水行政綜合執(zhí)法實踐與思考

孔維俊

（南京市秦淮河河道堤防管理處，江蘇 南京 210012）

秦淮河是長江下游的一條支河，是南京的母親河，也是一條聞名遐邇的歷史名河。秦淮河有溧水河、句容河兩源，總匯水面積2631 km2。秦淮河分內(nèi)河、外河和新河3部分，其中秦淮新河為上世紀(jì)80年代人工開挖河道。南京市秦淮河河道堤防管理處目前所管轄的是外秦淮河及秦淮新河?xùn)|山橋下游段，河道總長40.73 km，同時，受南京市水利局委托管理秦淮河主要支流南河9.8 km，管理范圍涉及江寧、雨花臺、秦淮、白下、建鄴、鼓樓、下關(guān)等地。秦淮新河是全流域的主干河道，除行洪外，還有供水、通航等功能，對保障城市安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作用巨大；外秦淮河經(jīng)多年整治后，其行洪功能已退居其次，取而代之的是沿河的開放式親水休閑平臺和宜人景觀，也恰到好處地詮釋了現(xiàn)代城市水文化的內(nèi)涵，成為南京市一道靚麗的風(fēng)景線。

隨著社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和城市建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，河流的自身生存空間不斷被擠壓，與水爭地現(xiàn)象屢見不鮮，其中擅自占用、違法占用河道者不乏其人。因此，如何加強(qiáng)河道管理、保障河道功能的完整，是擺在每個河道管理機(jī)構(gòu)面前的一大難題。強(qiáng)化水行政執(zhí)法無疑是解決上述問題的首選，但就現(xiàn)狀而言，水行政執(zhí)法僅有的力量和手段明顯不足。因此，聯(lián)合其他執(zhí)法部門的力量進(jìn)行綜合執(zhí)法作為一種行之有效的手段，正被水行政部門廣泛運用并日趨強(qiáng)化。

一、水行政執(zhí)法的組織保障及表現(xiàn)形式

（一）組織形式及制度保障

水行政綜合執(zhí)法牽涉到單位系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)支持、與外單位及系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合，因此，必須成立單位主要領(lǐng)導(dǎo)及各部門主要人員參加的工作小組（或領(lǐng)導(dǎo)小組），以便人力、物力、車輛、后勤、資金的調(diào)配和使用，最大限度地保障執(zhí)法工作的有效開展。必要情況下也可將經(jīng)常協(xié)作的單位領(lǐng)導(dǎo)納入領(lǐng)導(dǎo)小組成員，以更好地推動工作的開展。

完善的制度也是推動執(zhí)法工作開展的有效保障，我處對內(nèi)制定了《秦淮河執(zhí)法巡查暨應(yīng)急處置方案》、《秦淮河管養(yǎng)聯(lián)系會議制度》、《秦淮河執(zhí)法巡查考核辦法》、《秦淮河南站片區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)制》等。同時，盡可能將行風(fēng)監(jiān)督員聘請到沿河街道、大型企業(yè)、水上公安、海事部門等，以便監(jiān)督及工作互動。

（二）綜合執(zhí)法的具體表現(xiàn)形式

1.單位內(nèi)的綜合執(zhí)法

對單位內(nèi)部各科室人員、設(shè)備調(diào)配組合，以使執(zhí)法工作在人力、裝備、技術(shù)等方面得到支撐。這樣可有效地避免水政執(zhí)法力量的不足，也能對違法程度及違法行為的危害性進(jìn)行更清楚的鑒定。

2.系統(tǒng)內(nèi)部及上下的聯(lián)合執(zhí)法

各相關(guān)或鄰近水政隊伍協(xié)同執(zhí)法，以人力、聲勢的壯大來保障執(zhí)法工作的開展。上下聯(lián)合執(zhí)法有利于較好地控制執(zhí)法效果、執(zhí)法程度和正確把握政策。

3.各職能部門的聯(lián)合執(zhí)法

各職能部門的聯(lián)合執(zhí)法是綜合執(zhí)法的主要表現(xiàn)形式，也往往被業(yè)內(nèi)認(rèn)為這就是綜合執(zhí)法。此做法能夠避免在執(zhí)法工作中出現(xiàn)職能不全和職權(quán)缺陷情況，解決單部門不能越權(quán)執(zhí)法、不能對違法行為實施有效打擊的問題，取得更好的執(zhí)法效果。

4.工程手段與執(zhí)法清障相結(jié)合

為遏制違章反復(fù)，減小執(zhí)法成本和執(zhí)法難度，依據(jù)《南京市水利工程管理和保護(hù)辦法》等有關(guān)規(guī)定，在易發(fā)違章、易倒垃圾堤段設(shè)置限高桿、隔離卡（墩），對已清障地段進(jìn)行河道綠化，以消除違章產(chǎn)生的條件。

二、近年來綜合執(zhí)法的實踐與體會

為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境要求的提高，2005年南京市雨花臺區(qū)提出秦淮新河雨花段環(huán)境綜合整治的目標(biāo)，市政府聯(lián)合水利、公安、交通、環(huán)保、工商、行政執(zhí)法等六部門共同下發(fā)了《關(guān)于秦淮新河水環(huán)境綜合整治的通知》。在對合法碼頭和占用進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r，積極開展宣傳、說服和動員自拆自清工作，但仍有相當(dāng)一部分整治對象拒不遷讓。針對這一現(xiàn)象，區(qū)政府要求進(jìn)行水利部門終止尚未年審的占用、工商部門吊銷經(jīng)營許可、交通部門驅(qū)趕非法?？看?、行政執(zhí)法查扣粉塵和拋灑滴漏車輛等綜合執(zhí)法。對個別堆沙不清、非法搭建不拆的行為，組織聯(lián)合執(zhí)法，開展強(qiáng)拆強(qiáng)清。經(jīng)過近4個月的共同努力，沿河大小11座碼頭、5000多m2房屋、大量堆放物等被全部清除，為沿河環(huán)境與景觀改造創(chuàng)造了條件。

類似這種由政府組織、多部門協(xié)作、規(guī)模大、工作量大的綜合執(zhí)法活動，有聲勢、有力度，具體工作有進(jìn)度、有效果。

在2005年南京南站和高速鐵路施工中，大量泥漿要通過秦淮河外運，由于委托方監(jiān)管不到位，承運方存在拋、灑、滴、漏甚至直接向河道偷排現(xiàn)象。秦淮河水政組織夜間守候、展開調(diào)查，聯(lián)合江寧海事、水上公安進(jìn)行水下測量取證，查扣問題船只并銷毀偷排管道和設(shè)施。這次聯(lián)合執(zhí)法充分利用了海事水下測量、查扣船只甚至由海事工作人員自駕所扣船只的能力和條件，責(zé)令當(dāng)事人按要求清除偷排泥漿近400 m3，事后復(fù)測并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，較好地控制了沿河各施工點外運泥漿的違法行為。

這一執(zhí)法實踐表明，特定的條件下，聯(lián)合執(zhí)法能彌補(bǔ)單部門執(zhí)法中職能缺位和手段不足的問題，從而取得較好的執(zhí)法效果。

在更多的執(zhí)法實踐中，我們通過與所在區(qū)域水政隊伍開展聯(lián)合執(zhí)法，不僅可壯大執(zhí)法力量，還能充分利用當(dāng)?shù)厮姓块T對街道、社區(qū)情況熟悉并與之有工作往來的有利條件更好地開展執(zhí)法工作。2008年9月，我們在外秦淮河清除某處河道行洪灘地的自由種植時，遇到40多名當(dāng)?shù)鼐用竦膰ズ蛯梗沟么虿贿€手、罵不還口的水政人員無法正常開展執(zhí)法清障活動，不得不終止已進(jìn)行一半的清障行動。由于該地60多年前就開始實施種植，因此，村民提出了征地要求，執(zhí)法工作無法繼續(xù)開展，最終在市水政支隊介入下，由江寧大隊協(xié)同秦淮河水政大隊找所在社區(qū)協(xié)調(diào)才解決了此處多年遺留的種植問題。

2009年年初，南京市秦淮河管理處改變以往委托巡查的模式，充分整合內(nèi)部力量，將水政、工管、辦公室人員編成4個執(zhí)法巡查小組及2個應(yīng)急處置小組，負(fù)責(zé)全河的執(zhí)法巡查和應(yīng)急事項的處置，避免了過去巡查不到位、匯報不及時、查處不迅速等弊端，對全河段發(fā)生的大小事項都能及時發(fā)現(xiàn)及時了解，并及時制止、處理違法事件，有效地遏制了各類違法現(xiàn)象的產(chǎn)生和漫延，維護(hù)了正常的水事次序。

從近幾年的實踐來看，這一做法不僅充分發(fā)掘了內(nèi)部潛力，便于了解管理和執(zhí)法現(xiàn)狀，也能從工程技術(shù)上對違法行為的危害程度進(jìn)行最快鑒定，做到了管理與執(zhí)法的有效銜接。同時，我們也在不斷探索工程措施與執(zhí)法清障有機(jī)結(jié)合的途徑。擅自堆放雜物、偷倒垃圾、違章種植等現(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)不僅增加了執(zhí)法難度和工作量，也增大了執(zhí)法成本。因此，自2005年起我們充分利用政府投入、積極爭取社會資金，在清障后的河坡、堆土區(qū)、常水位以上平臺種植草皮、實施綠化，在易倒垃圾渣土的堤段封樁設(shè)墩，盡可能地消除違章產(chǎn)生的條件，以工程手段鞏固執(zhí)法清障成果。2005年至今，僅秦淮新河管理范圍內(nèi)就已種植生態(tài)防護(hù)苗木64 hm2，種植各類草皮28 hm2，不但有效地制止了各類違章行為，還促進(jìn)了河道水土保持及沿河生態(tài)環(huán)境的改善。2011年，我們將秦淮新河部分河段1000余m3垃圾渣土清除后，立即進(jìn)行了河堤綠化，這一做法有效地促進(jìn)了河道的執(zhí)法與管理工作。

三、目前綜合執(zhí)法中需要解決的幾個問題

1.綜合執(zhí)法機(jī)制不健全或運行不暢

我們經(jīng)常在工作中遇到難題時才想到需要部門配合，而平常溝通、交流不夠。有時執(zhí)法活動與配合部門的工作發(fā)生沖突，不得不更改原定的聯(lián)合執(zhí)法時間；有時原聯(lián)系人出現(xiàn)變動或調(diào)離卻不知道，導(dǎo)致關(guān)鍵時刻聯(lián)系不上。因此，在完善機(jī)制的基礎(chǔ)上還需增加溝通和交流，每季度一次或半年一次的聯(lián)席會議制度不能只停留在紙上。

2.設(shè)立警務(wù)室或駐點辦公

如有條件應(yīng)建立警務(wù)室，即使是臨時、每周2～3次的駐點辦公也好，這樣就可將需要警員協(xié)助的工作安排在其駐點工作日來進(jìn)行。有警力協(xié)助執(zhí)法不僅對違法當(dāng)事人具有一定的震懾力，而且也增加了水行政人員現(xiàn)場處置違法行為的信心。

3.綜合執(zhí)法中必要的運行經(jīng)費

必要的經(jīng)費才能保障各項執(zhí)法活動的落實，才能促進(jìn)學(xué)習(xí)、溝通和交流的有效開展。

4.執(zhí)法素質(zhì)和能力的進(jìn)一步提高

較高的執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)行力是執(zhí)法工作有效開展的保障，應(yīng)積極加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，加大執(zhí)法人員的綜合培訓(xùn)力度，并嚴(yán)厲整治工作中等、拖、推的不良作風(fēng)。

5.正確把握執(zhí)法與服務(wù)的關(guān)系問題

執(zhí)法不是蠻干，服務(wù)不棄原則。如何把握行政執(zhí)法與服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是我們每個行政執(zhí)法工作者需要面對和研究的現(xiàn)實問題。

四、結(jié)束語

水行政綜合執(zhí)法是一項長期而系統(tǒng)的工作，具有多變性、復(fù)雜性，其政策性強(qiáng)、敏感性強(qiáng)，尤其在沿河經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，如何準(zhǔn)確把握執(zhí)法與服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，如何既維護(hù)水法規(guī)的威嚴(yán)又能最大限度保護(hù)當(dāng)事人的利益，盡量不激化社會矛盾，這些都是需要我們水行政工作者認(rèn)真總結(jié)和研究的課題。