去行政化背景下大學(xué)章程作用研究

吳 雋

（蘇州市職業(yè)大學(xué) 黨委辦公室，江蘇 蘇州 215104）

去行政化背景下大學(xué)章程作用研究

吳 雋

（蘇州市職業(yè)大學(xué) 黨委辦公室，江蘇 蘇州 215104）

以大學(xué)行政權(quán)力來源為切入點(diǎn)，分析大學(xué)的行政化形成因素和機(jī)制、具體效應(yīng)和導(dǎo)致的后果，指出大學(xué)章程旨在規(guī)制大學(xué)權(quán)力的運(yùn)行。從加快大學(xué)管理體制的簡政放權(quán)、明晰大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制的黨政關(guān)系、厘清大學(xué)組織系統(tǒng)的管理模式、改變大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力從屬關(guān)系等四個(gè)方面，探討大學(xué)章程在大學(xué)的去行政化進(jìn)程中發(fā)揮的積極作用。

大學(xué)章程；行政化；行政權(quán)力；現(xiàn)代大學(xué)制度；治理

一、大學(xué)的行政權(quán)力

國務(wù)院副總理劉延?xùn)|在2013年8月的教育部直屬高校工作咨詢會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，要構(gòu)建以大學(xué)章程為龍頭的制度體系，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)組織作用，增強(qiáng)大學(xué)健康發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

大學(xué)的行政權(quán)力主要來源于四個(gè)層面。第一，學(xué)術(shù)權(quán)力的直接讓渡是大學(xué)行政權(quán)力的內(nèi)在來源，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并行是大學(xué)的組織特點(diǎn)和權(quán)力現(xiàn)象。其中，學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)精神所在，行政權(quán)力則維系著大學(xué)日常運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，組織體固有的大學(xué)自治權(quán)是大學(xué)行政權(quán)力的基本來源，大學(xué)本身就意味著它具有或者獲得了一定程度的自主權(quán)，即處理與教學(xué)、研究、課程直接有關(guān)的行政事務(wù)的自治權(quán)。第三，國家授權(quán)或者委托大學(xué)行使的行政權(quán)力是大學(xué)行政權(quán)力的官方來源，大學(xué)通過與政府的分權(quán)而得以行使部分教育行政權(quán)，這種權(quán)力依據(jù)國家法律和政府意志行使，并以國家強(qiáng)制力為后盾。第四，通過管理學(xué)校，而形成的被法律認(rèn)可的權(quán)力是大學(xué)行政權(quán)力的重要來源，大學(xué)基于自己的發(fā)展規(guī)律和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，逐步形成和確定一些標(biāo)準(zhǔn)與制度，并依此開展大學(xué)各項(xiàng)管理活動(dòng)。

分析大學(xué)行政權(quán)力的來源意在促進(jìn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，而大學(xué)章程建設(shè)的現(xiàn)實(shí)與直接目標(biāo)是將大學(xué)治理結(jié)構(gòu)制度化、法治化，其主要功用是確保大學(xué)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，以更好地實(shí)現(xiàn)大學(xué)使命、實(shí)現(xiàn)公共利益。另外，從法理上來看，大學(xué)作為行政主體，其章程作為國家法律的具體化和補(bǔ)充，應(yīng)具有行政法的性質(zhì)。因此，大學(xué)章程作為學(xué)校行政權(quán)力行使之產(chǎn)物，旨在規(guī)制大學(xué)權(quán)力的運(yùn)行，淡化大學(xué)的行政權(quán)力。

二、大學(xué)的行政化

我國高等教育管理過程中過度強(qiáng)調(diào)行政本位，政府及有關(guān)部門處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，行政權(quán)力突出，學(xué)校的自主權(quán)、自治權(quán)得不到有效發(fā)揮，致使社會(huì)力量、學(xué)術(shù)權(quán)力無法有效參與辦學(xué)，教育決策與政策制定的科學(xué)性和民主性欠缺，教育體制機(jī)制缺乏活力。

現(xiàn)今我國大學(xué)由教育學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)異化為行政管理機(jī)構(gòu)的主要因素為：一是大學(xué)機(jī)構(gòu)的級(jí)別化，我國大學(xué)作為教育學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)而具有行政級(jí)別，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下黨政不分、政事不分、政社不分的產(chǎn)物。大學(xué)機(jī)構(gòu)的級(jí)別化意味著大學(xué)從制度和體制上向行政機(jī)構(gòu)靠攏，并最終成為行政機(jī)構(gòu)的附庸。二是大學(xué)組織的科層化，科層組織遵從層級(jí)、分工明確、依章行事、理性決策和權(quán)責(zé)清晰等特性有助于提高大學(xué)的組織效率，由此形成了上下級(jí)之間縱向的控制與被控制的等級(jí)制度和“硬管理”方式，決策權(quán)最終集中于權(quán)力頂層。三是大學(xué)管理者的官僚化，大學(xué)機(jī)構(gòu)的級(jí)別化和大學(xué)組織的科層化必然使大學(xué)管理者成為“官僚”且官僚化，進(jìn)而致使官僚制度、官僚作風(fēng)和官僚習(xí)氣在大學(xué)蔓延和扎根。這些因素導(dǎo)致了大學(xué)的行政化。

大學(xué)的行政權(quán)力在學(xué)校行政化的效應(yīng)為：一是大學(xué)的內(nèi)部行政管理體制參照國家公共管理職能的行政機(jī)關(guān)來組織，這種組織架構(gòu)導(dǎo)致大學(xué)與政府機(jī)構(gòu)的組織方式趨同化，助長了大學(xué)的行政價(jià)值取向，阻礙了大學(xué)作為教學(xué)和科研組織體的學(xué)術(shù)價(jià)值取向。二是以行政機(jī)關(guān)的績效模式來評(píng)價(jià)大學(xué)的教學(xué)科研活動(dòng)，大學(xué)的評(píng)價(jià)考核機(jī)制以及人事政策等方面都用準(zhǔn)行政績效指標(biāo)來衡量，使大學(xué)職能的評(píng)價(jià)體系與行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)體系趨同化，[1]非常不利于大學(xué)職能的有效發(fā)揮。三是大學(xué)的行政和學(xué)術(shù)管理按照國家行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，極易顛倒價(jià)值觀念，出現(xiàn)因“位”高而導(dǎo)致“學(xué)”高的權(quán)力尋租現(xiàn)象，使大學(xué)權(quán)力的配置產(chǎn)生嚴(yán)重的失衡。上述表現(xiàn)導(dǎo)致的直接后果是：行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的錯(cuò)位及盛行于大學(xué)的官本位、辦學(xué)資源的行政化配置、學(xué)校和教師尊嚴(yán)的受損、學(xué)術(shù)的腐敗、大學(xué)精神的淪落、對(duì)創(chuàng)新人才培養(yǎng)的阻礙等等。

三、大學(xué)的去行政化

大學(xué)的去行政化是指淡化高校的行政色彩，突出大學(xué)知識(shí)和人才產(chǎn)出的屬性，既要求政府部門推進(jìn)管辦分離，也要求大學(xué)自身治理從觀念和行動(dòng)上剔除行政化，凸顯專業(yè)化。[2]自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出“高等教育去行政化改革”以來，政府、社會(huì)和公眾已經(jīng)逐漸形成了去行政化的共識(shí)，即中央到地方，包括大學(xué)內(nèi)部，各級(jí)各部門都要放權(quán)，放權(quán)給學(xué)校和教育者，改變目前的唯權(quán)力觀。

在去行政化和推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的大環(huán)境下，如何處理大學(xué)與政府部門之間權(quán)力的關(guān)系、學(xué)校黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長行政權(quán)之間的關(guān)系、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，是擺在大學(xué)章程具體制定者面前的問題，也成為大學(xué)的去行政化的關(guān)鍵。

（一）加快政府對(duì)大學(xué)管理的簡政放權(quán)

大學(xué)的去行政化著眼點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。改變大學(xué)和政府的從屬關(guān)系是為大學(xué)去行政化提供必要的前提條件?！毒V要》要求：“明確各級(jí)政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制?！薄陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第五條明確鼓勵(lì)和支持大學(xué)以章程建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，推動(dòng)形成管辦分離的新型高等教育管理體制?！掇k法》第三十一條規(guī)定了政府主管部門對(duì)大學(xué)的行政管理權(quán)限：有權(quán)制定教育規(guī)劃，統(tǒng)籌安排高等教育事業(yè)的發(fā)展，即教育行政規(guī)劃權(quán)；有權(quán)對(duì)大學(xué)進(jìn)行監(jiān)督，包括對(duì)大學(xué)的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)等監(jiān)督，即教育行政監(jiān)督權(quán)；有權(quán)對(duì)大學(xué)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌資源配置，優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，即教育行政指導(dǎo)權(quán)，等等。[4]

就簡政放權(quán)的發(fā)展進(jìn)程來看，從政府包攬大學(xué)一切的局面轉(zhuǎn)向以大學(xué)擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的局面，大學(xué)章程成為加快轉(zhuǎn)變政府職能的必備制度條件，也隨之形成了去行政化對(duì)權(quán)力的規(guī)制路徑。一是要分權(quán)，逐步取消政府仍在掌控的一些不宜由政府掌控的權(quán)力，例如校長任免權(quán)、教育質(zhì)量評(píng)價(jià)權(quán)等，調(diào)整行政行為空間，從“權(quán)力型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政

府”。二是要放權(quán)，推進(jìn)各級(jí)政府及其部門向?qū)W校放權(quán)、學(xué)校向院系和教師放權(quán)，建立政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制。三是要監(jiān)權(quán)，大學(xué)在接好權(quán)、用好權(quán)的同時(shí)，要同步設(shè)計(jì)監(jiān)督制度，進(jìn)一步加強(qiáng)校外監(jiān)督（黨的監(jiān)督、政府監(jiān)督、群眾監(jiān)督等）和校內(nèi)監(jiān)督（大學(xué)自律）?？傊髮W(xué)章程要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)制設(shè)定，這既有利于擴(kuò)大和落實(shí)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，也有助于大學(xué)與政府主管部門進(jìn)入各司其職、各負(fù)其責(zé)的良性循環(huán)。

（二）明晰大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制的黨政關(guān)系

從大學(xué)章程的制度設(shè)計(jì)角度而言，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制可以視為決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離的一種權(quán)力構(gòu)架和制度安排，可以從黨委校長各自的職責(zé)、權(quán)限、議事規(guī)則等環(huán)節(jié)，作出具有學(xué)校特色的規(guī)定?！掇k法》第九條規(guī)定了大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制，要求大學(xué)章程將法律的原則規(guī)定具體化，根據(jù)本校實(shí)際增加實(shí)施細(xì)則與意見，以規(guī)范和細(xì)化去行政化的實(shí)施步驟，借以協(xié)調(diào)與厘清黨委政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與校長行政權(quán)之間的關(guān)系。例如復(fù)旦大學(xué)，系統(tǒng)梳理了黨委常委會(huì)、校長辦公會(huì)和黨政聯(lián)席會(huì)的職責(zé)界限，黨委常委會(huì)主要負(fù)責(zé)學(xué)?！叭匾淮蟆睕Q策，校長辦公會(huì)主要負(fù)責(zé)學(xué)校日常行政決策，黨政聯(lián)席會(huì)負(fù)責(zé)研究需要黨政共同參與決策的事項(xiàng)。

（三）厘清大學(xué)組織系統(tǒng)的管理

大學(xué)的組織系統(tǒng)主要由教學(xué)科研組織、行政管理組織和條件保障組織構(gòu)成。行政管理組織和條件保障組織是為了提高大學(xué)行政管理效率和各個(gè)行政管理層級(jí)的執(zhí)行力，實(shí)行科層化，從此意義上說是具有合理性的。但是，行政管理組織和教學(xué)科研組織有著本質(zhì)不同的需求和要求。如行政管理組織要求層級(jí)化管理和“硬管理”，強(qiáng)調(diào)等級(jí)關(guān)系和紀(jì)律約束，按照職權(quán)依章辦事；而教學(xué)科研組織則要求扁平化管理和“軟管理”，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)平等和寬松的教學(xué)科研環(huán)境，反對(duì)行政干預(yù)和“外行管理內(nèi)行”。因此，去行政化的關(guān)鍵在于去大學(xué)教學(xué)科研組織的科層化。

（四）改變大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的從屬關(guān)系

改變大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的從屬關(guān)系是確立大學(xué)去行政化的制度環(huán)境?！掇k法》第十一條規(guī)定了大學(xué)學(xué)術(shù)管理體系的構(gòu)建，明確了大學(xué)章程要進(jìn)一步建立健全學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)章制度，完善學(xué)術(shù)委員會(huì)組織框架結(jié)構(gòu)和職能權(quán)責(zé)體系。大學(xué)章程建設(shè)要確立學(xué)術(shù)事項(xiàng)由學(xué)術(shù)人員主導(dǎo)、行政人員有限參與的原則，行政事項(xiàng)由行政人員主導(dǎo)、學(xué)術(shù)人員有限參與的原則。這是對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力可能共同支配的事項(xiàng)進(jìn)行判斷的指導(dǎo)原則。[3]2014年《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》將《高等教育法》第四十二條關(guān)于學(xué)術(shù)委員會(huì)的規(guī)定，以部門規(guī)章的形式對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的關(guān)系予以具體規(guī)范和明確，強(qiáng)調(diào)并指出：“以學(xué)術(shù)委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)治理體系是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中不可或缺的內(nèi)容。”

社會(huì)轉(zhuǎn)型期中的高等教育，絕對(duì)的去行政化只會(huì)導(dǎo)致大學(xué)的孤立無助。“政校分開，管辦分離”中的“政”是指一種行政管理體系，指的是政府要和大學(xué)分開，管理要和辦學(xué)分離。換言之，大學(xué)需要行政，但關(guān)鍵在于如何調(diào)整大學(xué)與政府部門之間的權(quán)力關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的縱向和橫向的配置。[5]這也是大學(xué)章程建設(shè)的核心內(nèi)容，涉及到了政府、公眾、社會(huì)、企業(yè)、大學(xué)等多元利益主體。因此，大學(xué)治理是多元治理，而大學(xué)章程則以大學(xué)內(nèi)部“最高法”規(guī)范的形式將這些或沖突或吻合的利益相關(guān)者加以協(xié)調(diào)，形成權(quán)力關(guān)系的相對(duì)獨(dú)立、相互支撐、相互制衡的治理格局，為大學(xué)的去行政化改革發(fā)揮積極的作用。

[1] 湛中樂.通過章程的大學(xué)治理[M].北京：中國法制出版社，2011：51-72.

[2] 茍朝莉.大學(xué)治理模式的理性思辨“教授治?！迸c“教授治學(xué)”[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（4）：10-14.

[3] 韓春暉，盧霞飛.大學(xué)章程：我國大學(xué)治理模式的變革之道—以公立大學(xué)的公法人化為導(dǎo)向[J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（6）：85-92.

[4] 祁占勇.落實(shí)與擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的三維坐標(biāo)—高校與政府、社會(huì)關(guān)系的重塑及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善[J].高等教育研究，2013，34（5）：26-31.

[5] 方芳.解讀大學(xué)章程中的核心權(quán)力關(guān)系[EB/OL].(2013-06-14). http://www.jyb.cn/high/sjts/201306/t20130614_541760.html.

（責(zé)任編輯：宋現(xiàn)山）

A Research on the Functions of the University Regulations from the Perspective of De-administration

WU Jun
(Party Committee Offce, Suzhou Vocational University, Suzhou 215104, China)

Starting from the origin of the university administration power, the paper analyses its formation factors, mechanism, effects, and results, and points out that university regulations should aim to manage the operation of power, and probe into the positive role that the university regulations play in the process of de-administration in terms of accelerating the decentralization of the university management system, clarifying the relationship between the Party and politics of the university leadership structure, clarifying the management mode of the university organization system, and changing the affliation of the academic power and administrative power in the university.

university regulations；administration；administrative power；modern university system；governance

D638

A

1008-7931（2014）05-0058-03

2014-04-20

吳 雋（1978—），男，江蘇昆山人，助理研究員，碩士，研究方向：教育管理。