失地農(nóng)民養(yǎng)老保障:基于青島開(kāi)發(fā)區(qū)調(diào)查的分析

趙秋成，王 飛

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) a.公共管理學(xué)院;b.馬克思主義學(xué)院，遼寧大連116025)

一、引言

隨著20世紀(jì)90年代以來(lái)工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，特別是城市不斷向周邊擴(kuò)展以及全國(guó)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷深入展開(kāi)，土地征用所導(dǎo)致的失地農(nóng)民補(bǔ)償安置及生計(jì)和社會(huì)保障問(wèn)題甚囂塵上。在農(nóng)民土地被征用后，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低［1］、補(bǔ)償方式不盡合理以及失地伴隨著失權(quán)(益)、失(名)份和失業(yè)等，因此，一方面失地農(nóng)民的生計(jì)和社會(huì)保障陷入了不可持續(xù)狀態(tài)，另一方面由農(nóng)民權(quán)益受損所引致的心態(tài)失衡，激發(fā)并加劇了人們的不滿情緒，各層級(jí)的上訪事件及政府門前下跪、靜坐事件時(shí)常見(jiàn)諸網(wǎng)絡(luò)、報(bào)端，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中的不和諧“音符”。

失地農(nóng)民是指因喪失土地(包括耕地、林地、草地、山地、水產(chǎn)養(yǎng)殖海域及灘涂)的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)而無(wú)法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的農(nóng)村居民。從不同角度和不同標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民可分為不同類型。如，從失去土地的比例和程度看，失地農(nóng)民可分為完全失地農(nóng)民和部分失地農(nóng)民［2］;從失地意愿看，又可分為主動(dòng)失地農(nóng)民和被動(dòng)失地農(nóng)民;而從家庭結(jié)構(gòu)方面看，受計(jì)劃生育政策影響，失地農(nóng)民又可分為獨(dú)生子女失地家庭、多子女失地家庭、無(wú)子女失地家庭和雙失(失獨(dú)、失地)家庭等。我國(guó)失地農(nóng)民家庭多為獨(dú)生子女家庭或2個(gè)孩子家庭(這是目前中國(guó)農(nóng)村主流的家庭結(jié)構(gòu)形態(tài))，而且大多為被動(dòng)失地。受政策和制度安排以及城鄉(xiāng)社會(huì)隔離的影響，農(nóng)民在失地后往往成為“上不著天(無(wú)法充分享有城鎮(zhèn)居民權(quán)益)，下不著地(不再全部享有農(nóng)村居民權(quán)益)”的特殊群體，并由此決定了這一群體的自身特征。從失地農(nóng)民生存和發(fā)展的角度看，失地后的農(nóng)民因基本生產(chǎn)資料——耕地全部或部分喪失，因此，其原有生產(chǎn)知識(shí)和技能的有用性和價(jià)值性隨之降低甚至失去作用。生產(chǎn)活動(dòng)的暫時(shí)甚至長(zhǎng)期中斷，在給失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入帶來(lái)影響的同時(shí)，也嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民家庭生計(jì)和養(yǎng)老保障的可持續(xù)性［3］。文章結(jié)合對(duì)青島開(kāi)發(fā)區(qū)失地農(nóng)民的生計(jì)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的入戶調(diào)查資料，來(lái)揭示和探討我國(guó)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題。

二、青島開(kāi)發(fā)區(qū)失地農(nóng)民生計(jì)和養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)查分析

青島開(kāi)發(fā)區(qū)的大規(guī)模征地活動(dòng)始于1992年。隨著建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張，目前城鎮(zhèn)(街道社區(qū))用地面積比20年前增長(zhǎng)了數(shù)倍(1992年設(shè)立國(guó)家級(jí)保稅區(qū)，1995年設(shè)立省級(jí)鳳凰島旅游度假區(qū)，2006年設(shè)立國(guó)家級(jí)青島西海岸出口加工區(qū)，2008年設(shè)立青島前灣保稅港區(qū)，2011年，規(guī)劃成立靈山衛(wèi)街道)。在此期間，失地農(nóng)民數(shù)量迅速增加，目前其數(shù)量約為農(nóng)業(yè)(養(yǎng)殖業(yè))人口的2/3;本次調(diào)查隨機(jī)抽取了失地農(nóng)民中的120戶，通過(guò)入戶問(wèn)卷調(diào)查，回收了118份有效問(wèn)卷，有效率為98.33%。

(一)失地農(nóng)民家庭基本情況分析

回收的有效調(diào)查問(wèn)卷中，無(wú)老年人的獨(dú)生子女家庭28戶，占23.73%;無(wú)老年人的非獨(dú)生子女家庭32戶，占27.12%;有老年人的獨(dú)生子女家庭29戶，占24.58%;有老年人的非獨(dú)生子女家庭31戶，占26.27%;純老年人家庭8戶，占6.78%。

在調(diào)查的236名男、女主人中，61.86%的人的年齡在45～55歲之間;34.75%的人為小學(xué)文化，47.46%的人為初中文化，16.95%的人為高中文化，高中以上文化者僅占0.84%。

從就業(yè)情況看，236名男、女主人中，有155人為自謀職業(yè)或自主經(jīng)營(yíng)，54人為企業(yè)正規(guī)合同用工，16人就職于街道公益崗位，11人仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(大棚種植、家禽養(yǎng)殖)。

從收入情況看，被調(diào)查家庭的年均收入為4.78萬(wàn)元，其中收入最高的為15.55萬(wàn)元，最低收入家庭僅0.52萬(wàn)元，大部分失地農(nóng)民家庭(約占72.55%)的年收入在4～6萬(wàn)元之間。失地家庭的年人均收入12 705.42元，明顯低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民16 400元的年人均收入水平。

(二)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)和就業(yè)安置情況分析

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率。家庭中男、女主人均參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的家庭共98戶(196人)，只有1人參保的為17戶(17人)，兩人均未參保的有3戶(6人)，合計(jì)共有213人參加了“新農(nóng)?！保?3人未參保。被調(diào)查家庭中，有失地老年人78人，其中有74人已領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)，4人未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，不享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇(需要說(shuō)明的是，當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還未普遍展開(kāi)，因此，不參保的老年人，一般不享受養(yǎng)老保險(xiǎn))?？傮w來(lái)看，118戶失地家庭的314人中，有287人已經(jīng)參加“新農(nóng)?！?，27人未參保，參保率91.49%。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)額度、家庭負(fù)擔(dān)及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平。被調(diào)查的98戶“雙保家庭”的年戶均繳費(fèi)額7 685元;17戶“單保家庭”年均戶繳費(fèi)額4 751元。參加“新農(nóng)?！钡?15戶失地家庭每戶年均繳費(fèi)7 241元。在被調(diào)查的118份有效問(wèn)卷中，有8戶的戶均繳費(fèi)9 500元以上，、占6.78%有23戶年均繳費(fèi)7 500～9 500元、占19.49%，有69戶年均繳費(fèi)5 500～7 500元，占58.47元有15戶年均繳費(fèi)為2 500～5 500元占12.71%，另有3戶未參保。

從被調(diào)查的參加“新農(nóng)?！钡?15戶失地家庭的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)看，2011年失地家庭年均收入47 845元，失地農(nóng)民家庭年戶均養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)(7 241元)占年戶均收入的15.13%，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)為戶均收入的近1/7，負(fù)擔(dān)相對(duì)較重。

從目前青島市養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平看，已領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)的74人中，有35人領(lǐng)取農(nóng)工商養(yǎng)老保險(xiǎn)，月人均領(lǐng)取額850元;有7人領(lǐng)取自謀職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，月人領(lǐng)取額為420元;有32人領(lǐng)取農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，月人領(lǐng)取額為150元。在該地區(qū)物價(jià)水平下，養(yǎng)老保險(xiǎn)給予了失地老人必要的生活保障，被調(diào)查家庭及老人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平較為滿意。

3.就業(yè)安置情況分析。調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查的失地農(nóng)民中只有22.88%的人失地后有正常工作，近75%的失地勞動(dòng)者在失地后無(wú)正式工作可做。他們?nèi)狈氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的基本技能、就業(yè)困難，從根本上限制了失地農(nóng)民的個(gè)體和家庭發(fā)展。就多數(shù)失地農(nóng)民而言，由于政府、社會(huì)和企業(yè)在征收農(nóng)民土地的同時(shí)，既未為被征地農(nóng)民提供有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn)，也很少為失地農(nóng)民安排就業(yè)崗位，因此失去土地往往意味著失去最基本的生產(chǎn)資料及獲取持續(xù)經(jīng)濟(jì)收入的勞動(dòng)崗位，即便他們有轉(zhuǎn)行從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的滿腔熱情，但因?qū)I(yè)知識(shí)和技術(shù)技能缺乏，加之勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，故而他們想找到較為滿意的工作往往比較困難。以上說(shuō)明，對(duì)多數(shù)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失地即意味著失業(yè)，意味著失去可持續(xù)的生計(jì)保障。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，最讓失地農(nóng)民傷腦筋的事是“今后干什么工作”或“今后通過(guò)什么來(lái)維持家庭生計(jì)”。

(三)由調(diào)查結(jié)果引發(fā)的思考

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障不同于養(yǎng)老保險(xiǎn)，也不同于臨時(shí)救助，它包含了失地農(nóng)民的生活保障和未來(lái)發(fā)展兩方面問(wèn)題，涵蓋了征地補(bǔ)償、住房保障、就業(yè)安置、醫(yī)療救助以及子女教育、社區(qū)服務(wù)、人文關(guān)懷等諸多方面內(nèi)容［4］。然而，現(xiàn)實(shí)中的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障已被簡(jiǎn)化為單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而且，這種補(bǔ)償通常是一次性給付，不具有經(jīng)濟(jì)再生性和保障的持續(xù)性，精神層面的關(guān)懷和保障基本無(wú)從談起。

從青島市失地農(nóng)民的家庭情況看，他們多為三代同堂，上有老人要贍養(yǎng)，下有孩子要撫養(yǎng)，生活開(kāi)支較大。而且，家庭男、女主人的年齡多在45～55歲之間，既需要負(fù)擔(dān)父母的贍養(yǎng)費(fèi)和子女的教育費(fèi)用，還需要為自己繳納養(yǎng)老和醫(yī)療等保險(xiǎn)費(fèi)，由于種地的經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)較低，加之種地之外的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源有限，因此父母贍養(yǎng)費(fèi)、子女教育費(fèi)及為自己繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等累加起來(lái)往往占了農(nóng)民家庭收入的較大比重。較重的家庭負(fù)擔(dān)，直接影響了失地農(nóng)民的參保率，并出現(xiàn)了一些單保家庭和不參保家庭。另外，由于失地農(nóng)民的文化程度普遍不高，多數(shù)缺乏從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，加之缺乏必要的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，所以農(nóng)民在失地后很難在當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)部門順利就業(yè)，多數(shù)人(64.4%)被迫自謀職業(yè)或進(jìn)城務(wù)工，從而導(dǎo)致家庭收入不穩(wěn)定、收入減少和家庭生活水平下降。

從影響失地農(nóng)民家庭生計(jì)和養(yǎng)老保障的因素看，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，既直接影響了失地農(nóng)民的生活水平，也間接影響了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率。被調(diào)查的118戶失地家庭平均獲得征地補(bǔ)償款7.85萬(wàn)元，按目前青島市年均生活費(fèi)用8 700元/人·年計(jì)算，補(bǔ)償費(fèi)用僅夠失地家庭(以3口之家為例)3年左右的生活費(fèi)用;如果單純繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，也只能繳納不到11年時(shí)間(按男女主人同時(shí)參保計(jì)算)。其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性缺乏，也直接影響了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。由于目前我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保障主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的，并未考慮處于“夾心層”失地農(nóng)民的特殊問(wèn)題，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民這一特殊群體的養(yǎng)老保障基本處于“上不著天(城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn))，下不著地(農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn))”的尷尬境地。失地后的農(nóng)民成了“爹不親，娘不愛(ài)”的特殊群體，是地方政府“專盯”“專防”的“不安分”群體。另外，在征地過(guò)程中重補(bǔ)償、輕就業(yè)的做法，不僅侵犯了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，而且嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民個(gè)人發(fā)展和家庭生計(jì)的可持續(xù)性，并影響了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的持續(xù)性。從青島及其他各地的情況看，政府和企業(yè)在征用農(nóng)民土地時(shí)，通常采用一次補(bǔ)償安置的辦法，即按征收農(nóng)民土地的數(shù)量、每畝地的市場(chǎng)價(jià)和所征土地上的附著物(如莊稼、樹(shù)木、房屋建筑等)來(lái)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，在適當(dāng)考慮其他條件的基礎(chǔ)上，一次性結(jié)清應(yīng)補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用;對(duì)征收的宅基地，則采用折價(jià)補(bǔ)償，或回遷或異地安置等辦法。對(duì)農(nóng)民失地后的培訓(xùn)、就業(yè)卻很少考慮或考慮不夠，從而使一些失地農(nóng)民失地后無(wú)業(yè)可就，成了名副其實(shí)的“失地又失業(yè)”者［5］。由于缺乏持續(xù)的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此，隨著征地補(bǔ)償費(fèi)的消耗殆盡，一些失地農(nóng)民家庭逐漸淪為貧困家庭，無(wú)奈地靠拿失業(yè)保險(xiǎn)或最低生活保障金生活，一些人在意識(shí)到自身合法權(quán)益受到侵害后被迫走上了上訪、維權(quán)之路，既影響了被征地農(nóng)民家庭的正常生活和發(fā)展，也導(dǎo)致了一系列的黨群、干群矛盾，損害了黨和政府在人們心目中的形象，并影響了社會(huì)安定。可見(jiàn)，制定科學(xué)、合理的失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、生活安置及就業(yè)促進(jìn)政策與措施，事關(guān)失地農(nóng)民家庭幸福以及黨群、干群關(guān)系和諧和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，是工業(yè)化和城市化進(jìn)程中必須著力解決好的重要問(wèn)題，不可等閑視之或隨意為之。

三、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的對(duì)策建議

現(xiàn)階段，我國(guó)大中城市普遍采取劃轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)［6］的方式來(lái)解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題。這種做法的缺陷有:一是只著眼于養(yǎng)老保險(xiǎn)(物質(zhì)層面保障)這一生計(jì)子項(xiàng)目，無(wú)法滿足失地老人的多方面生活需求，包括住房保障、醫(yī)療護(hù)理、家政服務(wù)、文化娛樂(lè)需要和臨終關(guān)懷等;二是將失地農(nóng)民養(yǎng)老保障簡(jiǎn)單劃歸到城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，未考慮保障主體的特殊性。因此，需要根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合失地農(nóng)民這一群體的特殊性，來(lái)修正和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策與辦法。為此，應(yīng)從維護(hù)失地農(nóng)民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)著眼，本著“就高不就低”原則，處理好以下幾方面問(wèn)題:

1.在補(bǔ)償安置中將失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)安置放在首位。促進(jìn)并穩(wěn)定就業(yè)，是切實(shí)解決好失地農(nóng)民生計(jì)和養(yǎng)老保障問(wèn)題的必要前提。單純的征地補(bǔ)償只能解決失地農(nóng)民一時(shí)的生計(jì)之需，卻難以有效推動(dòng)失地農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民角色向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和市民角色的轉(zhuǎn)換［7］。由于失地農(nóng)民大多缺乏參與城市勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，或者只能從事以體力勞動(dòng)為主的簡(jiǎn)單非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，因此，失地后有些人因無(wú)法在城鎮(zhèn)非農(nóng)部門正式就業(yè)而遇到了角色轉(zhuǎn)換受阻或角色不適應(yīng)問(wèn)題，無(wú)所事事，得過(guò)且過(guò);有些人雖然在城鎮(zhèn)找到了工作，但因工作的專業(yè)性不高、技能需求低，因此工作穩(wěn)定性差、收入低，總感覺(jué)自己是城鎮(zhèn)中的農(nóng)民，很難融入城鎮(zhèn)居民“圈子”;有的雖然利用征地補(bǔ)償款做起了生意或創(chuàng)辦了自己的企業(yè)，但苦于缺乏創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)，因此，或者經(jīng)營(yíng)慘淡、效益不佳，或者勉強(qiáng)維持經(jīng)營(yíng)?？梢?jiàn)，由于征地過(guò)程中政府和社會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題考慮不夠，盡管農(nóng)民在失地后得到了必要補(bǔ)償，但因失地而失去了基本的生存和發(fā)展保障，因此，雖然他們的身份從“農(nóng)民”變成了“市民”，然而，無(wú)法在城鎮(zhèn)就業(yè)、“扎根”的結(jié)果，卻使這種身份轉(zhuǎn)變僅僅停留在名義上［8］。鑒于此，通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)及就業(yè)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，幫助失地農(nóng)民順利在城鎮(zhèn)部門就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，應(yīng)是解決失地農(nóng)民生計(jì)和養(yǎng)老保障問(wèn)題、有效推動(dòng)失地農(nóng)民身份由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。為此，政府和社會(huì)應(yīng)本著“標(biāo)本兼治”原則，著力做好如下幾方面工作:(1)政府應(yīng)盡快建立并完善有關(guān)征地及就業(yè)安置的法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范、明確征地方與被征地農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)［9］。在征地過(guò)程中，應(yīng)在確?？茖W(xué)、合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，要求征地方(如政府、事業(yè)單位或企業(yè))切實(shí)擔(dān)負(fù)起促進(jìn)失地農(nóng)民可持續(xù)就業(yè)的責(zé)任。具體做法是:對(duì)有就業(yè)安置能力的征地方，應(yīng)責(zé)成其按一定比例培訓(xùn)和招錄失地農(nóng)民，并簽訂正式勞動(dòng)合同，為招錄者提供相對(duì)合理的工資待遇;對(duì)不能提供就業(yè)崗位的征地方，則需要在征地補(bǔ)償款之外按一定額度支付給有勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民必要的職業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)(可采取培訓(xùn)代金券形式)、必要的工作搜尋費(fèi)和不低于一年的失業(yè)保障金(可參照同期城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)確定)等，并為失地農(nóng)民繳納從土地征用時(shí)起，至失地農(nóng)民正式就業(yè)時(shí)止的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)等費(fèi)用的企業(yè)應(yīng)繳部分。(2)通過(guò)開(kāi)發(fā)街道、社區(qū)公益性崗位來(lái)安置經(jīng)培訓(xùn)的失地農(nóng)民。(3)為有創(chuàng)業(yè)意愿的失地農(nóng)民提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，并通過(guò)建立和完善信貸政策及稅收優(yōu)惠政策，來(lái)鼓勵(lì)和支持失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。(4)將失地一年后仍無(wú)法就業(yè)的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)(保險(xiǎn)期限不超過(guò)1年)和最低生活保障范圍，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)失業(yè)保障的無(wú)縫對(duì)接。

2.通過(guò)對(duì)征用土地的分類和動(dòng)態(tài)評(píng)估來(lái)提高征地補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)合理性，在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)［8］。目前國(guó)內(nèi)一些地方對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)行一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而將就業(yè)和社會(huì)保障等事關(guān)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的方面推給農(nóng)民自己解決的做法，實(shí)際上是推卸責(zé)任、置失地農(nóng)民基本權(quán)益于不顧的行為［9，10］，這種做法將農(nóng)民賴依生存和發(fā)展的土地簡(jiǎn)單地視為商品，忽視了土地作為基本生產(chǎn)資料對(duì)于農(nóng)民生存和發(fā)展的重要性。因此，在征地補(bǔ)償過(guò)程中，一方面應(yīng)充分考慮土地的市場(chǎng)增值空間，按照征用土地的不同類別，通過(guò)動(dòng)態(tài)評(píng)定土地補(bǔ)償基數(shù)和土地補(bǔ)償乘數(shù)(評(píng)定時(shí)間應(yīng)在土地征用后5年以上)來(lái)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和水平;另一方面則應(yīng)讓被征地農(nóng)民充分參與到征地補(bǔ)償、分配和監(jiān)督中來(lái)，以提高補(bǔ)償程序的透明化、規(guī)范化水平，杜絕侵占、挪用征地補(bǔ)償款的現(xiàn)象。

3.制定適合失地農(nóng)民群體特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策和辦法。在我國(guó)，農(nóng)民失地可簡(jiǎn)單分為全失地和部分失地兩種狀態(tài)，而部分失地農(nóng)民還存在失地比例高低以及現(xiàn)有土地能否滿足其家庭基本生活需求等多種情況。因此，在制定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策和辦法時(shí)，應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的不同情況和要求［11］。作為養(yǎng)老保障的重要組織部分，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然有其特殊性，但在制度設(shè)計(jì)時(shí)不宜另立門戶，而應(yīng)考慮其與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效銜接問(wèn)題。具體做法是:失地農(nóng)民在土地被征用后，可根據(jù)家庭失地程度(即全失地、大部分失地，還是少部分失地)和生產(chǎn)方式變化情況等，自主選擇參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于部分失地、選擇城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民，應(yīng)在交出剩余土地、獲得與按已征用土地大致相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的補(bǔ)償金的前提下，享有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民具有的一切合法權(quán)益，同時(shí)從所交出的土地補(bǔ)償款中提取一定比例的費(fèi)用，來(lái)補(bǔ)齊失地農(nóng)民個(gè)人賬戶中已繳養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民或城鎮(zhèn)職工(法定勞動(dòng)年齡內(nèi)的就業(yè)和失業(yè)的人口)平均繳費(fèi)水平的差額部分，以及與應(yīng)繳年限費(fèi)用的差額部分(本部分可在考慮已繳費(fèi)年限情況下，采取分年齡段繳交或補(bǔ)差的辦法)，土地補(bǔ)償款不足時(shí)，則采取個(gè)人繳交與政府財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方法，統(tǒng)籌賬戶的差額部分則由村集體(從征地補(bǔ)償提留款中提取)和征地方按比例補(bǔ)繳;對(duì)自愿參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民，可通過(guò)土地劃轉(zhuǎn)、土地統(tǒng)調(diào)或土地置換(包括土地購(gòu)買)等辦法，按當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均耕地?fù)碛辛縼?lái)為其補(bǔ)充土地差額;對(duì)全失地農(nóng)民，則一律采取“農(nóng)轉(zhuǎn)居”政策［12］，在區(qū)別不同年齡人員特征的基礎(chǔ)上，按城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)水平從征地補(bǔ)償款中提取養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶部分及補(bǔ)繳繳費(fèi)差額部分，統(tǒng)籌賬戶中征地后到就業(yè)前的差額和缺欠部分則由村集體和征地方按比例補(bǔ)繳，盡可能消除失地農(nóng)民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民后可能造成的繳費(fèi)額及繳費(fèi)時(shí)間等的差異，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)居民后養(yǎng)老保險(xiǎn)與原城鎮(zhèn)居民或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接和“并軌”。

考慮到失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)或農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效銜接問(wèn)題，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資可采取如下4種方法:一是征地方(政府、事業(yè)單位和企業(yè))直接補(bǔ)償方法;二是由地方政府和基層部門(市、縣、區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村)從土地出讓收益中劃轉(zhuǎn);三是從失地農(nóng)民補(bǔ)償安置費(fèi)用中按一定比例提取;四是來(lái)自失地農(nóng)民的個(gè)人勞動(dòng)所得和家庭經(jīng)營(yíng)收入。上述辦法中，辦法一、二主要用于失地農(nóng)民統(tǒng)籌賬戶的籌資，辦法三、四則用于失地農(nóng)民個(gè)人賬戶的籌資。此外，還可通過(guò)一些補(bǔ)充性途徑獲取養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，如社會(huì)保障基金增值收益、社會(huì)福利彩票收益等。只有借助多方籌資渠道、使用多種籌資辦法，才能切實(shí)保證失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)水平在失地后不受影響。

4.加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的人文關(guān)懷，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作。農(nóng)民在失地后，無(wú)論其身份由“農(nóng)村居民”變?yōu)椤俺擎?zhèn)居民”，還是仍然為農(nóng)民，因耕地的全部或部分喪失，其生產(chǎn)和生活方式均將受到影響，與此同時(shí)，失地農(nóng)民的生活和文化需求及心理狀態(tài)等也將發(fā)生變化，在此過(guò)程中，如何在滿足失地農(nóng)民合理的生活和文化需要的同時(shí)，有效引導(dǎo)這一群體心態(tài)的正常轉(zhuǎn)變，消解他們?cè)谑У睾笾饾u滋生的孤立無(wú)援感或被拋棄感，體現(xiàn)政府和社會(huì)對(duì)他們的人文關(guān)懷是十分必要的。鑒于此，就需要各級(jí)政府切實(shí)重視農(nóng)民失地后生活、文化娛樂(lè)和心理需求方面的問(wèn)題，一方面通過(guò)規(guī)劃和加大投資來(lái)完善失地農(nóng)民所在區(qū)域的生活與文化娛樂(lè)設(shè)施，為失地農(nóng)民創(chuàng)造便利、向上、文明的生活和文化環(huán)境;另一方面，通過(guò)開(kāi)設(shè)便民服務(wù)窗口、加強(qiáng)和完善社區(qū)服務(wù)以及深入失地農(nóng)民社區(qū)和家庭，幫助失地農(nóng)民排憂解困。同時(shí)，通過(guò)建立和完善以政府為主導(dǎo)、以社區(qū)為依托的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，來(lái)為失地家庭老年人提供便捷、周到、細(xì)致的生活和精神贍養(yǎng)服務(wù)，提高失地農(nóng)民的社區(qū)和社會(huì)歸屬感、認(rèn)同感。

總之，作為“新三農(nóng)”問(wèn)題，失地農(nóng)民生計(jì)和養(yǎng)老保障問(wèn)題的出現(xiàn)有其必然性，土地被征用一方面給農(nóng)民家庭生計(jì)和養(yǎng)老保障帶來(lái)了影響，另一方面也促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，推動(dòng)了城市化及農(nóng)村非農(nóng)化、現(xiàn)代化進(jìn)程。雖然解決好失地農(nóng)民生計(jì)和養(yǎng)老保障問(wèn)題并非一朝一夕之事，但從保障失地農(nóng)民合法權(quán)益及促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式和文化價(jià)值觀念城市化著眼，堅(jiān)持以人為本原則，切實(shí)保障失地農(nóng)民失地不失利、失地不失業(yè)、失地不失保障，則是今后政府和社會(huì)應(yīng)著力做好的工作。

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