現(xiàn)代公共財(cái)政體制下對國庫監(jiān)督的思考

【摘要】隨著我國財(cái)政改革的深化和現(xiàn)代公共財(cái)政體制的逐步建立，央行國庫職能的不斷完善及金融服務(wù)工作地位不斷提升，央行國庫監(jiān)督面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。該文闡述了公共財(cái)政體制下預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)行條件下國庫對財(cái)政收支的監(jiān)督存在的主要困難和問題，提出了完善國庫監(jiān)督體系的措施和建議。

【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政 國庫集中支付 國庫監(jiān)督

我國自1978年進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了一系列重大改革，財(cái)政體制向科學(xué)化、公開化方向發(fā)展。特別是1998年以后，財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政支出體制，目標(biāo)是逐步建立公共財(cái)政體制框架。隨著人類財(cái)政活動(dòng)從“家計(jì)財(cái)政”向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，各級國庫在促進(jìn)財(cái)政收支順利進(jìn)行和強(qiáng)化財(cái)政、金融宏觀調(diào)控手段方面發(fā)揮了重要作用。監(jiān)督是公共財(cái)政運(yùn)行的內(nèi)涵和重要保障，十八大報(bào)告中也明確提出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，而人民銀行國庫部門對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督處于政府預(yù)算監(jiān)督的中間環(huán)節(jié)，是人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的有益補(bǔ)充，在整個(gè)預(yù)算監(jiān)督過程中起著至關(guān)重要的作用。

一、公共財(cái)政體制下預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀

預(yù)算監(jiān)督是指國家通過預(yù)算資金的籌集、分配和使用，對國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。我國預(yù)算監(jiān)督體制主要包括人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和央行國庫監(jiān)督。人大監(jiān)督屬于事前監(jiān)督，但是目前的人大監(jiān)督仍存在一些現(xiàn)實(shí)困難：如沒有設(shè)立專門服務(wù)于預(yù)算工作機(jī)構(gòu)的規(guī)定，使各級人大及其常委會(huì)對預(yù)算的監(jiān)督華而不實(shí)；對審批預(yù)算草案的程序沒有明確規(guī)定，使預(yù)算草案的審議批準(zhǔn)流于形式；對預(yù)算外資金的規(guī)定過于原則，法規(guī)不健全，給人大監(jiān)督帶來了巨大困難，造成無法可依的局面；沒有對財(cái)政信息的公開作出明確規(guī)定，公眾的社會(huì)監(jiān)督無從談起，人大的審批和監(jiān)督能力受到極大制約。審計(jì)監(jiān)督是外部監(jiān)督，是有選擇性的針對重點(diǎn)問題、重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行的監(jiān)督，也是一種事后監(jiān)督。而對預(yù)算收支執(zhí)行過程的監(jiān)督處于預(yù)算監(jiān)督的中間環(huán)節(jié)，國庫正是負(fù)責(zé)公共財(cái)政體制下政府預(yù)算資金具體收支的機(jī)構(gòu)，因此國庫運(yùn)作中就必須在堅(jiān)持預(yù)算計(jì)劃的前提下，最大限度地發(fā)揮國庫監(jiān)督政府預(yù)算資金使用的作用。國庫監(jiān)督是內(nèi)生的實(shí)時(shí)監(jiān)督，覆蓋每一筆庫款資金的收付，是一種事中監(jiān)督。

國庫監(jiān)督經(jīng)過近30年的實(shí)踐檢驗(yàn)，監(jiān)督成效顯著，各級國庫按照《國家金庫條例》等法律法規(guī)規(guī)定，在辦理國庫收支業(yè)務(wù)中，堵住了大量通過調(diào)整預(yù)算級次、預(yù)算科目、分成比例、繳庫方式等違規(guī)調(diào)庫、混庫、截留上級收入；人為控制商業(yè)銀行延壓、占用預(yù)算資金等違規(guī)業(yè)務(wù)，已經(jīng)形成了一整套科學(xué)有效履行事中監(jiān)督職責(zé)的制度框架，積累了豐富的工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、現(xiàn)行條件下國庫對財(cái)政收支的監(jiān)督存在的主要困難和問題

（一）現(xiàn)有法律法規(guī)不夠健全完善

國庫監(jiān)督法規(guī)滯后，又缺乏上位法的指導(dǎo)，導(dǎo)致地方財(cái)政部門在國庫資金管理使用中處于強(qiáng)勢地位，國庫部門監(jiān)督操作性不強(qiáng)。現(xiàn)行的預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例于1995年實(shí)施，而國家金庫條例和國家金庫條例實(shí)施細(xì)則于1985年和1990年頒布實(shí)施，長期未進(jìn)行修訂。同時(shí)，近年來預(yù)算管理體制改革不斷深化，預(yù)算編制和國庫支付方式都發(fā)生了很大變化，限于法律法規(guī)規(guī)定不明確，缺乏切實(shí)可行的監(jiān)督手段和懲罰措施，國庫部門的監(jiān)督多限于檢查撥款憑證要素是否完整，對于超預(yù)算、向非本級預(yù)算單位撥付等實(shí)質(zhì)性問題難以審核把關(guān)。

（二）財(cái)政預(yù)算編制時(shí)間嚴(yán)重滯后

在我國政府預(yù)算執(zhí)行年度實(shí)行公歷年制，預(yù)算執(zhí)行每日都要進(jìn)行，不會(huì)因?yàn)轭A(yù)算編制未完成而停滯等待，國庫監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行亦是如此。而正式的政府預(yù)算一般在春節(jié)后召開的人代會(huì)審批通過后形成，這種“先執(zhí)行，后預(yù)算”的現(xiàn)象意味著在每年年初的一段時(shí)間內(nèi)，政府收支在沒有預(yù)算的情況下運(yùn)行，形成監(jiān)管真空，國庫部門經(jīng)常于每年下半年才可以獲取，預(yù)算監(jiān)督的作用沒有得到充分發(fā)揮。

（三）現(xiàn)行國庫集中支付模式削弱了國庫監(jiān)督職能

以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中支付制度的實(shí)施是公共財(cái)政改革的核心內(nèi)容之一。國庫集中支付改革試點(diǎn)前，財(cái)政資金由國庫直接撥付到預(yù)算單位賬戶，國庫通過逐筆審核每筆支出，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止撥往非預(yù)算單位的撥款和不合規(guī)的撥款。實(shí)行國庫集中支付改革后，絕大部分地區(qū)普遍采用的國庫間接支付模式，即資金先由商業(yè)銀行墊支，再與國庫進(jìn)行清算，商業(yè)銀行墊付在前，國庫清算在后，商業(yè)銀行作為向財(cái)政部門和與預(yù)算單位的尋利者，既無權(quán)監(jiān)督財(cái)政資金支付是否合法合規(guī)，也無意監(jiān)督預(yù)算單位的申請是否合理，同時(shí)國庫與代理銀行的對賬工作僅局限在月末進(jìn)行，無法按日核對支付清算資金；國庫的現(xiàn)場檢查也只是對代理銀行業(yè)務(wù)處理結(jié)果進(jìn)行事后檢查。這樣一來，就造成國庫事實(shí)上的監(jiān)督缺位，無形中削弱了國庫的監(jiān)督職能，從而可能影響財(cái)政資金的安全性，導(dǎo)致財(cái)政公共支出的低效甚至不合理等狀況的出現(xiàn)，加大了國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。

（四）財(cái)政專戶資金缺乏有效監(jiān)督，存在著潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患

由于政府財(cái)政部門在各商業(yè)銀行開設(shè)大量的專戶，并將巨額的財(cái)政性資金存放于商業(yè)銀行專戶，導(dǎo)致巨額的財(cái)政性資金游離于中央銀行國庫單一賬戶之外，極大的弱化了中央銀行在財(cái)政預(yù)算收支環(huán)節(jié)中的事中監(jiān)督作用。同時(shí)，按照《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》的規(guī)定，財(cái)政性銀行賬戶的開設(shè)經(jīng)財(cái)政部門同意后報(bào)人民銀行審核，不需獲得國庫的同意。但從近年來審計(jì)的情況來看，財(cái)政專戶大量存在，財(cái)政專戶中保有的財(cái)政性資金量也比較大，國庫部門在現(xiàn)行監(jiān)督條件下，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金監(jiān)督全覆蓋。

三、完善國庫監(jiān)督體系的措施建議

（一）及時(shí)修訂和完善與預(yù)算改革相匹配的國庫管理相關(guān)法律法規(guī)

建議人大及政府相關(guān)部門加強(qiáng)立法及法律法規(guī)修訂工作。一是給予國家金庫條例上位法的指導(dǎo)，進(jìn)一步明確人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)和權(quán)限。二是修訂國家金庫條例中與現(xiàn)行預(yù)算改革不適應(yīng)的條款，完善國庫資金收付流程，實(shí)行國庫單一賬戶管理，確保國庫部門對預(yù)算收支的監(jiān)督職責(zé)得到有效履行。三是預(yù)算法修訂時(shí)增加人民銀行國庫部門對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督相關(guān)條款，同時(shí)明確國庫監(jiān)督的內(nèi)容及范圍，授予必要的監(jiān)督方式和手段，明確履職應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及義務(wù)，確保國庫事中監(jiān)督職能得到更為充分、有效的發(fā)揮。

（二）統(tǒng)一預(yù)算編制和執(zhí)行年度，加強(qiáng)日常性監(jiān)督

為加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性和可操作性，從法律上減少預(yù)算審查監(jiān)督制度的漏洞，首先應(yīng)將預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行年度相統(tǒng)一，人代會(huì)的召開時(shí)間與預(yù)算年度要相協(xié)調(diào)。可考慮對財(cái)政年度進(jìn)行調(diào)整，將目前的預(yù)算年度由公歷年制改為跨年制，如預(yù)算年度可改為每年4月1日至次年3月31日，以消除時(shí)間差。

（三）優(yōu)化非稅收入收繳方式，徹底清理財(cái)政專戶

建議修訂預(yù)算法時(shí)，明確財(cái)政部門在人民銀行開立唯一賬戶，刪除國庫單一賬戶體系的相關(guān)表述，徹底消除財(cái)政專戶，所有財(cái)政收支均通過國庫單一賬戶辦理；財(cái)政部門參照稅收收入收繳方式制定相應(yīng)非稅收入收繳法規(guī)，改革現(xiàn)行非稅收入收繳業(yè)務(wù)中通過“財(cái)政匯繳專戶”過渡繳入國庫的方式，實(shí)現(xiàn)非稅收入直繳入庫，確保國家預(yù)算資金的安全完整。同時(shí)進(jìn)一步清理開設(shè)在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶，必須通過財(cái)政專戶核算的預(yù)算資金應(yīng)在國庫開設(shè)專戶，并納入國庫監(jiān)督范圍。

（四）逐步實(shí)現(xiàn)國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，有效發(fā)揮國庫事中監(jiān)督職能

隨著以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度的逐步推廣實(shí)施，試點(diǎn)探索階段絕大部分地區(qū)普遍采用的國庫間接支付模式由于資金首先由代理銀行支付，代理銀行再與人行國庫單一賬戶清算，無形中削弱了國庫的監(jiān)管職能，從而加大了國庫資金風(fēng)險(xiǎn)。因此，探索、逐步實(shí)現(xiàn)人民銀行直接辦理集中支付業(yè)務(wù)，即國庫單一賬戶、財(cái)政零余額賬戶均開設(shè)在人民銀行國庫部門，由國庫直接進(jìn)行財(cái)政資金支付，這樣既可以加快資金到賬速度，為財(cái)政部門提供更優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，而且有利于國庫事中監(jiān)督職能的發(fā)揮，確保國庫資金的安全完整。

參考文獻(xiàn)

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[3]陳永林，發(fā)揮國庫監(jiān)管職能應(yīng)理順五大關(guān)系、實(shí)現(xiàn)五大突破，財(cái)政監(jiān)督，2008.11。

作者簡介：孫婧（1980-），女，陜西渭南人，碩士研究生，會(huì)計(jì)師，現(xiàn)供職于中國人民銀行西安分行。endprint