城市化進(jìn)程中的土地困局：現(xiàn)狀、成因與變革*

張海鵬 曲婷婷

我國(guó)人多地少，而且經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型期，許多制度仍不夠完善，相關(guān)體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)仍不夠順暢。于是，在土地資源配置和利用過(guò)程中就容易出現(xiàn)一些矛盾和沖突，特別是在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的土地困局尤為值得關(guān)注。需要說(shuō)明的是，本文研究的各種土地困局并非都在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在，有些只存在于大城市或中等城市的發(fā)展過(guò)程中。

關(guān)于城市化進(jìn)程中存在的土地問(wèn)題，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者對(duì)此都有研究，各大媒體也有大量的深入報(bào)道。比如，賀雪峰剖析了地權(quán)的邏輯和土地制度變革的方向①；陳錫文對(duì)我國(guó)的土地制度和土地利用政策進(jìn)行了深入闡釋②；中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組、華生等論述了我國(guó)城市化是土地城市化而非人口城市化的觀(guān)點(diǎn)③。不過(guò)，已有的研究往往針對(duì)土地困局中的單個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討，而本文則在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析土地困局的各種內(nèi)在沖突和矛盾，探討其成因及應(yīng)對(duì)策略。

土地困局的現(xiàn)狀：沖突與矛盾

(一)建設(shè)用地供給不足與建設(shè)用地大量閑置并存

建設(shè)用地供求關(guān)系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。我國(guó)當(dāng)前正處于加快推進(jìn)城市化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)用地需求規(guī)模巨大，而建設(shè)用地供給能否滿(mǎn)足需求的關(guān)鍵要看土地利用規(guī)劃。國(guó)家每年有具體的供地計(jì)劃，各省市根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展情況和國(guó)家批準(zhǔn)的建設(shè)用地指標(biāo)份額確定其供地計(jì)劃，但原則上其供地計(jì)劃不能超過(guò)國(guó)家規(guī)定的指標(biāo)數(shù)量。但相對(duì)于巨大的建設(shè)用地需求而言，當(dāng)前有計(jì)劃的建設(shè)用地有限供給往往難以滿(mǎn)足旺盛的土地需求。徐紹史指出，“十一五”以來(lái)，全國(guó)每年建設(shè)用地需求在1200萬(wàn)畝以上，每年土地利用計(jì)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)只有600萬(wàn)畝左右，缺口在50%以上。④可以說(shuō)，建設(shè)用地指標(biāo)供給不足是當(dāng)前各地急需解決的用地難題，對(duì)于城市化速度較快的地區(qū)更是如此。

與建設(shè)用地供給不足相反的是，當(dāng)前，各地仍有大量的建設(shè)用地閑置，土地供而未用的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年5月31日，全國(guó)閑置土地3.55萬(wàn)公頃，其中房地產(chǎn)閑置土地1.07萬(wàn)公頃。⑤

(二)土地征收補(bǔ)償沖突與期盼土地早被征收并存

土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的核心在于土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又和被征土地的區(qū)位以及土地未來(lái)發(fā)展用途有直接關(guān)系。如果僅以土地原有用途作為補(bǔ)償依據(jù)，那么，以此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的補(bǔ)償數(shù)額是比較低的。我國(guó)各地出現(xiàn)的土地征收補(bǔ)償糾紛主要是由于被征收土地用于工商業(yè)用途，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻仍按照農(nóng)業(yè)用途來(lái)確定。如果作為公益性用地，那么即使較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)協(xié)商后也能夠得到被征地農(nóng)戶(hù)的認(rèn)可。還有一類(lèi)情形是由于有些被征地農(nóng)戶(hù)索取過(guò)高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而引發(fā)的征地沖突。

與土地征收補(bǔ)償沖突所不同的情形是，一些未能參與到土地征收過(guò)程中的農(nóng)戶(hù)似乎更為關(guān)心自己的土地何時(shí)能被征收。因?yàn)椴簧俚貐^(qū)的農(nóng)戶(hù)看到其他農(nóng)戶(hù)因征地而獲得較高的補(bǔ)償收益，特別是與自己相鄰的土地被征收后，原有農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)生活水平都有了較大提升，這些現(xiàn)實(shí)的案例使得他們非常期盼自己的土地早日被征收。

(三)城市建設(shè)用地緊張與農(nóng)村建設(shè)用地寬裕并存

我國(guó)城市建設(shè)用地相對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地更為緊張，判斷的依據(jù)主要有：第一，城市人均建設(shè)用地水平低于農(nóng)村。僅從居住條件來(lái)看，2011年城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為32.7平方米，農(nóng)村居民人均住房面積為36.2平方米，加之城鎮(zhèn)住房的容積率遠(yuǎn)高于農(nóng)村，因此，農(nóng)村的居民點(diǎn)占地水平要高于城鎮(zhèn)。第二，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃以及規(guī)劃的執(zhí)行力度比城市要差一些，部分農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)戶(hù)在主干道路兩側(cè)利用農(nóng)用地蓋起簡(jiǎn)易房屋，以用于居住或作為養(yǎng)殖場(chǎng)和加工廠(chǎng)的情況。第三，城鄉(xiāng)建設(shè)用地價(jià)格和出讓方式不同使得農(nóng)村建設(shè)用地利用更為粗放。與城市建設(shè)用地多采用“招拍掛”的形式不同，農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地屬于無(wú)償劃撥，而農(nóng)民受傳統(tǒng)生產(chǎn)生活習(xí)慣的影響，宅基地占地面積比較大。

雖然農(nóng)村建設(shè)用地相對(duì)較為寬裕，但由于我國(guó)城鎮(zhèn)化率較低，并且存在城鄉(xiāng)分割的二元土地制度和土地市場(chǎng)，因此，短期內(nèi)仍難以消除城市建設(shè)用地緊張與農(nóng)村建設(shè)用地寬裕并存的現(xiàn)象。

(四)土地財(cái)政的積極作用與它的不可持續(xù)性并存

在我國(guó)財(cái)政分稅體制下，建設(shè)用地出讓收入已成為地方政府一筆相當(dāng)可觀(guān)的預(yù)算外收入，也就是土地財(cái)政。我國(guó)部分一線(xiàn)城市由于地價(jià)水平很高，土地出讓凈收益已經(jīng)遠(yuǎn)超其財(cái)政缺口。以地生財(cái)不僅僅是獲得土地出讓收入，而且以土地為抵押進(jìn)而可以獲得銀行的巨額信貸資金支持。土地財(cái)政無(wú)疑增強(qiáng)了地方政府的財(cái)力，有利于地方政府推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。以下一組數(shù)據(jù)可大致說(shuō)明土地財(cái)政對(duì)于地方政府的重要性。2012年全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地出讓合同價(jià)款2.69萬(wàn)億元，土地出讓收入約占全國(guó)公共財(cái)政收入的23%。由于地方財(cái)政收入一般占到全國(guó)財(cái)政收入的一半，因此，土地出讓收入約占地方財(cái)政收入的46%以上。然而，這種依賴(lài)土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式是不可持續(xù)的。

(五)各類(lèi)規(guī)劃中的用地指標(biāo)存在不少差異和沖突

在城市發(fā)展過(guò)程中，由于各類(lèi)用地規(guī)劃的不銜接和不統(tǒng)一往往會(huì)造成用地過(guò)程中的矛盾和沖突。首先，國(guó)土資源部有土地利用規(guī)劃，各地又有自己的土地利用總體規(guī)劃；其次，有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，如《天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放戰(zhàn)略》等規(guī)劃中的用地規(guī)劃；再次，還有國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)批準(zhǔn)的規(guī)劃。不同層次的規(guī)劃都對(duì)城市發(fā)展用地指標(biāo)做了規(guī)劃，但是，各類(lèi)土地規(guī)劃之間可能存在不一致的情形。比如，《西安市城市總體規(guī)劃(2008～2020年)》中將西安主城區(qū)的面積控制在490平方公里以?xún)?nèi)，而《關(guān)中―天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中將西安主城區(qū)面積控制在800平方公里以?xún)?nèi)，兩者用地指標(biāo)相差巨大。

當(dāng)然，并不是所有的用地規(guī)劃之間都存在差異。不過(guò)，在城市地價(jià)不斷上漲過(guò)程中，地方政府有動(dòng)力去擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。近年來(lái)，不少地方在積極探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的做法，以增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。

(六)農(nóng)民進(jìn)城卻不愿放棄農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的矛盾

在我國(guó)城市化進(jìn)程中，有一個(gè)特殊現(xiàn)象就是農(nóng)民工雖然在城市工作，但仍是農(nóng)村戶(hù)口，相應(yīng)占有農(nóng)村集體分配的土地使用權(quán)。為什么會(huì)出現(xiàn)這一現(xiàn)象？一是國(guó)家并沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)定農(nóng)民必須要放棄農(nóng)村土地才能進(jìn)城務(wù)工；二是城市為農(nóng)民工提供的就業(yè)崗位大都是工作環(huán)境、條件和待遇較差的工作，或者雖然有些工資水平比較高，但流動(dòng)性較強(qiáng)，這就使得農(nóng)民工難以到所在城市安家落戶(hù)；三是當(dāng)前城市所能提供的公共服務(wù)尚不能滿(mǎn)足大量進(jìn)城農(nóng)民工的基本需求，比如一些大城市已經(jīng)出現(xiàn)的入托難、上學(xué)難、看病醫(yī)?？绲亟Y(jié)算難等問(wèn)題。

由于農(nóng)民工難以真正融入城市，就出現(xiàn)了我國(guó)的城市化是土地城市化而非人口城市化的觀(guān)點(diǎn)。如果農(nóng)民工能夠真正融入城市生活，并真正和原有城市戶(hù)籍人口享有相同的待遇，那么，農(nóng)民工應(yīng)該會(huì)愿意放棄農(nóng)村戶(hù)籍以及與之相關(guān)的土地使用權(quán)。這樣，留在農(nóng)村的人因?yàn)槿司恋負(fù)碛辛康脑黾?，也能進(jìn)一步提升生產(chǎn)生活水平。

土地困局的成因：制度因素和利益因素

在上述六個(gè)土地困局中，大多是由于制度因素和利益因素兩者共同作用，各種矛盾和沖突相互交織和強(qiáng)化所導(dǎo)致的。

(一)制度安排的不足與沖突——城鄉(xiāng)二元體制、財(cái)稅體制與政出多門(mén)

1.城鄉(xiāng)二元體制

我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制包括城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度、土地制度等具體的制度安排⑥，這一體制的形成既有城鄉(xiāng)自身發(fā)展特點(diǎn)的內(nèi)在需要，更有國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的考量。比如，農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展規(guī)律就決定了農(nóng)用地必須保持一定的數(shù)量才能保證相應(yīng)的糧食產(chǎn)出，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并不能僅以經(jīng)濟(jì)利益作為唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。再比如，我國(guó)農(nóng)村人口眾多的現(xiàn)實(shí)也決定了農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該屬于每個(gè)農(nóng)戶(hù)家庭，而不能在資本的作用下完全集中到少數(shù)人手中。另外，新中國(guó)成立后實(shí)行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和趕超戰(zhàn)略，在一定程度上形成和固化了城鄉(xiāng)分割的二元體制。

雖然城鄉(xiāng)二元體制的存在有其合理性和積極作用，比如，賀雪峰認(rèn)為，正是由于現(xiàn)有的制度因素才使得土地出讓收益不會(huì)被被征地農(nóng)戶(hù)特別是城郊拆遷農(nóng)戶(hù)所獨(dú)享，相應(yīng)的地方政府也才有了更強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力用于提供公共服務(wù)。⑦但有一點(diǎn)可以肯定的是，城鄉(xiāng)二元體制中的一些具體制度安排會(huì)阻礙我國(guó)城市化進(jìn)程，會(huì)造成城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等。

其一，城鄉(xiāng)二元土地制度以及與之相關(guān)的征地制度限制了人們共享土地收益，刺激了違法用地的行為，在一定程度上增加了社會(huì)矛盾和沖突?，F(xiàn)有土地征收環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題和矛盾很多，對(duì)于未能被征收的相鄰地塊，面對(duì)巨額土地利益誘惑，有些人便不顧法律和制度約束，擅自進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)以牟取利益。對(duì)于多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，由于其土地沒(méi)有被轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的可能，也就很難分享到被征收土地升值的好處。這點(diǎn)正是土地困局中土地征收補(bǔ)償沖突與期盼土地早被征收并存和城市建設(shè)用地緊張與農(nóng)村建設(shè)用地寬裕并存的癥結(jié)所在。

其二，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度造成了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工卻難以平等享受城市公共服務(wù)，進(jìn)而使得進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以放棄在農(nóng)村的宅基地和耕地使用權(quán)。這就形成了農(nóng)民進(jìn)城卻不愿放棄農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的矛盾。

2.分稅制財(cái)政管理體制

1994年開(kāi)始的分稅制改革克服了以往財(cái)政包干制的缺陷，使得中央政府的財(cái)政實(shí)力得到了快速的改善。然而，分稅制帶來(lái)的集權(quán)效應(yīng)使得地方政府開(kāi)始積極從預(yù)算外特別是從土地征收中為自己聚集財(cái)力，“城市化”開(kāi)始成為地方政府收入的新增長(zhǎng)點(diǎn)。⑧有一些流行的說(shuō)法是“第一財(cái)政靠工業(yè)、第二財(cái)政靠土地”，“吃飯靠第一財(cái)政、建設(shè)靠第二財(cái)政”。⑨這些說(shuō)法既說(shuō)出了土地財(cái)政對(duì)地方政府的重大作用，也反映了地方政府依靠土地財(cái)政推動(dòng)城市發(fā)展的無(wú)奈。

事實(shí)上，這種以土地財(cái)政提高地方政府財(cái)政實(shí)力的發(fā)展方式，在短期看可行，但長(zhǎng)期是難以持續(xù)的。首先，建設(shè)用地的出讓規(guī)模是有限的，長(zhǎng)期大規(guī)模的出讓是不現(xiàn)實(shí)的。其次，城市發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求也有階段性，當(dāng)城市化水平逐漸達(dá)到一個(gè)穩(wěn)定狀態(tài)時(shí)，對(duì)于新增建設(shè)用地的需求也會(huì)逐步降低。那時(shí)，對(duì)于建設(shè)用地需求的減弱和供給水平的下降必然會(huì)降低出讓收入。最后，如果地方政府過(guò)于依靠土地財(cái)政，將會(huì)加大經(jīng)濟(jì)泡沫化的風(fēng)險(xiǎn)。

3.政出多門(mén)：法律的權(quán)威性與政策的靈活性

當(dāng)前，制約我國(guó)城市化進(jìn)程中土地利用的體制機(jī)制因素主要是體制不健全、制度不完善、機(jī)制不順暢，具體來(lái)看在于部門(mén)利益和條塊分割的管理體制以及政策法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中的上有政策、下有對(duì)策，使得相關(guān)政策在具體執(zhí)行過(guò)程中極富靈活性。由于各地發(fā)展情況的差異，在政策執(zhí)行過(guò)程中具有一定的靈活性可以避免“一刀切”的制度約束。但是，如果這種靈活性太強(qiáng)，制度之外的尋租和所謂的制度創(chuàng)新過(guò)多，就會(huì)使得原有的制度、法規(guī)和政策失去了存在的意義，這樣造成的損失將遠(yuǎn)大于原有制度約束所產(chǎn)生的不利影響。

在上述土地困局中所出現(xiàn)的各類(lèi)規(guī)劃中用地指標(biāo)存在的差異和沖突，就是源自于地方利益、部門(mén)利益和條塊分割的管理體制。雖然國(guó)土資源部制定的用地規(guī)劃具有權(quán)威性，但是，各地區(qū)、各部門(mén)出于自身利益的考量，往往會(huì)與國(guó)土資源部的用地規(guī)劃出現(xiàn)一定的沖突。即使表面上沒(méi)有突破建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)劃，地方政府還可能設(shè)法從現(xiàn)有制度的漏洞中，尋找增加建設(shè)用地指標(biāo)的做法。

(二)利益收益的共享與分配——城市地價(jià)的上漲預(yù)期和土地收益的共享范圍與份額

1.城市地價(jià)上漲預(yù)期與土地閑置

在城市地價(jià)不斷上漲的情況下，政府不斷趨緊的土地供給和不斷完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施都會(huì)強(qiáng)化人們對(duì)未來(lái)土地出讓價(jià)格的看漲預(yù)期。特別是對(duì)于已經(jīng)獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)利的開(kāi)發(fā)商而言，就會(huì)出現(xiàn)故意拖延開(kāi)發(fā)時(shí)間以期在未來(lái)土地價(jià)格更高時(shí)再開(kāi)發(fā)入市的行為。當(dāng)然，這是國(guó)家土地管理政策所不允許的。但是，事實(shí)上由于存在調(diào)整規(guī)劃、利益博弈等原因，對(duì)上述土地閑置行為缺少有效的監(jiān)管和處罰措施。于是，城市地價(jià)上漲預(yù)期強(qiáng)化了開(kāi)發(fā)商的囤地動(dòng)機(jī)，相應(yīng)就出現(xiàn)了不少城市建設(shè)用地供給不足與建設(shè)用地大量閑置并存的現(xiàn)象。

2.土地利益的共享

在城鎮(zhèn)空間不斷向外擴(kuò)展的過(guò)程中，城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)所產(chǎn)生的巨大土地增值收益如何進(jìn)行合理分配和共享就成為問(wèn)題的焦點(diǎn)所在。任何一方都希望能夠更多地占有土地增值收益。于是，平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)互利共贏，成為構(gòu)建土地增值收益共享機(jī)制的根本原則。

參與土地增值收益共享的經(jīng)濟(jì)主體大致包括農(nóng)民、農(nóng)村集體組織、地方各級(jí)政府以及參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的各類(lèi)企業(yè)。其中，農(nóng)民和地方政府在土地增值收益分配過(guò)程中有著最為直接的矛盾和沖突。另外，對(duì)于那些未被征收土地的農(nóng)村集體組織而言，一方面希望從新增國(guó)有建設(shè)用地增值過(guò)程中分享到一部分收益，另一方面更希望自己所在的農(nóng)村集體的土地能夠被征收，這樣就能夠更直接地享有土地增值收益，更多地分享到土地增值收益的份額。

3.土地增值收益的分配

土地未來(lái)增值收益的現(xiàn)值是土地收益分配的基礎(chǔ)。在確定土地增值收益數(shù)額的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步探討各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體所能夠從中分配的比例、數(shù)量和方式。土地增值收益的增值空間依賴(lài)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度、發(fā)展水平以及發(fā)展的穩(wěn)定性，依賴(lài)于當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)對(duì)人口的聚集能力等因素。

理論上講，任何參與主體都有界定土地增值收益的權(quán)利，但并非每個(gè)參與主體都有科學(xué)界定土地增值收益的能力。一般而言，地方政府是界定并最終核算土地增值收益的主體。由地方政府主導(dǎo)的主要問(wèn)題在于政府能否真正代表最廣大人民群眾的利益而不被其他利益集團(tuán)所利用。其他主體雖然沒(méi)有直接參與土地增值收益界定活動(dòng)，但是也有自己對(duì)土地收益增值空間的基本判斷。不同主體對(duì)于土地增值空間判斷的差異使得土地增值收益分配問(wèn)題很難達(dá)成一致意見(jiàn)。

土地困局的根源：城市化路徑與模式

城市化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，涉及城鄉(xiāng)之間各種資源和要素的重新配置。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的制度安排在一定時(shí)期內(nèi)往往是不變的，不變的制度安排往往難以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的城市化過(guò)程。為了解決城市化動(dòng)態(tài)發(fā)展與制度安排短期不變之間的矛盾，既可能在完全遵從現(xiàn)有制度安排的前提下推進(jìn)城市化，也可能在突破現(xiàn)有制度安排的情況下，探索新的城市化發(fā)展模式。當(dāng)前，形成上述土地困局的根本原因在于城市化發(fā)展路徑和模式。

(一)現(xiàn)有城市化模式中的土地城市化與人的城市化

土地城市化和人的城市化概念，是基于我國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大的速度要快于農(nóng)村人口城市化的速度，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工但是多數(shù)人卻未能在城市安家落戶(hù)的情況下提出的。當(dāng)前我國(guó)城市化的發(fā)展路徑和模式主要是由政府主導(dǎo)的，在現(xiàn)有的城市化模式下容易出現(xiàn)土地城市化而非人的城市化問(wèn)題。

土地城市化是在政府行為推動(dòng)下，靠土地征收而實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)前，在以政府為主導(dǎo)的城市化發(fā)展模式下，地方政府往往難以擺脫土地財(cái)政的束縛，擴(kuò)大并擁有大量可供出讓的建設(shè)用地是快速推進(jìn)城市化的重要手段。于是，城市周邊大量農(nóng)地被納入城市發(fā)展規(guī)劃并轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，地方政府會(huì)在給予征地補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，解決被征地農(nóng)戶(hù)的住房問(wèn)題，并提供就業(yè)崗位，讓被征地農(nóng)戶(hù)享有與城里人相同的社會(huì)保障。這也是一些土地未被征收的農(nóng)戶(hù)盼望自己的土地早日被征收的重要原因。然而，對(duì)于外來(lái)務(wù)工人員能否同步完全享有與城市戶(hù)籍人口同樣的待遇，則是后續(xù)需要解決的問(wèn)題。

人的城市化是勞動(dòng)力按照市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)轉(zhuǎn)移而形成的，城市各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造前提條件。進(jìn)城農(nóng)民要在城市過(guò)上安居樂(lè)業(yè)有保障的生活，主要依靠工作收入，收入的增加依靠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如果城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不足以吸納相應(yīng)的農(nóng)村人口，并提供足夠的收入，將難以真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，相應(yīng)的農(nóng)村土地資源將繼續(xù)保持現(xiàn)有的利用狀況。如果進(jìn)城人口難以享受到城市的基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，真正過(guò)上城里人的生活，就不能稱(chēng)為人的城市化。

(二)地方政府主導(dǎo)的城市發(fā)展模式與土地困局

我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)體制和特有的土地制度決定了當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，城市化發(fā)展的基本模式將是以地方政府為主導(dǎo)。當(dāng)前的城市化路徑是地方政府以土地出讓收入和以土地作為抵押為基礎(chǔ)的信貸支撐體系來(lái)推進(jìn)城市化進(jìn)程。地方政府完全主導(dǎo)和主要承擔(dān)征地補(bǔ)償、被征地農(nóng)民安置、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及提高城市公共服務(wù)水平和社會(huì)管理水平等任務(wù)。

在這一城市化模式下，地方政府往往熱衷于以地生財(cái)。其原因在于：一是土地補(bǔ)償金和城市建設(shè)資金的籌集主要依賴(lài)土地收益，而短期內(nèi)不斷上漲的地價(jià)和地價(jià)上漲預(yù)期以及可用于出讓的較大規(guī)模的建設(shè)用地資源，為地方政府在短期內(nèi)積累巨額財(cái)政資金提供了可能；二是土地出讓金以及與土地出讓有關(guān)的稅費(fèi)收入都屬于地方政府可以直接支配和掌控的收入；三是一些先行進(jìn)行大規(guī)模土地出讓和城市化發(fā)展較快地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)激發(fā)了全國(guó)范圍內(nèi)的爭(zhēng)相效仿；四是地方政府通過(guò)土地財(cái)政獲得了快速發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施和提升公共服務(wù)水平的投入能力，城市發(fā)展水平和發(fā)展環(huán)境的提升又促進(jìn)了地價(jià)的上漲，上漲的地價(jià)又增加了政府的土地出讓收入。如此似乎形成了城市化的良性發(fā)展循環(huán)。

但是這一做法的弊端也非常明顯：一是增強(qiáng)了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，激發(fā)了地方政府突破用地規(guī)劃而增加建設(shè)用地指標(biāo)的動(dòng)力，然而土地財(cái)政具有不可持續(xù)性，必須開(kāi)辟新的財(cái)政收入來(lái)源；二是強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)，刺激了地價(jià)、房?jī)r(jià)的循環(huán)上漲；三是為了更好地發(fā)展城市，帶動(dòng)地價(jià)上漲，土地財(cái)政支出主要用于城市內(nèi)部，而非用于農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，于是降低了人的城市化水平。由此可見(jiàn)，如果不改變這一模式，土地困局中的土地財(cái)政的積極作用與它的不可持續(xù)性并存現(xiàn)象以及各類(lèi)規(guī)劃中的用地指標(biāo)存在不少差異和沖突現(xiàn)象將難以消除。

(三)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與土地困局

在現(xiàn)有城市化發(fā)展模式下，房地產(chǎn)業(yè)已成為帶動(dòng)城市化發(fā)展的重要引擎。在某種程度上地方政府的行為和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成了相互依賴(lài)、相互支撐的關(guān)系。地價(jià)上漲既增加了地方政府的財(cái)政收入，也刺激了房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲，房?jī)r(jià)的上漲又吸引銀行信貸資金和社會(huì)資本流向房地產(chǎn)領(lǐng)域。大量資金的流入形成了巨大的購(gòu)房需求，并為住房建設(shè)提供資金支持和保障，這又進(jìn)一步推高了房?jī)r(jià)，帶動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展帶動(dòng)建材、裝修、家電、家具、物業(yè)管理等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)，為城市化的發(fā)展提供動(dòng)力和基礎(chǔ)。房?jī)r(jià)的上漲又帶動(dòng)地價(jià)的不斷上漲。這樣也似乎形成了良性的發(fā)展循環(huán)。

同樣，這樣的發(fā)展模式也有很多弊端，是不可持續(xù)的。首先，在房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，人們往往只追逐利潤(rùn)而忽視低收入群體改善居住條件的需求。開(kāi)發(fā)商以追逐投資利潤(rùn)率和投資收益最大化為目的，由于地價(jià)在不斷上漲，因此有些開(kāi)發(fā)商便想方設(shè)法延遲土地開(kāi)發(fā)時(shí)間，以獲取土地增值收益，以至出現(xiàn)大量土地閑置現(xiàn)象。購(gòu)房者也并不都是為了滿(mǎn)足居住需求，那些一戶(hù)多宅的情況多是將買(mǎi)房作為投資理財(cái)?shù)囊环N手段，不斷上漲的房?jī)r(jià)更是刺激了這種投資行為。房?jī)r(jià)不斷上漲雖然有利于投資者，但是卻不利于那些收入水平較低的群體特別是進(jìn)城農(nóng)民工購(gòu)房需求的滿(mǎn)足。其次，我國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)與地方政府形成的政企聯(lián)盟也易于導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱，甚至出現(xiàn)因房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)泡沫破裂的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

走出土地困局：應(yīng)對(duì)策略與政策建議

(一)走新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)人的城市化與土地城市化同步

要破解城市化進(jìn)程中的土地困局，首先要明確的是，城市化應(yīng)當(dāng)是人的城市化而非地的城市化。破解土地困局的首要策略就是打破現(xiàn)有城市化路徑和模式，探索新型城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)人的城市化和土地城市化同步。

所謂新型城鎮(zhèn)化道路，就是要實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化道路。在具體實(shí)施過(guò)程中，可以通過(guò)稅制改革和金融創(chuàng)新等手段破解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)；可以通過(guò)激發(fā)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)新活力，不斷增加就業(yè)崗位，為農(nóng)民城市化奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；可以通過(guò)改革戶(hù)籍、社保等社會(huì)管理體制，為農(nóng)民進(jìn)城安居落戶(hù)創(chuàng)造有利條件。

實(shí)現(xiàn)土地城市化向人的城市化轉(zhuǎn)變，一方面，需要改變現(xiàn)有的城市化模式，創(chuàng)新相關(guān)體制機(jī)制，妥善處理好城市化進(jìn)程中的政府行為和市場(chǎng)機(jī)制之間的關(guān)系；另一方面，要加快城市各類(lèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村人口真正轉(zhuǎn)為城市人口，使進(jìn)城農(nóng)民享有與原有城市居民同等的公共服務(wù)和相關(guān)權(quán)益，真正實(shí)現(xiàn)人的城市化。

(二)通過(guò)市場(chǎng)化手段降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)

改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)需要新思路。從短期看，減少土地財(cái)政就意味著地方政府用于城市化建設(shè)的資金會(huì)縮減，那么，相應(yīng)的資金缺口可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制，支持和引導(dǎo)社會(huì)資金投向人的城市化過(guò)程，而并非以往的由政府一手包辦。從中長(zhǎng)期看，土地財(cái)政的減少可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和稅制改革來(lái)增強(qiáng)地方政府的財(cái)政實(shí)力。隨著時(shí)間的推移，地方政府單純依靠土地財(cái)政支撐城市化的模式自然會(huì)退出歷史舞臺(tái)。

地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)性的減弱，也將改變房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的非理性狀態(tài)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展也將趨于穩(wěn)定和理性。與此同時(shí)，隨著人的城市化進(jìn)程不斷加快，房地產(chǎn)以外的產(chǎn)業(yè)也將呈現(xiàn)齊頭并進(jìn)、快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，特別是服務(wù)業(yè)會(huì)隨著城市人口的增長(zhǎng)而快速發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的健康較快均衡發(fā)展能夠提供更多的就業(yè)崗位，有利于農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)土地的合理配置和利用。

(三)實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配與共享

為破解城市化進(jìn)程中的土地困局，需要著力解決土地增值收益的共享和分配問(wèn)題，要為那些未被征收的農(nóng)戶(hù)提供土地收益共享的通道和途徑，要規(guī)范和限制對(duì)于城中村和城郊土地征收給予過(guò)高土地征收補(bǔ)償?shù)男袨?，最終實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配和共享。

具體而言：第一，土地增值收益分配要維護(hù)擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村集體組織和擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶(hù)的根本利益。第二，要根據(jù)在城市化進(jìn)程中各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體的貢獻(xiàn)來(lái)分配土地收益。第三，要考慮土地未被征收的農(nóng)戶(hù)，特別是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民如何能夠共享城市發(fā)展的土地增值收益問(wèn)題。雖然進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民自身的土地并未直接參與到城市化進(jìn)程中，但是，被征收的土地屬于國(guó)家所有，相應(yīng)的土地增值收益理應(yīng)由人民共享，特別是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工為城市發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，也應(yīng)該享有土地增值收益。對(duì)于這一群體的收益共享問(wèn)題可以通過(guò)為其提供更多公共服務(wù)的途徑來(lái)解決。

(四)完善我國(guó)土地制度及其執(zhí)行力

實(shí)踐在發(fā)展，認(rèn)識(shí)在深化。我國(guó)的土地制需要與時(shí)俱進(jìn)地修訂完善，以適應(yīng)發(fā)展的要求。不少研究表明，我國(guó)的《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律在土地利用和管理方面存在一些沖突，這些都需要進(jìn)一步予以完善和規(guī)范。另外，還需要中央和地方政府繼續(xù)完善對(duì)土地問(wèn)題的頂層設(shè)計(jì)，不斷細(xì)化具體的實(shí)施路徑。

完善土地制度是破解土地困境的重要一環(huán)。不過(guò)，當(dāng)前更為嚴(yán)峻的問(wèn)題是，有些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主體缺乏對(duì)相關(guān)法律的敬畏，相關(guān)的法律在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)打折扣的現(xiàn)象。因此，需要明確土地法律的效力，加強(qiáng)相關(guān)法律的執(zhí)行力度，不能使法律形同虛設(shè)。

①賀雪峰：《地權(quán)的邏輯：中國(guó)農(nóng)村土地制度向何處去》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版，第2～15頁(yè)。

②陳錫文：《農(nóng)村土地制度改革，底線(xiàn)不能突破》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月5日。

③中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前沿課題組：《城市化、財(cái)政擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第11期；華生：《城市化和土地制度》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2012年9月19日。

④徐紹史：《落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略 加強(qiáng)資源節(jié)約和管理》，《國(guó)土資源》2010年第12期。

⑤《全國(guó)范圍動(dòng)態(tài)巡查防“囤地”》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年7月12日。

⑥周冰：《論體制概念及其與制度的區(qū)別》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2013年第1期。

⑦賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ：地權(quán)變革的真相與謬誤》，東方出版社2013年版，第12頁(yè)。

⑧周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。

⑨周飛舟：《生財(cái)有道：土地開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第1期。