消防執(zhí)法的正外部性及其制度激勵

徐石江

（中共貴州省委黨校，貴州 貴陽550028）

2010年11月15日，上海市靜安區(qū)“11·15”特別重大火災(zāi)事故既牽動了社會公眾的心弦，更引發(fā)了我們對消防法律制度的深入思考。盡管從1998年通過《中華人民共和國消防法》（下文簡稱《消防法》）算起，我國消防法制建設(shè)已歷經(jīng)十余年，在火災(zāi)、地震等消防事故和自然災(zāi)害的救助中發(fā)揮了不可替代的作用，作為消防法律制度主要內(nèi)容的消防立法和消防執(zhí)法承載了公共物品供給以及外溢效應(yīng)實現(xiàn)的重任。然而，社會轉(zhuǎn)型和風險社會雙背景之下的我國消防安全仍然是一個值得關(guān)注的問題，而這些安全事故的成因則可更多地歸咎于消防執(zhí)法的困境及其引發(fā)的系列問題，即消防執(zhí)法中所存在的諸多負外部性行為消解或阻礙了消防執(zhí)法的正外部性功能。消防執(zhí)法正外部性如同“正義女神”所持握之“天平”與“劍”，[1]“天平”能正視消防執(zhí)法之科學性與合理性，進行全面而系統(tǒng)的制度建構(gòu)；“劍”則能隨時糾正偏差行為，應(yīng)對“天平”與現(xiàn)實之間的“阿喀琉斯之踵”。只有集“天平”與“劍”之整體功效的消防執(zhí)法正外部性方才成為應(yīng)對當下中國消防安全事故頻發(fā)困境之上策。①

一、消防執(zhí)法正外部性的闡釋

作為現(xiàn)代經(jīng)濟學的重要理論，外部性所揭示的是現(xiàn)代經(jīng)濟社會的一個根深蒂固矛盾，即個人理性與集體理性之間的沖突。亨利·西奇威克在《政治經(jīng)濟學原理》一書提到，“個人對財富擁有的權(quán)利并不是在所有情況下都是他對社會貢獻的等價物”，[2]間接地提出了外部性內(nèi)容。而阿弗里德·馬歇爾則首創(chuàng)“外部經(jīng)濟”和“內(nèi)部經(jīng)濟”這一對概念。[3]對于外部性的界定，經(jīng)濟學通常采用“成本——收益”分析模式，并認為“當一個個體的行為給其他不相關(guān)方當事人帶來成本或者收益，但是該個體在作出決定時并沒有將這些外部影響考慮進去時，外部性就產(chǎn)生了”。[4]換言之，外部性是一種經(jīng)濟力量對另一種經(jīng)濟力量的“非市場性”的附帶影響，[5]包括正外部性和負外部性，正外部性是指個體行為收益小于該行為所帶來的社會收益；負外部性則是個體行為所引發(fā)的社會成本大于個體行為成本。

對于作為消防法制建設(shè)重中之重的消防執(zhí)法，學界研究成果集中于消防立法或執(zhí)法的不足、執(zhí)法對象非適法行為等負外部性問題，卻完全沒有從正視消防執(zhí)法的科學性、重要性的角度去合理理解消防執(zhí)法自身所承載的正外部性價值及其對執(zhí)法主體和執(zhí)法對象正外部性行為的激勵功能。這樣的研究現(xiàn)狀無疑一方面會影響理論和實踐對消防執(zhí)法的科學回應(yīng)，另一方面也會因更多關(guān)注負外部性行為及其危害而忽視消防執(zhí)法的法治化發(fā)展。

在法學領(lǐng)域，外部性可闡釋為主體為或不為一定行為所引發(fā)的權(quán)利、義務(wù)的再分配。其中，正外部性是主體為或不為一定行為所引發(fā)他人權(quán)利的增加；而負外部性則指主體為或不為一定行為所引發(fā)他人義務(wù)的增加。同理，消防執(zhí)法的正外部性是促進消防執(zhí)法主體和適用主體積極履行職責或義務(wù)的有效手段，具體指特定的消防法律關(guān)系主體依法為或不為一定行為給他人的權(quán)利或義務(wù)帶來的增加效果；消防執(zhí)法的負外部性則是消防執(zhí)法主體和適用主體因不為或不適度為特定行為所導致的他人利益、社會公共利益的損失。消防執(zhí)法具有典型的正外部性特征，外溢效應(yīng)十分明顯，屬于典型的公共物品。

二、消防執(zhí)法正外部性之成因與功能

（一）消防執(zhí)法正外部性的成因解析

1.有限理性：消防執(zhí)法正外部性之哲學成因。“人類的理性是有限的，有限理性是交易成本經(jīng)濟學依賴的認知假設(shè)”，[6]一方面每個經(jīng)濟人對他人的認識總是有限度的，另一方面人對整個世界的認識總是有限度的。[7]作為消防法律關(guān)系的重要主體，執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法對象的理性同樣是有限的。即使是作為消防執(zhí)法主導一方的執(zhí)法機構(gòu)亦因作為其具體權(quán)力行使人的工作人員屬于自然人而無法擺脫有限理性的束縛。換言之，執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法權(quán)的不為或不當為抑或執(zhí)法對象消防義務(wù)的不履行或不當履行，均可能引致消防事故的發(fā)生。有限理性的本質(zhì)在于個體有限理性所欠缺的集體理性成分，亦即個體往往因欠缺集體理性而形成有限理性，繼而導致了集體非理性（集體有限理性）的出現(xiàn)。消防執(zhí)法中相關(guān)主體有限理性問題的解決自然脫離不了對集體理性（即消防執(zhí)法正外部性的實質(zhì)）的倡導和重視。換言之，消防事故的成因主要在于經(jīng)濟人有限理性，而經(jīng)濟人有限理性則根源于個體所存在的集體理性欠缺問題。對此，消防執(zhí)法正外部性所代表的集體理性自然賦予了消防執(zhí)法的理論解釋力。

2.公共物品屬性：消防執(zhí)法正外部性之經(jīng)濟成因?！肮参锲贰币辉~，“始自于馬歇爾的新古典經(jīng)濟學為私人物品的生產(chǎn)與消費提供了全面詳細的理論解釋”，[8]具體指在消費中不具有排他性（非排他性，即任何主體不付費也能享受它帶來的福利）、不具有競爭性（非競爭性，即任何主體對它帶來的福利享用后也不影響其他主體對該福利的享受）的產(chǎn)品，如法律、國防、燈塔等。消防執(zhí)法是作為國家上層建筑之消防法制的重要組成，自然會因其切實實施而為效力所及范圍內(nèi)德未付費主體帶來福利，且不會因為這些福利被部分主體享用而影響到其他主體的享受，屬于典型的公共物品。消防執(zhí)法這一公共物品的供給主體是具有經(jīng)濟建設(shè)職能的執(zhí)法機關(guān)。作為供給主體的執(zhí)法機關(guān)以及執(zhí)法對象義務(wù)的履行行為直接或間接地決定了消防執(zhí)法的公共物品效用。換言之，消防執(zhí)法主體職權(quán)職責以及執(zhí)法對象消防義務(wù)的合理設(shè)定與履行狀況都會影響消防執(zhí)法的正外部性。殊不知，“重權(quán)力授予②、輕行使監(jiān)管③”以及“重義務(wù)規(guī)定、強權(quán)利保護”已成為處于轉(zhuǎn)型社會的我國消防法制的基本特點，嚴重欠缺了對消防執(zhí)法正外部性的回應(yīng)。在執(zhí)法環(huán)節(jié)的消防執(zhí)法權(quán)不當行使或不行使以及執(zhí)法對象未依法履行消防義務(wù)等問題無不損害了消防執(zhí)法的公共物品效應(yīng)，阻礙了正外部性的生成與發(fā)揮。

3.政府俘獲：消防執(zhí)法正外部性之政治成因?！捌髽I(yè)通過向公職人員提供非法的個人所得來制定有利于自身的國家法律、政策和規(guī)章的企圖”，[9]是處于轉(zhuǎn)型期國家普遍出現(xiàn)的現(xiàn)象。近幾年來我國學者把這一現(xiàn)象稱為“政府俘獲”，即“政府官員或某些部門與私營部門勾結(jié)，通過規(guī)避國家法律或制定有利于個別企業(yè)的法律、政策來共同獲取私人利益，并使公共利益受損的現(xiàn)象”。[10]消防執(zhí)法由不可分割的兩個方面構(gòu)成：一方面作為消防執(zhí)法主導一方的執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當依法行使執(zhí)法權(quán)；另一方面作為執(zhí)法機關(guān)向?qū)Ψ降膱?zhí)法對象同樣應(yīng)當依法履行相關(guān)消防義務(wù)，任何單位和個人都有維護消防安全、保護消防設(shè)施、預(yù)防火災(zāi)、報告火警的義務(wù)。任何單位和成年人都有參加有組織的滅火工作的義務(wù)。④其中，執(zhí)法對象法律義務(wù)的履行必然會增加生產(chǎn)經(jīng)營成本，降低效益，與執(zhí)法對象的經(jīng)濟人理性相背離，這就可能驅(qū)使執(zhí)法對象通過“錢權(quán)交易”等權(quán)力尋租行為尋求執(zhí)法主體的“保護”，降低違法成本；而執(zhí)法主體同樣會存在執(zhí)法成本以及執(zhí)法人員理性有限性所帶來的“牟利”行為，甚至為了小部分群體或個體利益而主動“覓租”制定有利于特定執(zhí)法對象的規(guī)定或放任、包庇消防違法行為。這兩類違法行為正是政治學上的“政府俘獲”理論?！罢@”問題的解決不能采取問題導向的針對性解決方案，而應(yīng)從消防執(zhí)法的正外部性出發(fā)，一方面尋求現(xiàn)實問題的解決之道，另一方面正視消防執(zhí)法制度正外部性功能的生成需要，完善和科學型構(gòu)消防執(zhí)法正外部性的法律制度。

4.制度的非科學性與欠完善性：消防執(zhí)法正外部性之制度成因。任何一項作為上層建筑的制度，其正外部性的生成和發(fā)揮自然離不開制度自身的科學性和完善性。我國現(xiàn)行消防法律制度建立了以《消防法》為主體，以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主干，配套了地方性法規(guī)和規(guī)章的法律體系，逐漸建立起了以相關(guān)市場準入的消防審查、日常消防監(jiān)督檢查為重點的制度，總體而言仍存在存在立法欠科學性、制度欠完善行等問題。我國消防法律制度一方面存在不同位階的法律規(guī)范之間協(xié)調(diào)性差、具體化程度不高以及同一位階法律規(guī)范之間內(nèi)容不一致等問題，另一方面“重權(quán)力授予，輕權(quán)力監(jiān)督”的特點彰顯了執(zhí)法權(quán)監(jiān)管法律體系的不完善。此外，法律價值錯位同樣是我國現(xiàn)行消防法律制度的重要問題，我國相關(guān)立法更多地規(guī)定了執(zhí)法對象的消防義務(wù)，而對執(zhí)法對象的相關(guān)權(quán)利保護以及執(zhí)法對象義務(wù)履行的激勵機制等則幾無論及。這不僅阻礙了消防執(zhí)法正外部性功能的生成，更為執(zhí)法主體的違法行使權(quán)力、執(zhí)法對象“機會主義”行為等問題提供了生存土壤。

（二）消防執(zhí)法正外部性之功能界定

辭海認為，“功能”一是指事功和能力，二是指功效、作用。[11]而法社會學則從社會與法律的互動原理出發(fā)，深入探索了“法律在當今社會扮演著什么樣的角色？法律是否是不可或缺的”等問題，并論證了“法律究竟有什么功能”，[12]對于認識消防執(zhí)法正外部性功能具有極為重要的方法論意義。

1.消防執(zhí)法對執(zhí)法主體、執(zhí)法對象的正外部性。（1）消防執(zhí)法不僅講究消防主管機關(guān)執(zhí)法權(quán)的法定性，同時還注重依法規(guī)制消防主管機關(guān)行使執(zhí)法權(quán)的行為及程序，確保消防執(zhí)法權(quán)行使的合法性與合理性，以維護執(zhí)法對象合法權(quán)益和社會公共利益。（2）實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化。消防執(zhí)法的舉措不僅包括限制或禁止等強制性措施，同時也包含了制度激勵等引導性手段。強制性措施同樣也應(yīng)當成為實現(xiàn)消防執(zhí)法這一公共物品的主要措施，特別是對關(guān)鍵行業(yè)和重要領(lǐng)域；而后者則是當下及未來發(fā)展的重點之一，即引導執(zhí)法對象依法適用法律規(guī)定，從而獲得相應(yīng)收益，進而全部或部分抵消適法成本，促進執(zhí)法對象自身消防效益的逐步提高。

2.消防執(zhí)法對其他主體、社會、國家的正外部性。正外部性的“外溢效應(yīng)”是消防執(zhí)法作為公共物品所具有的最主要功能。具體而言，消防執(zhí)法通過強制性執(zhí)法方式和激勵等引導性方式，不僅減少執(zhí)法對象發(fā)生消防事故的可能性，而且還能間接為其他主體、社會和國家?guī)怼霸隽坷妗?。?）消防執(zhí)法有利于保護除執(zhí)法對象外的其他主體的人身和財產(chǎn)安全免受因消防事故所致?lián)p失的可能性。（2）消防執(zhí)法促進了社會利益的維護和實現(xiàn)。消防執(zhí)法不僅能較好地保護廣大社會主體的合法權(quán)益，更能維護和實現(xiàn)建立于廣大社會主體合法權(quán)益基礎(chǔ)上之社會公共利益。（3）在一定程度上講，消防執(zhí)法對國家的穩(wěn)定、安全同樣具有不可替代的作用。消防事故特別是重大消防事故不僅涉及人數(shù)眾多，而且涉及到廣大主體的人身或財產(chǎn)安全，往往容易成為巨大的社會風險，形成影響社會穩(wěn)定大多重要因素。此外，對于國防建設(shè)等重要行業(yè)以及關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域的消防安全而言，消防執(zhí)法更直接或間接地與國家的穩(wěn)定和安全息息相關(guān)。

3.消防執(zhí)法對社會主義市場經(jīng)濟的正外部性。作為社會經(jīng)濟發(fā)展所不可或缺的公共物品，消防執(zhí)法自然離不開對社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的保障和促進。當下的消防執(zhí)法則主要是從“安全”的視角來研究或?qū)崿F(xiàn)對我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的保障功能。社會主義市場經(jīng)濟的健康、有序發(fā)展離不開消防執(zhí)法這一強大的“防火墻”。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟的基本規(guī)律以及廣大執(zhí)法對象的經(jīng)濟人理性同樣對消防執(zhí)法提出了“效率”的要求。目前，消防相關(guān)的立法以及執(zhí)法實踐主要從消防主管機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的角度來講求“效率”目標，對于依法約束消防主管機關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為具有重要作用，但同時也不可避免地為未來消防執(zhí)法立法、實踐以及理論研究提供了重要命題，即執(zhí)法對象守法的效益問題。

4.消防執(zhí)法對消防立法與實踐、消防法學研究的正外部性。（1）消防執(zhí)法是消防立法及其實踐的科學性發(fā)展的助推力。一方面消防執(zhí)法不僅是推動消防立法的主要途徑，同時也是檢驗消防立法科學性與完備性的重要場所，只有在消防執(zhí)法過程中才能不斷發(fā)現(xiàn)消防立法所存在的不足，實現(xiàn)立法績效；另一方面，為消防立法提供源源不斷的素材和“靈感”是消防執(zhí)法作為實踐活動的又一功能。消防執(zhí)法不僅實現(xiàn)了“紙面上的法”走向“行動中的法”、從“死法”走向“活法”，而且通過執(zhí)法實踐創(chuàng)新性地發(fā)展出一些制度和舉措，“自下而上”地推進了消防法律制度的完善。（2）消防執(zhí)法助推了消防法學研究的深化。消防執(zhí)法為消防法學研究提供了發(fā)現(xiàn)問題的場域、研究課題的來源、研究方法的創(chuàng)新等條件，同時也為消防法學研究成果的價值轉(zhuǎn)化提供了重要的實踐場所，助于實現(xiàn)“從書本走向?qū)嵺`”。

三、法制激勵消防執(zhí)法正外部性的制度實現(xiàn)

消防執(zhí)法正外部性的實現(xiàn)可采用行政的、經(jīng)濟的、政策的、道德的、法律的等多種手段。殊不知，無論是行政的、經(jīng)濟的、政策的，還是道德的手段不可避免與市場經(jīng)濟、現(xiàn)代文明社會和現(xiàn)代法治的要求相背離，而法律的手段理應(yīng)成為消防執(zhí)法正外部性的主要實現(xiàn)路徑。

（一）法制實現(xiàn)消防執(zhí)法正外部性的價值定位

1.實質(zhì)正義。正義有兩個原則：“第一個原則是平等自由的原則，第二個原則是機會的公正平等原則和差別原則的結(jié)合。其中，第一個原則優(yōu)先于第二個原則，而第二個原則中的機會公正平等原則又優(yōu)先于差別原則”。[13]羅爾斯正義觀的起點和重點在于平等自由的普遍性，強調(diào)機會公平，而差別原則不具有優(yōu)位性。然則差別原則的提出，標志著人們對正義的理解逐漸“從謀求最大多數(shù)人的最大利益到關(guān)愛社會境況最差者”。[14]這就逐漸形成了“反對形式正義，滿足社會對法律提出的關(guān)涉?zhèn)€人道德和尊嚴、關(guān)涉公共利益和秩序、關(guān)涉社會發(fā)展和資源保護等各種新的要求”，[15]形成了“實質(zhì)正義”價值。[16]具體而言，法制實現(xiàn)消防執(zhí)法正外部性的實質(zhì)正義原則有兩層含義：一是安全，即實質(zhì)公平首先內(nèi)涵了消防執(zhí)法正外部性的安全功能和要求，一方面保障所有執(zhí)法主體在市場經(jīng)濟中參與相關(guān)市場競爭的自由，如參與消防安全建設(shè)的權(quán)利，保障其市場行為所獲利益的安全性，另一方面防治因自然風險或消防義務(wù)主體違法行為而引發(fā)的消防安全問題，實現(xiàn)社會公共利益和國家利益。二是正視作為執(zhí)法對象的廣大主體自身力量的強弱以及消防安全風險的大小等實際，合理地制定差異性立法，采取差異性的執(zhí)法措施，注重對弱者的傾斜性保護。

2.社會本位。消防執(zhí)法作為具有強烈外溢效應(yīng)的政府干預(yù)經(jīng)濟社會的“公共物品”，離不開對“社會本位”價值的依賴。法制實現(xiàn)消防執(zhí)法正外部性所要堅持的社會本位價值是實質(zhì)正義價值和整體效益價值的統(tǒng)一體和集中展現(xiàn)，強調(diào)以社會整體利益為中心，合理處理和協(xié)調(diào)主體微觀利益與社會整體利益之間的沖突和矛盾。

3.整體效益。作為法制實現(xiàn)消防執(zhí)法正外部性的整體效益原則，是指建立于執(zhí)法主體、執(zhí)法對象等主體微觀效益基礎(chǔ)上的社會整體效益，包含了微觀效益和社會整體效益兩個部分。其中，主體微觀效益是基礎(chǔ)或前提，社會整體效益是歸屬。該原則旨在通過克服主體的有限理性實現(xiàn)集體理性，增進整體效益。具體而言，其包含了以下幾個方面：（1）正確處理消防執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)與作為被執(zhí)法主體的市場主體的關(guān)系，實現(xiàn)良性互動；（2）實現(xiàn)主體微觀利益與社會整體利益的協(xié)調(diào)，保障社會整體利益的實現(xiàn)，關(guān)鍵是要建立適度的強制措施或引導機制；（3）為執(zhí)法對象依法履行義務(wù)和行使權(quán)利提供基本環(huán)境，破除障礙；（4）要把執(zhí)法主體、執(zhí)法對象等主體對經(jīng)濟效益的追求，限定于正當手段之上，強調(diào)不得濫用權(quán)力（權(quán)利）。

法制實現(xiàn)消防執(zhí)法正外部性的實質(zhì)正義、整體效益、社會本位等價值之間并非是毫無順序、雜亂無章的，而是有層次、有主次之分的價值體系，即實質(zhì)正義是最高層次的價值，內(nèi)涵了安全、傾斜性保護等理念；社會本位屬于第二層次的價值，是對實質(zhì)正義價值的貫徹和體現(xiàn)；第三層次的主要價值則是整體效益，它是社會本位價值的客觀體現(xiàn)和有效回應(yīng)。上述價值體系的層次性不僅彰顯了法制實現(xiàn)消防執(zhí)法正外部性的相關(guān)價值的主觀客觀化進程，而且為解決消防執(zhí)法實踐中可能引發(fā)的價值沖突提供了一個價值取舍的順位選擇規(guī)則。

（二）消防執(zhí)法監(jiān)管法律制度的完善

1.規(guī)范執(zhí)法主體及其權(quán)力行使的法律制度。消防執(zhí)法主體及其權(quán)力行使的規(guī)范化是解決當前消防執(zhí)法所存在負外部性問題的重要。（1）完善消防執(zhí)法體制。我國對消防這一類公共物品的供給采用了純粹的政府供給模式，其中工作人員主要由武警消防官兵構(gòu)成。與此同時，消防供給主體也是消防執(zhí)法主體。殊不知，同一主體身兼“監(jiān)管者”和“被監(jiān)管者”雙重角色，顯然違背了監(jiān)管有效性的基本要求，存在自我監(jiān)管的邏輯悖論。為此，實現(xiàn)消防執(zhí)法主體身份的適度分離，保證被監(jiān)管者依法執(zhí)行消防職責，監(jiān)管者依法有效監(jiān)管，自然成為我國消防執(zhí)法體制改革的重點方向。（2）完善執(zhí)法程序。目前，我國現(xiàn)行消防法律制度以《消防法》為主干，輔之以特定領(lǐng)域的行政法規(guī)或地方性法規(guī)，其規(guī)范大多屬實體性規(guī)范，程序性規(guī)定較為缺乏，足見現(xiàn)性消防法制并不重視消防執(zhí)法程序。殊不知消防實體法與消防程序法均是消防法律制度不可分割的兩大組成，兩者間的偏頗勢必造成制度績效的降低或消解，足見消防執(zhí)法程序?qū)ο缊?zhí)法等法制建設(shè)所產(chǎn)生的制約作用。（3）違法行為責任的合理承擔。我國現(xiàn)行消防法律制度并未專門規(guī)定消防執(zhí)法機關(guān)及其工作人員違法行為的法律責任，而大多援用民事責任、行政責任或行政法責任以及刑事責任等現(xiàn)行法律責任形式。單就民事責任而言，執(zhí)法對象往往因消防執(zhí)法機關(guān)及其工作人員違法行為所致?lián)p害而只能依法提起行政復議或行政訴訟，賠償部分則適用《國家賠償法》的規(guī)定。這不可避免地會面臨抽象性行政行為不可訴的困境，而且也會因為申請國家賠償?shù)姆ǘㄆ谙揲L且數(shù)額往往大大低于實際損失而使受害者承受不當損失。如何實現(xiàn)違法行為責任在違法主體之間的合理分擔，抑或引入通過保險等市場化救濟渠道，自然成為規(guī)范消防執(zhí)法主體及其權(quán)力行使法律制度的重要研究命題。

2.完善市場準入環(huán)節(jié)的消防執(zhí)法監(jiān)管制度。消防執(zhí)法所涉及的市場準入包括三方面：（1）相關(guān)市場主體或從業(yè)人員依法從事應(yīng)承擔消防義務(wù)的特定行為。市場準入環(huán)節(jié)的消防執(zhí)法監(jiān)管制度主要涉及從事特定行為的主體或從業(yè)人員依法應(yīng)履行哪些義務(wù)、如何履行義務(wù)等問題，如房地產(chǎn)竣工驗收前，開發(fā)商應(yīng)依據(jù)消防法律法規(guī)規(guī)定采取必要的消防設(shè)施（措施），履行消防義務(wù)。（2）消防產(chǎn)品市場的主體準入。市場準入環(huán)節(jié)的消防執(zhí)法監(jiān)管制度不僅是保證消防產(chǎn)品市場競爭的力度和廣度，實現(xiàn)保證競爭機制功能的有效發(fā)揮和資源優(yōu)化配置的需要，同時也是基于消防產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)的特殊要求確保進入相關(guān)消防產(chǎn)品市場的主體自身條件及其生產(chǎn)、供應(yīng)的消防產(chǎn)品符合消防安全需要的基本保障。（3）消防機構(gòu)和消防人員的市場準入，即消防隊伍的多樣化的進一步加強，我國《消防法》規(guī)定各級人民政府應(yīng)當加強消防組織建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，建立多種形式的消防組織，⑤在一定程度上填補了農(nóng)村等相關(guān)領(lǐng)域消防力量空白問題。事實上，如何扶持民間消防力量的多樣化發(fā)展及其對消防執(zhí)法的促進作用，是引入執(zhí)法機構(gòu)競爭性監(jiān)管，實現(xiàn)消防執(zhí)法的有效性以及彌補消防執(zhí)法主體單一性等弊端的需要，也促進了消防公共物品及其供給的制度優(yōu)化。

3.健全持續(xù)性消防執(zhí)法監(jiān)督管理制度。持續(xù)性消防執(zhí)法監(jiān)督管理制度是介于市場準入環(huán)節(jié)與市場退出環(huán)節(jié)之間的相關(guān)主體在市場上持續(xù)性存在過程中的消防執(zhí)法監(jiān)管制度。其主要包括了經(jīng)常性監(jiān)管措施和臨時性監(jiān)管措施等兩種方式。其中，經(jīng)常性監(jiān)管又包括了現(xiàn)場監(jiān)管、約談、報告等多項制度；臨時性監(jiān)管則主要包括了臨檢等非經(jīng)常性監(jiān)管措施。上述措施現(xiàn)已被我國消防法律制度所規(guī)定，而尚待健全的則是如何從規(guī)范層面重視上述執(zhí)法措施的程序合法性，以加強保護相對人合法權(quán)益。

4.加強市場退出環(huán)節(jié)的消防執(zhí)法監(jiān)管。合理的市場退出機制同樣是市場體系發(fā)展和法律監(jiān)管的重要組成。市場退出環(huán)節(jié)的監(jiān)管具有與市場準入環(huán)節(jié)監(jiān)管相類似的重要地位。我國消防產(chǎn)品以及消防執(zhí)法客體的“平均壽命短”以及其勢必面臨市場推出問題在很大程度上增加了我國消防執(zhí)法工作以及消防事故救助的難度。然而，我國現(xiàn)行消防法律制度并不太關(guān)注市場退出的執(zhí)法客體，這就為消防事故的發(fā)生埋下了制度隱患，這也就彰顯出構(gòu)建合理的市場退出環(huán)節(jié)的消防執(zhí)法監(jiān)管制度的必要性。

5.消防執(zhí)法外部監(jiān)管制度的建設(shè)。就消防執(zhí)法的法律監(jiān)督體系而言，我國現(xiàn)行法律側(cè)重于消防執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督體制，輔之以檢舉、控告等監(jiān)督措施。換言之，我國在外部監(jiān)管方面僅有社會公眾的監(jiān)督規(guī)定，但尚未建立起消防執(zhí)法外部性監(jiān)管制度。具體而言，消防執(zhí)法外部監(jiān)督制度的建設(shè)可包括以下幾方面：（1）外部監(jiān)督主體。消防執(zhí)法外部監(jiān)督主體至少應(yīng)當包括被吸納進內(nèi)部監(jiān)督機制中的社會公眾、廣大社會公眾以及社會組織等；（2）監(jiān)督方式。消防執(zhí)法外部監(jiān)督的方式理應(yīng)多種多樣，如檢舉、控告、起訴等，核心在于是否賦予外部監(jiān)督主體訴權(quán)；（3）外部監(jiān)督的程序。毫無疑問，外部監(jiān)督的程序應(yīng)當具有較強的靈活性，但對特定的外部監(jiān)督主體以及監(jiān)督方式應(yīng)當作出較為全面、合理的規(guī)范；（4）對外部監(jiān)督主體不法行為的責任追究問題。外部監(jiān)督主體不法行為的責任追究應(yīng)當是消防執(zhí)法外部監(jiān)督制度的重要組成部分，通過增加外部監(jiān)督主體惡意行使監(jiān)督權(quán)的成本，以降低不法監(jiān)督行為產(chǎn)生的可能。

6.消防執(zhí)法的配套法律制度。（1）消防科普教育。截至目前，我國在消防科普教育方面仍存在制度短板，大多屬于民間性、臨時性措施，雖已建立了消防博物館、消防科普教育基地等專業(yè)性場所，但消防科普教育的體制和機制卻尚未建立起來。相反，日本則建立了學校、幼兒園消防科普教育、社區(qū)消防科普教育、災(zāi)害高危人群消防科普教育、防災(zāi)教育館及消防博物館等有重點、有層次的科普教育機制，有力整合了公權(quán)力和社會力量的比較優(yōu)勢，值得我國借鑒。（2）國內(nèi)消防執(zhí)法聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，即消防執(zhí)法所涉相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域的主管部門之間以及與消防執(zhí)法機關(guān)之間就消防相關(guān)的預(yù)防、治理、救助等活動所作的信息共享、互助配合的一種法律機制，是降低消防執(zhí)法成本增加消防違法成本的有效措施，利于及時查處消防違法行為，消防救助、責任追究。（3）國際消防執(zhí)法合作機制。目前，我國在減災(zāi)領(lǐng)域與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略、聯(lián)合國人道主義援助事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室、聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會、聯(lián)合國世界糧食計劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和聯(lián)合國外空委等機構(gòu)建立緊密型合作伙伴關(guān)系，積極參與了聯(lián)合國框架下的減災(zāi)合作，我國還積極推動了亞洲國家間減災(zāi)對話與交流平臺的建設(shè)。顯而易見，我國現(xiàn)有相關(guān)國際合作機制主要集中于災(zāi)害領(lǐng)域，包括但不限于消防執(zhí)法，而消防產(chǎn)品以及其他市場上主體準入的消防審查、我國多山地的自然條件等因素決定了上述機制僅僅屬于一種初步性或框架性的協(xié)作，尚未能有效應(yīng)用于消防及其執(zhí)法工作，這也就催生了深入具體的的、專項性的國際消防執(zhí)法合作機制建設(shè)的必要性。

四、展望

毫無疑問，消防執(zhí)法屬于公共物品，理所應(yīng)當具有正外部性。然而，現(xiàn)行消防法律制度所存在的諸多病詬之處，加之相關(guān)主體有限理性等主觀因素制約，消防執(zhí)法的正外部性尚不能正常展現(xiàn)，相反上海靜安區(qū)大火、央視新樓大火等消防事故的頻發(fā)。這就為消防執(zhí)法實踐部門及其工作人員以及理論研究者提出了回應(yīng)現(xiàn)實的基本要求。對此，如何通過法制激勵消防執(zhí)法的正外部性功能的實現(xiàn)，勢必成為我們回應(yīng)現(xiàn)實問題、彰顯消防執(zhí)法社會效用的關(guān)鍵路徑。

注釋：

① 這里將的“關(guān)鍵路徑”是相對于實務(wù)界和理論界普遍存在的問題導向，即針對消防事故“就事論事”，力主通過消防事故的預(yù)防和解決，特別是對導致消防事故行為的責任追究和預(yù)防來實現(xiàn)消防安全目標。換言之，現(xiàn)行主流對策依賴的是“安全事故——負外部性行為——對負外部性行為的防治”這一路徑。殊不知，該路徑一方面重在強調(diào)事后處理以及通過事后處理所發(fā)現(xiàn)問題的預(yù)防，另一方面通過對負外部性行為的防治來實現(xiàn)消防安全等基本價值，卻不可避免地忽視了從正面認識消防執(zhí)法正外部性的視角。相反，如何從正面視角認識消防執(zhí)法正外部性，方能實現(xiàn)安全與效益的結(jié)合，激勵行為主體的正外部性行為，實現(xiàn)消防執(zhí)法的價值目標。為此，如何認識和發(fā)揮消防執(zhí)法的正外部性理應(yīng)成為解決消防安全問題的關(guān)鍵路徑。

②《中華人民共和國消防法》第53條：公安機關(guān)消防機構(gòu)應(yīng)當對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況依法進行監(jiān)督檢查。足見消防主管部門權(quán)力行使范圍之廣。

③《中華人民共和國消防法》僅在第71、72條規(guī)定了消防主管部門工作人員的法律責任，且采用了違法行為列舉形式，這也間接反映出我國消防法律缺乏科學、系統(tǒng)的權(quán)力約束機制。

④ 《中華人民共和國消防法》第5條。

⑤ 《中華人民共和國消防法》第35條。

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