)系⑩。新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略進(jìn)場，正是國家治理發(fā)展的新契機(jī)，也是回應(yīng)日益強(qiáng)化的社會自我保護(hù)運(yùn)動的策略安排。矛盾是事物發(fā)展的動力。城鎮(zhèn)化的復(fù)合張力表明，新型城鎮(zhèn)化必須面對土地緊張、資金短缺、資源瓶頸、環(huán)境失衡等狀況所引發(fā)的與民爭利和社會抗?fàn)?，必須對來自于民眾的生存性考量和發(fā)展性期盼給予更為有效的回應(yīng)。這就需要不斷提升城鎮(zhèn)化進(jìn)程中治理主體的政策建構(gòu)力、對資本過度擴(kuò)張及其權(quán)力合謀的抑制力，以及對極化思維后果的人本化矯正力。而這些要求，無疑將對政府與市場、政府與社會之間的交往方式和行為習(xí)慣產(chǎn)生深刻影響。正是這種根植于邏輯張力的城鎮(zhèn)化，將以合力的方式改變國家治理的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，從而成為深度改變中國的最重要變量。

歷時性題域共時性呈現(xiàn)的多重城鎮(zhèn)化

追趕型現(xiàn)代化背景中的城鎮(zhèn)化，正以多重邏輯的運(yùn)行獲取和強(qiáng)化其獨(dú)有的復(fù)雜現(xiàn)代性。這種現(xiàn)代性決定了城鎮(zhèn)化實(shí)踐任務(wù)的多重性。異于西方歷時數(shù)百年從容展開的城市(鎮(zhèn))化，中國的城鎮(zhèn)化將階段性各異的任務(wù)整合到了一起，歷時性的建設(shè)題域遂演變成為共時性的發(fā)展議程。根據(jù)城市權(quán)利的階段性發(fā)展側(cè)重，共時性的城鎮(zhèn)化因其將原本“串聯(lián)”的延續(xù)性任務(wù)轉(zhuǎn)變成為“并聯(lián)”的疊加性使命而展現(xiàn)出獨(dú)特的面相，表現(xiàn)為豐富的實(shí)踐類型。

第一，技術(shù)—經(jīng)濟(jì)型的城鎮(zhèn)化。技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是城鎮(zhèn)化有序發(fā)展的基礎(chǔ)。以物質(zhì)基礎(chǔ)為核心的城鎮(zhèn)化，是快速現(xiàn)代化進(jìn)程中的主體形態(tài)。這是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為國家最高議程的基礎(chǔ)設(shè)置密不可分的。然而，經(jīng)濟(jì)語境籠罩的城鎮(zhèn)化，不僅遭遇了發(fā)展資源從鄉(xiāng)村向城市的單向流動，而且還存在城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化的現(xiàn)實(shí)困境。因此，新型城鎮(zhèn)化勢必要在“新四化”的深度協(xié)同互動中創(chuàng)造新機(jī)制、形成新格局。其實(shí)質(zhì)，就是要以工業(yè)文明的理性主義洗禮社會、塑造繁榮國度。在此過程中，確保技術(shù)的可靠性與發(fā)展的高效能，不僅需要城建規(guī)劃的改進(jìn)和建設(shè)匹配性的提高，更意味著減少剛性發(fā)展的破壞性后果，造就一種更為溫和、更可持續(xù)的發(fā)展。

第二，社會—政治型的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是以一種復(fù)雜的改造方式將物理空間權(quán)利化重構(gòu)的空間生產(chǎn)歷程。而這種空間社會化與社會空間化的雙重建構(gòu)，具有顯著的社會政治性。從社會與政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)資源的再配置、權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制的再調(diào)整、權(quán)利實(shí)現(xiàn)績效的再審視角度看，該過程是一個持續(xù)的公共選擇過程。作為空間變遷的城鎮(zhèn)化，它既是主導(dǎo)者實(shí)現(xiàn)權(quán)力與資本意志的工具，更是實(shí)現(xiàn)城市權(quán)利普遍化與均等化的制度選擇。為此，新型城鎮(zhèn)化的重大使命就在于，務(wù)必避免資本邏輯抑或權(quán)力邏輯對于城市本質(zhì)和社會關(guān)系的單向支配。這不僅需要逐步實(shí)現(xiàn)對于單純政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化模式的突破、對于城市資本主義化的抵抗，還應(yīng)系統(tǒng)性地矯正城市建設(shè)、城市生產(chǎn)、城市生活的種種異化，促進(jìn)權(quán)利全面發(fā)展。

第三，文化—生存型的城鎮(zhèn)化。城市不僅是機(jī)會與財富的集合體，以組織化為導(dǎo)向為解決人們生產(chǎn)問題提供物質(zhì)手段；同時，它更是一種知識傳承、文化傳遞、文明傳習(xí)之所在，以公共化為指向，成為允許且鼓勵個性和創(chuàng)造性的社會結(jié)構(gòu)，以及匯聚和整合民眾生活方式一致性的象征符號。作為區(qū)別于鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的城市性獲取過程，城鎮(zhèn)化的文化—生存向度強(qiáng)調(diào)發(fā)展的傳承性與想象力的統(tǒng)一、同質(zhì)化與差異性的互滲、有序性與活躍度的共融。在導(dǎo)向城市社會的“有序復(fù)雜性存在”過程中，城鎮(zhèn)化在創(chuàng)造社會的機(jī)動性與經(jīng)濟(jì)的靈活性的同時，“城市森林”正不斷為人們生存提供的價值說明和意義支撐，使得城市發(fā)展成為一種普遍的“城市的勝利”。

第四，生態(tài)—環(huán)境型的鎮(zhèn)化。根據(jù)城市發(fā)展的階段序列與實(shí)踐經(jīng)驗，生態(tài)環(huán)境權(quán)益越來越成為一種不可或缺的基本需要。嚴(yán)重的環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源約束以及生存環(huán)境的日益惡化，不僅影響著人們的生活品質(zhì)，更為揪心的是，它已呈現(xiàn)出威脅人類物種生存的“自反”社會狀態(tài)。城鎮(zhèn)化建設(shè)的生態(tài)之維，需要真切回應(yīng)治理與工業(yè)化同步的“環(huán)境惡瘤”的緊迫需要。城鎮(zhèn)化的新發(fā)展，融合了東方社會獨(dú)有的傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性與舶來的某些后現(xiàn)代性，但其根本還在于實(shí)現(xiàn)基于環(huán)境承載的可持續(xù)發(fā)展。讓居民“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的城鎮(zhèn)化，需要對進(jìn)步主義和技術(shù)致勝觀念做出重大矯正，讓城鎮(zhèn)化的政策過程“浸染”綠意，實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展。

第五，心理—體認(rèn)型的城鎮(zhèn)化。塑造生產(chǎn)生活方式、人際關(guān)系乃至價值理念顯著異于鄉(xiāng)村的城市社會，城鎮(zhèn)化進(jìn)程還必須是一個調(diào)適心理、接續(xù)情緒、安頓靈魂的認(rèn)同塑造過程。新式的城鎮(zhèn)化，在創(chuàng)造情感圖景與塑鑄生存體驗方面，均需要展現(xiàn)出心理認(rèn)同空間的連續(xù)性與公共性。這種連續(xù)性意味著不忘記、不背叛，能夠揚(yáng)棄過往、面對未來；而公共性，則在于無論從共同信仰的培育還是公共信任的發(fā)展，都要能超越既往區(qū)隔化城市空間治理和固化不平等權(quán)益布局的窠臼，把城市建成“幸福之鄉(xiāng)”。只有不斷減少轉(zhuǎn)變中的機(jī)會不平等和待遇歧視，不斷提高參與的效能感與體認(rèn)度，真正的城市發(fā)展認(rèn)同才能有序確立。

上述城鎮(zhèn)化類型的劃分，在實(shí)踐中并非地位均等，而是一種階梯式序列、但有著強(qiáng)烈的共時性發(fā)展需求。一方面，其階梯性，反映的是城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷時性、發(fā)展性。它體現(xiàn)出城市(鎮(zhèn))發(fā)展圍繞經(jīng)濟(jì)、社會政治、文化生活、生態(tài)環(huán)境等城市權(quán)利的深化方向和總體趨勢，同時又表現(xiàn)出對于心理認(rèn)同的引導(dǎo)性發(fā)展。這與馬歇爾所強(qiáng)調(diào)的公民身份、政治公民身份和社會公民身份的權(quán)序發(fā)展、逐項增進(jìn)認(rèn)知相吻合，也與雅諾斯基所認(rèn)肯的法律權(quán)利、政治權(quán)利、社會權(quán)利和參與權(quán)利的發(fā)展序列不謀而合。這表明，作為一項系統(tǒng)的權(quán)利再造歷程，城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層規(guī)律實(shí)質(zhì)上就是人的解放和發(fā)展規(guī)律。另一方面，其共融性，則反映出壓縮式現(xiàn)代化在將“串聯(lián)”變“并聯(lián)”之后，城鎮(zhèn)化重大題域的立體狀態(tài)與實(shí)踐需要。這既是基于國家治理的客觀需要，又是回應(yīng)民眾權(quán)益發(fā)展的實(shí)踐展開。因此，如果說技術(shù)—經(jīng)濟(jì)型的城鎮(zhèn)化呼喚理性城市、富足城市的建設(shè)，社會—政治型的城鎮(zhèn)化期冀權(quán)利城市、自治城市的發(fā)展，那么，文化—生存型的城鎮(zhèn)化則是倡導(dǎo)智慧城市、人文城市，生態(tài)—環(huán)境型的城鎮(zhèn)化渴求田園城市、生態(tài)城市，最終由心理—體認(rèn)型的城鎮(zhèn)化循序?qū)驕嘏鞘?、幸福城市，它們共同?gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的“中國道路”。

從共生理論審視城鎮(zhèn)化推進(jìn)的或然風(fēng)險

從帶來契機(jī)的深刻性與改造面貌的顯著度而言，中國的城鎮(zhèn)化可謂是“五千年未有之大變局”，它意味著國家發(fā)展站到了一個“新的政治周期和新的經(jīng)濟(jì)周期”的起點(diǎn)上。然而，以工業(yè)生產(chǎn)邏輯為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，易于出現(xiàn)貝克所言的結(jié)構(gòu)性社會風(fēng)險，這些風(fēng)險正創(chuàng)造著一個“虛擬的現(xiàn)實(shí)世界”。作為現(xiàn)代化重要組成部分的中國城鎮(zhèn)化，自然不能逃脫于風(fēng)險之外。在社會結(jié)構(gòu)的持續(xù)轉(zhuǎn)換與深度重構(gòu)過程中，城鎮(zhèn)化內(nèi)生著“社會問題—社會風(fēng)險—公共危機(jī)”的因果鏈。從類型上看，轉(zhuǎn)型期大規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)化或?qū)⒊霈F(xiàn)如下風(fēng)險：

一是過載風(fēng)險?；陬}域的建構(gòu)性，城鎮(zhèn)化的“補(bǔ)償”形態(tài)有可能在新一輪各地方的發(fā)展競爭中被進(jìn)一步放大。這極易造成人口過速集中、產(chǎn)業(yè)跟隨滯后、就業(yè)持續(xù)乏力、社會保障供給不足、環(huán)境承載不堪、資源約束一再被突破等困頓狀況。這些都是正處于“泛城市化發(fā)展階段”所引致的城市容納力羸弱、非均衡發(fā)展的關(guān)聯(lián)風(fēng)險。此外，尤其需要警惕的是“權(quán)力過載”風(fēng)險，即有可能造成城市行政權(quán)的縱向升級和橫向擴(kuò)張運(yùn)動，從而衍生出大量權(quán)力支配與依附的亂象。這些以過度承載為主要特征的“城市病”蘊(yùn)含著大量不確定因素，成為制約城鎮(zhèn)化乃至中國現(xiàn)代化健康發(fā)展的風(fēng)險“陣痛源”與“引爆點(diǎn)”，值得高度關(guān)注。

二是固化風(fēng)險。城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個社會綜合發(fā)展過程。在此過程中，中國既面臨著傳統(tǒng)風(fēng)險(如自然災(zāi)害)和現(xiàn)代風(fēng)險(如技術(shù)濫用)，又遭遇著內(nèi)源性風(fēng)險(如權(quán)力腐敗)和外源性風(fēng)險(如跨境犯罪)，同時還面對著過程風(fēng)險(如緣于責(zé)任推卸的過度舉債)和結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(如權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)失衡)。這是由歷時性題域共時性呈現(xiàn)的城鎮(zhèn)化特殊性所決定的。這些風(fēng)險之中，最大的風(fēng)險在于城鄉(xiāng)矛盾內(nèi)化，即將非均衡的權(quán)益結(jié)構(gòu)固化，把既有的不合理二元結(jié)構(gòu)內(nèi)化成為城市內(nèi)部的常態(tài)。它將與區(qū)域二元、隱約成型的層級流動排斥性體制等各種不利狀況一道，加速矛盾集聚的可能，成為城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的桎梏。

三是散逸風(fēng)險。城鎮(zhèn)化是一種文化集聚性的整合與調(diào)整過程，它通過提高生活便捷性、舒適度而擢升人們的生存品質(zhì)與城市存續(xù)價值。然而，這一過程也很可能是舊有的村民文化甚至是臣民文化的城鎮(zhèn)移植，而城市社會所亟需的公民文化生長緩慢。當(dāng)鄉(xiāng)村社會在工業(yè)化進(jìn)程中迅速解體，而集聚的城鎮(zhèn)卻不能夠以一種持續(xù)更新和整合的方式“補(bǔ)缺”城市社會結(jié)構(gòu)的孱弱，城市就只不過是一個集中各種新舊風(fēng)險的“罪惡之都”。尤其是在生活政治已然來臨、“身份政治”雖有松動但尚未根本式微的背景下，這種極化“自我中心”的“我者思維”便會因為缺乏完整的權(quán)利義務(wù)認(rèn)知和適宜的公民身份建構(gòu)而暴力化、牟利化，進(jìn)而致使社會呈現(xiàn)出大量彌散性的風(fēng)險。

四是漂移風(fēng)險。城鎮(zhèn)化在匯聚或然風(fēng)險的同時，其風(fēng)險的運(yùn)動卻并非只是限定在其疆域之內(nèi)。一方面，風(fēng)險伴隨市鎮(zhèn)的擴(kuò)大而不斷累積擴(kuò)大，這個過程與城市成長共生；另一方面，在市鎮(zhèn)成型而成為“風(fēng)險集散器”的同時，各種環(huán)境、生態(tài)風(fēng)險也持續(xù)地向四周擴(kuò)散，形成漂移風(fēng)險。譬如，傍水而建的市鎮(zhèn)，其生產(chǎn)生活用水對自然水體的污染，具有向下游和周邊灌注的自然傾向甚至是人為轉(zhuǎn)嫁；因工業(yè)發(fā)展而出現(xiàn)的尾氣排放、粉塵排泄以及固體廢棄物處置等，均有跨域、跨界彌散的趨勢。如果仍舊堅持“畫地為牢”的行政區(qū)治理和利益驅(qū)動的話，城鎮(zhèn)化推動所集聚的漂移風(fēng)險更加難以得到有效掌控。

五是認(rèn)同風(fēng)險。城鎮(zhèn)化同時也是一個價值重建過程。但是，以精神感悟形態(tài)存在的“中國體驗”，正不斷表現(xiàn)出諸如傳統(tǒng)與現(xiàn)代的頡頏、城市與鄉(xiāng)村的對峙、積極與消極的共存等鮮明的邊際化特征。如若城鎮(zhèn)化進(jìn)程中固化顯失公平的分配結(jié)構(gòu)和利益格局，便不能夠較好地引導(dǎo)社會成員在心理、情感上發(fā)展出合作性的認(rèn)同聚焦，從而加劇社會碎裂，威脅到社會合作關(guān)系的建立和公共秩序的穩(wěn)定。然而，實(shí)踐中的城鎮(zhèn)化在一定程度上正不斷制造出形形色色的社會懷疑、拒斥甚至是怨恨。這種具有不斷強(qiáng)化趨勢的自我否定與社會否定，正挑戰(zhàn)著社會認(rèn)同的有序性。

以一種創(chuàng)造性破壞方式鋪展開來的城鎮(zhèn)化，是以空間的對象化承載為表征和以權(quán)利的普及化發(fā)展為內(nèi)核的進(jìn)步過程，而其伴生風(fēng)險直指現(xiàn)代化發(fā)展的效率、秩序與公平。風(fēng)險是社會轉(zhuǎn)型中“結(jié)構(gòu)緊張”的或然后果。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會結(jié)構(gòu)的分化速度快于制度規(guī)范的整合速度，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)要素之間的緊張與脫節(jié)，這種與社會變革同步的共生性失衡狀態(tài)將引發(fā)風(fēng)險，其顯著特征表現(xiàn)為：其一，跨域滲透性。城鎮(zhèn)化的多任務(wù)、多面相內(nèi)在地決定了其引致的風(fēng)險將是多元的，是囊括經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)與心理的綜合性風(fēng)險，彼此滲透、相互影響；其二，交叉復(fù)雜性。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的風(fēng)險是多結(jié)構(gòu)的，它集傳統(tǒng)與現(xiàn)代、過程性與結(jié)構(gòu)性、內(nèi)源性與外源性等諸風(fēng)險于一身，正是轉(zhuǎn)型社會的異質(zhì)性造就了這些風(fēng)險的復(fù)雜性；其三，層疊集群性。城鎮(zhèn)化的風(fēng)險不是一個風(fēng)險、一種風(fēng)險或一類風(fēng)險，而是以城鎮(zhèn)為載體的自然、技術(shù)、管理、人文乃至心理等諸類型風(fēng)險的交疊，它通過人口流、信息流、資源流、技術(shù)流甚至是情感流而形成復(fù)雜的城市新網(wǎng)絡(luò)和實(shí)踐新景觀，將各種潛在的、顯在的風(fēng)險匯集其中，將各種承接的、轉(zhuǎn)移的風(fēng)險咸集一身，將各種生成的、做成的風(fēng)險集聚左右；其四，虹吸傳感性。與資源“虹吸效應(yīng)”一道，風(fēng)險的“虹吸效應(yīng)”已然存在且有不斷強(qiáng)化之勢，同時還通過城鎮(zhèn)的“類結(jié)構(gòu)”而進(jìn)行傳導(dǎo)與擴(kuò)散。正是這種“吸引匯聚—傳遞擴(kuò)散”風(fēng)險模式，反映出了同質(zhì)化城市建設(shè)取向的內(nèi)在局限性；其五，伴生渦輪性。原生與衍生的風(fēng)險伴隨城鎮(zhèn)化的每一進(jìn)程，不斷以吸附、侵蝕、耗占、掠奪發(fā)展資源的方式制約著城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，這種類似于渦輪效應(yīng)的風(fēng)險集結(jié)，形成了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“沉淀成本”，它可能使城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會代價和環(huán)境生態(tài)耗損遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期。

基于根植性理論的城鎮(zhèn)化風(fēng)險防范

“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂?！边@樣的警示告訴我們，現(xiàn)代化是一項充滿“風(fēng)險的事業(yè)”。在跨越式發(fā)展的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，中國的壓縮式現(xiàn)代化已然風(fēng)險叢生。鑒于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會風(fēng)險的復(fù)雜狀況，我們認(rèn)為，要克服風(fēng)險管控的淺表性與應(yīng)景化，就需要導(dǎo)入以旨在深切理解政策場域特性的根植性理論，以尋求尊重內(nèi)生規(guī)定性的制度安排與彼此協(xié)同的政策行為，從而規(guī)避改革碎片化和克服治理“脫嵌”。為此，既需要豐富社會資本、發(fā)展公共信任，以扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)型社會中信任資源流失、新信任要素積淀困難之困；又需要基于共享價值拓展信息交換機(jī)制，以克服權(quán)益表達(dá)的選擇性滯后甚至功能衰竭性內(nèi)卷；同時，更需要加速學(xué)習(xí)過程和問題糾正，塑造結(jié)構(gòu)化的社會環(huán)境以形成合作均衡、發(fā)展網(wǎng)絡(luò)互惠。塑造嵌入于社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的行動體系，引導(dǎo)和激勵人們以理性的長期預(yù)期行為獲取合作剩余，是拓展根植性治理的關(guān)鍵。

第一，以人本理念導(dǎo)引城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計。讓人本理念運(yùn)轉(zhuǎn)起來，至關(guān)重要。但執(zhí)政權(quán)威如何在實(shí)踐中將人本價值轉(zhuǎn)變成為真切的服務(wù)力量、使之不在層級化任務(wù)發(fā)包與地方府際間競爭中遭遇扭曲，仍是優(yōu)化治理所需要著力解決的重大問題。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化的許多或然風(fēng)險，都不同程度地源于操切心理和與民爭利，這些問題大體上又都與在資源約束條件下如何妥善處理好發(fā)展速度、社會承受度與成果共享度的認(rèn)識緊密相關(guān)。如果政策權(quán)威能夠清晰地把握城鎮(zhèn)化是普羅大眾權(quán)益的均等化重構(gòu)與社會的空間化重建這一核心本質(zhì)，圍繞包容、公平與共享重塑“身份—權(quán)利—待遇”體系，“人的城鎮(zhèn)化”的根本政策含義就能得到更為有效的彰顯。

第二，注重發(fā)揮政府—市場—社會的協(xié)同力。未來的城鎮(zhèn)化首要的問題是矯正單純政府主導(dǎo)、處理好政府與市場的邊界，核心是充分尊重市場規(guī)律，以需求和市場導(dǎo)向推進(jìn)城鎮(zhèn)化，與此同時在培育與發(fā)育社會自主性的基礎(chǔ)上拓展社會參與。城鎮(zhèn)化的風(fēng)險，說到底是治理失敗的危險，而政府、市場與社會的三元互動，可以最為有效地承攬和化解風(fēng)險。這是因為，政府與市場是資源配置的最有效手段，只有當(dāng)政府的引導(dǎo)力與市場的決定性有機(jī)配合足以支撐城鎮(zhèn)化的“內(nèi)涵式”發(fā)展、并充分嵌入社會日益強(qiáng)大的自治力量的時候，方能夠共同抵御政府失敗和市場失靈的威脅，抑制新形勢下的權(quán)力與資本合謀，也才能夠為足以消解風(fēng)險的生活共同體的漸次形成創(chuàng)造空間。

第三，深化政府職能改革以優(yōu)化常態(tài)治理。對于風(fēng)險的治理，不能僅僅停留在對于出現(xiàn)亂子之后的“擺平”和“搞定”等事功主義上，否則便會陷入反復(fù)無功的“西西弗斯魔咒”之中。要防止“制度空轉(zhuǎn)”、跳出“問題循環(huán)”的改革困局，政府職能的服務(wù)化轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵。以市場機(jī)制的成熟程度與社會自治的承載程度為限，進(jìn)行職能的強(qiáng)化、弱化、轉(zhuǎn)化抑或優(yōu)化，形成法治化與服務(wù)型的現(xiàn)代效能政府，從而為市場規(guī)律的發(fā)揮和民間社會的發(fā)育提供便利條件。尤其是在城市群發(fā)展成為趨勢的背景下，城市地區(qū)社會風(fēng)險的生成與演化更加復(fù)雜，可以導(dǎo)入風(fēng)險防范的“PIETINC”模型(即人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、技術(shù)、制度、規(guī)范、觀念的一體化)，以制度、規(guī)范和觀念三要素為核心，強(qiáng)化政府的風(fēng)險源頭治理職能和風(fēng)險抗御、管控能力。

第四，科學(xué)組合推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策工具。城鎮(zhèn)化的風(fēng)險是一組具有顯著或然性的“人造風(fēng)險”。而人造風(fēng)險的“脫域”、不可計算等特征，既導(dǎo)致了現(xiàn)行風(fēng)險防范政策的低效，又制約了防范風(fēng)險的政策修訂?；趯︼L(fēng)險生成與演化機(jī)理的認(rèn)識，需要科學(xué)組合市場化、工商化和社會化工具，形成新的、法治化的治理合力。尤其需要提升城鎮(zhèn)化政策的務(wù)實(shí)導(dǎo)向與預(yù)見性，完善重大決策的風(fēng)險評估，提高政策的連續(xù)性，降低執(zhí)行的隨意性和政策沖突。譬如，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃與城市規(guī)劃的有機(jī)整合，并制定總體性國土空間戰(zhàn)略規(guī)劃體系，以抑制各種短期行為；以分類、適度規(guī)模的政策安排，遏制攀比性、過度高端化城市定位所造成的篩選淘汰與融入排斥，以阻止統(tǒng)計指數(shù)上的形式城鎮(zhèn)化。

第五，拓展“一案三制”的風(fēng)險管控能力。城鎮(zhèn)化混雜著轉(zhuǎn)型階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中易于出現(xiàn)的一般風(fēng)險和上述過載、固化等特殊風(fēng)險。對其風(fēng)險防范，就需要依托現(xiàn)有國家應(yīng)急體系，充分發(fā)揮其應(yīng)對突發(fā)公共事件的預(yù)案、體制、機(jī)制和法制的既有功能，避免轉(zhuǎn)型期“觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低”、矛盾高發(fā)狀態(tài)頻繁觸動“熵增效應(yīng)”，使微小的觸發(fā)事件失控瞬間導(dǎo)致真正的公共危機(jī)。為此，需要將城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃與應(yīng)急管理的國家預(yù)案建設(shè)、管理體制完善銜接起來，著力提升應(yīng)急管理的法制化水平。尤其需要將政府常態(tài)治理的預(yù)見性與非常態(tài)治理的規(guī)范性(即應(yīng)急權(quán)的最低限度社會危險運(yùn)行)貫通起來，對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)行更為全面和審慎的統(tǒng)籌布局。

第六，革新治理評價體系以引導(dǎo)風(fēng)險防控的常態(tài)化。城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，在治理屬地化與職務(wù)任期制的情況下，摒棄既往以單純經(jīng)濟(jì)增長代替發(fā)展績效的政績評價體系至關(guān)重要。對于城鎮(zhèn)化過程中蓄意的房地產(chǎn)化牟利、不顧實(shí)情的肆意負(fù)債以及政商勾結(jié)下的放任污染等行為，需要有切實(shí)的治理辦法，以求循序根除“爛尾城鎮(zhèn)化”等流弊。要有效防止治理責(zé)任的分散、推卸、轉(zhuǎn)嫁等政策機(jī)會主義，杜絕片面的“無事”評價和一味的“本事”評判等好人主義、能人主義傾向，就必須以綜合績效考評來替代“唯GDP論”，導(dǎo)入法治GDP、綠色GDP以及可持續(xù)發(fā)展的公眾滿意度評價，從而助力干部用人導(dǎo)向的公共部門人力資源化轉(zhuǎn)向和城鎮(zhèn)化發(fā)展的集約化轉(zhuǎn)型。[本文受到蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化研究中心創(chuàng)新團(tuán)隊項目“新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府社會管理創(chuàng)新研究”和江蘇省政府留學(xué)獎學(xué)金(2013)資助]

①袁純清：《共生理論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1998年版，第1～2頁。

②Mark Granovetter, “Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”,AmericanJournalofSociology, 1985(91).

③Brian Uzzi, “The Sources and Consequences of Embeddedness for the Economic Performance of Organizations: The Network Effect”,AmericanSociologicalReview, 1996.

④馮平、汪行福：《“復(fù)雜現(xiàn)代性”框架下的核心價值建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2013年第7期。

⑤Kenneth Lieberthal, “Introduction: The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations”, in Kenneth Lieberthal & Michel Oksenberg (eds.),PolicyMakinginChina:Leaders,StructuresandProcesses. N.J.: Princeton University Press, 1988, p.2.

⑥新玉言：《新型城鎮(zhèn)化：模式分析與實(shí)踐路徑》，國家行政學(xué)院出版社2013年版，第1～4頁。

⑦折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學(xué)》2014年第1期。

⑧金太軍、袁建軍：《政府與企業(yè)的交換模式及其演變規(guī)律》，《中國社會科學(xué)》2011年第1期。

⑨[匈]卡爾·波蘭尼：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第238頁。

⑩馬駿：《改革以來中國的國家重建：雙向運(yùn)動的視角》，載蘇力、陳春生《中國人文社科三十年》，三聯(lián)出版社2009年版。