如何為農(nóng)村改革發(fā)展提供法制保障

俞夢(mèng)睿

我國改革是從農(nóng)村起步的，在當(dāng)今社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史洪流中深化農(nóng)村改革仍然是重大主題。為此需要做的工作很多，其中提供堅(jiān)強(qiáng)的法制保障則是一個(gè)重要方面。

一、農(nóng)村改革涉及法律關(guān)系的新變化

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》涉及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革極具重要性且有很大創(chuàng)新，必將帶來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)法律關(guān)系的新變化。

1、在堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位前提下擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國農(nóng)村改革首先破除了人民公社統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)行以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，恢復(fù)了農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的基礎(chǔ)性地位。實(shí)踐證明，這種經(jīng)營(yíng)體制符合農(nóng)業(yè)特點(diǎn)、適應(yīng)社會(huì)需要，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷完善。但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體呈現(xiàn)出多樣化的需要。一方面，農(nóng)村人口的大量轉(zhuǎn)移，使原來由各家自行經(jīng)營(yíng)的承包地有了流轉(zhuǎn)和集中的可能；另一方面，更多的農(nóng)產(chǎn)品開始走向集約化、專業(yè)化生產(chǎn)，比如糧棉油等大宗產(chǎn)品的生產(chǎn)效率主要取決于耕地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，瓜果蔬菜花卉、現(xiàn)代化設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)等各有不同的經(jīng)營(yíng)條件，這些變化都催生著新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式。適應(yīng)客觀需要，十八屆三中全會(huì)在堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位前提下，將經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)展到集體、合作、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多個(gè)方面。從法律層面上看，這項(xiàng)改革措施的實(shí)施必將擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，法律必須保障不同經(jīng)營(yíng)主體依法自主行使民事權(quán)利、履行民事義務(wù)。

2、并行分置農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了進(jìn)一步保障

農(nóng)村改革之前，我國實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制與共同經(jīng)營(yíng)權(quán)的合一，兩者是一致的。實(shí)施農(nóng)村改革后，以鳳陽縣小崗村的農(nóng)民為代表，冒著風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，中央確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。隨著我國30多年來的改革發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)生了重大變化，很多農(nóng)民外出到城市打工、去工廠公司就業(yè)，承包土地的主體雖然還是他們，但他們已不再主要經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，他們有的荒置土地或者將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，土地承包人同土地經(jīng)營(yíng)人不再統(tǒng)一，實(shí)踐需要政策和法律對(duì)此作出回答?！稕Q定》在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)質(zhì)上農(nóng)村土地被并行分置為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)，擴(kuò)大了農(nóng)村土地權(quán)利的內(nèi)容，具有中國特色，必將有力促進(jìn)農(nóng)地資源利用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3、賦予農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，能有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展

通過多年來的改革，特別是2009年全國人大常委會(huì)修改《農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)具有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，但是還缺乏抵押擔(dān)保功能。在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)形式日趨多樣化，農(nóng)業(yè)發(fā)展存在資金不足普遍難題的情況下，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不完整，必然影響農(nóng)民致富和農(nóng)業(yè)發(fā)展。《決定》從政策上賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押擔(dān)保權(quán)能，擴(kuò)大了農(nóng)民用益物權(quán)的內(nèi)涵，增加了農(nóng)村擔(dān)保物種類，能有效幫助農(nóng)民解決融資難的問題，為農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得金融支持。

4、賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)民共享現(xiàn)代化成果

去年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。中國要富，農(nóng)村的短板問題需解決，農(nóng)民必須盡快富起來。城鄉(xiāng)差別大、農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民收入差距大已是不爭(zhēng)的事實(shí)，這必然影響廣大農(nóng)戶的富裕程度，不能使農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化成果，制約了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因自然是多方面的，其中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不足，特別是農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)在經(jīng)濟(jì)上缺乏有效實(shí)現(xiàn)形式，是相當(dāng)重要的方面?！稕Q定》從五個(gè)方面增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利：一是對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出等權(quán)利；二是對(duì)承包土地的抵押擔(dān)保等若干權(quán)利；三是獲得土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的收益；四是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上獲得宅基地、房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入；五是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓等土地增殖收益。這些權(quán)利的賦予，不僅體現(xiàn)了公平性，也適應(yīng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作發(fā)展的需要。

二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村新型法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)

徒法不足以自行，要把十八屆三中全會(huì)《決定》精神落到實(shí)處，產(chǎn)生實(shí)際生產(chǎn)力，必須從多方面努力，付諸于實(shí)際行動(dòng)。

1、加強(qiáng)立法，為農(nóng)民依法行使權(quán)利奠定更好基礎(chǔ)

我國非常重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作立法，除了民法通則、物權(quán)法外，影響比較大的還有《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，這些重要立法為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作提供了法律保障。隨著黨和國家對(duì)農(nóng)村工作的進(jìn)一步重視，特別是《決定》提出了若干具有重大含金量的好政策，除了我們?cè)诠ぷ髦屑皶r(shí)認(rèn)真貫徹外，要盡可能通過民主科學(xué)的立法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，從而得到更加普遍的遵守和?zhí)行。比如，對(duì)農(nóng)地制度所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分設(shè)的政策，對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能，要通過修改《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》或《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等的相關(guān)條文，使之上升為法律規(guī)定；擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，需要在《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》中有所體現(xiàn)；通過制定修改相關(guān)民事權(quán)利法規(guī)和行政法規(guī)，對(duì)賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行明確。鑒于立法周期長(zhǎng)、程序嚴(yán)格，對(duì)一些急需轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵镜恼?，也可采用法律解釋或司法解釋的方式解決，從而最大程度適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展保駕護(hù)航。

2、提供有效管理服務(wù)，為農(nóng)村改革政策全面實(shí)施鋪平道路

引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要在堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t下進(jìn)行，注意保護(hù)農(nóng)民的利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。當(dāng)前在基層存在一些值得注意的問題：一是不少農(nóng)民對(duì)具體的政策不清楚，有的怕吃虧不敢流轉(zhuǎn)土地，有的被稀里糊涂流轉(zhuǎn)了土地，財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到保護(hù)；二是個(gè)別地方采取反租倒包的方式，流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)偏差，有悖中央規(guī)定；有的行政干預(yù)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，投資者圈地漁利，損害農(nóng)民利益；三是土地流轉(zhuǎn)后部分大戶為了增加收入，減少種植糧食面積，出現(xiàn)了非糧化、非農(nóng)化傾向；四是土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行了連片土地整理，清晰的土地邊界已不存在，為今后流轉(zhuǎn)退出、糾紛處理留下隱患，等等。在我國現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度下，只有明確農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)；只有穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，才能使農(nóng)戶放心地去流轉(zhuǎn)自己承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，亟需加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。首先應(yīng)積極開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，通過現(xiàn)代影像手段和現(xiàn)代化方法進(jìn)行土地確權(quán)，明確農(nóng)民承包土地的地塊、空間和四至范圍，保證農(nóng)民放心大膽地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押和擔(dān)保。其次是完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和縣區(qū)土地糾紛仲裁中心等服務(wù)平臺(tái)，加大對(duì)土地承包管理人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)人員、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民的培訓(xùn)，引導(dǎo)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，防止片面追求數(shù)量和規(guī)模。同時(shí)，未雨綢繆，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)管控，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)。

3、普及法律知識(shí)，為農(nóng)民提供有效法律服務(wù)

多種因素導(dǎo)致農(nóng)民法律知識(shí)欠缺，對(duì)農(nóng)村改革政策缺乏了解。比如，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策掌握不深，土地應(yīng)該通過什么程序、經(jīng)過哪些手續(xù)流轉(zhuǎn)，何種流轉(zhuǎn)方式對(duì)自己有利，一般都不甚了解；有的農(nóng)戶自我保護(hù)意識(shí)比較差，將土地流轉(zhuǎn)給別人時(shí)不簽合同或者合同條款簡(jiǎn)單，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、土地上附著物處置、有關(guān)賠償事項(xiàng)缺乏明確具體的規(guī)定，農(nóng)戶的權(quán)利難以保障，留下很大隱患。土地承包權(quán)的抵押、擔(dān)保是新生事物，涉及專業(yè)性，農(nóng)民更不熟悉。因此，一方面要加大普法力度，向廣大農(nóng)民大力宣傳黨的農(nóng)村改革政策和法律規(guī)定，讓他們熟悉政策、掌握政策、運(yùn)用政策，在法律的保護(hù)下勤勞致富，不因?yàn)榉芍R(shí)的欠缺而致合法利益受到損害。另一方面，在農(nóng)民遇到執(zhí)行改革政策方面的糾紛時(shí)，相關(guān)基層組織、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)要及時(shí)熱情服務(wù)，對(duì)困難的農(nóng)民進(jìn)行法律幫助和援助，保障農(nóng)民正確行使法律賦予的權(quán)利。

4、嚴(yán)格執(zhí)法司法，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益

在經(jīng)濟(jì)改革大潮中，任何一項(xiàng)政策和法律的執(zhí)行都會(huì)因主體利益不同而產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)。針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等發(fā)生糾紛的情況，國家層面設(shè)置了和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等多種解決方式，每種方式自有其獨(dú)特的作用，應(yīng)幫助農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)用好這些方式，妥善地解決糾紛，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)情況下，個(gè)體農(nóng)戶與發(fā)生糾紛的公司相比，程度不同地存在著法律知識(shí)、訴訟經(jīng)驗(yàn)、資金、社會(huì)影響等的差別，在我國執(zhí)法司法工作還容易受到干擾的情況下，排除上述差別成為影響糾紛處理結(jié)果的因素，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益更為重要。因此，有關(guān)裁定、仲裁、裁判機(jī)構(gòu)，必須堅(jiān)持法律面前一律平等原則，充分尊重事實(shí)和法律，公正執(zhí)法和司法裁判，維護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，使公正裁判的每一個(gè)案例都成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的奠基石，為中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革政策更加深入人心發(fā)揮正能量?！?/p>

（作者單位：安徽大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)編：姚少寶