社區(qū)治理的社會化運(yùn)行機(jī)制研究

王 杉

（中共上海市徐匯區(qū)委黨校 上海 200233）

社會的基本細(xì)胞是社區(qū)，社區(qū)是社會的最基礎(chǔ)的單元。社區(qū)，英文為Community，源于拉丁語，原意是指共同的東西和親密的伙伴關(guān)系。第一個(gè)把它作為社會學(xué)的專有名詞提出的，是德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯，他在1887年出版的《共同體與社會》一書中，提出了社區(qū)的概念。此后100多年間，圍繞社區(qū)以及社區(qū)治理，學(xué)術(shù)界不斷加以討論和論證，不斷地賦予社區(qū)和社區(qū)治理以新的內(nèi)涵和新的意義。

一、當(dāng)前中國城市社區(qū)治理的主體

在我國，社區(qū)建設(shè)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府、社區(qū)組織和社區(qū)成員在政治、經(jīng)濟(jì)、文化三個(gè)層面互動的過程。從我國社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐來看，城市社區(qū)治理的主體包括：領(lǐng)導(dǎo)主體——基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)；推動主體——政府行政機(jī)構(gòu)的宏觀決策以及規(guī)范化調(diào)控；自治主體——在黨和政府指導(dǎo)下依法進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社會化組織的微觀實(shí)施和驅(qū)動力；根本主體——社區(qū)居民的主體參與以及因?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)的關(guān)心、支持、投入而形成的社會參與力。

（一）領(lǐng)導(dǎo)主體——基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是構(gòu)建社會主義和諧社會的領(lǐng)導(dǎo)核心。新的形勢和新的任務(wù)要求黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)，必須由過去主要依靠單位體制的黨組織向社區(qū)（街道）黨組織轉(zhuǎn)變。從這一意義上來講，社區(qū)（街道）黨組織是黨在社區(qū)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是社區(qū)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。

首先，創(chuàng)新社區(qū)黨員聯(lián)系群眾制度，在社區(qū)（街道）黨組織與居民之間架起溝通的橋梁。社區(qū)（街道）黨組織的黨員不斷宣傳黨的路線、方針、政策，服務(wù)關(guān)心群眾，聽取群眾建議，使居民的真實(shí)情況能夠反映到上級黨組織，做到下情上情表達(dá)通暢，使群眾訴求能夠得到回應(yīng)，使群眾與黨的情感距離不斷拉近。

其次，拓寬黨員聯(lián)系群眾的渠道。除了傾聽群眾要求外，社區(qū)（街道）黨組織還努力把黨的思想政治工作和群眾工作深入到社區(qū)生活的方方面面，在實(shí)際工作中及時(shí)了解社區(qū)群眾的服務(wù)需求，通過開展服務(wù)需求調(diào)查，設(shè)立服務(wù)熱線、服務(wù)信箱，開通服務(wù)網(wǎng)站等形式，與群眾勤溝通，方便社區(qū)群眾表達(dá)自己的合理要求，掌握群眾的思想動態(tài)。同時(shí)及時(shí)地將社區(qū)群眾對服務(wù)的評價(jià)進(jìn)行匯總和分析，便于有關(guān)部門和單位掌握相關(guān)信息，調(diào)整服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)的針對性。

（二）推動主體——政府行政機(jī)構(gòu)的宏觀決策及規(guī)范化調(diào)控

社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)就是重新建構(gòu)國家與社會的關(guān)系，簡單地說，就是建立一個(gè)新興的城市基層管理體制。在我國的城市社區(qū)建設(shè)過程中，政府的宏觀決策和規(guī)范化調(diào)控作用，起著不可替代的推動作用。

首先，政府擁有超強(qiáng)的控制力推動社區(qū)建設(shè)，這是其他任何組織所不具備的天然的優(yōu)勢。政府最主要的職能是提供規(guī)范人們政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會生活行為的各種正式制度（憲法、法律、行政法規(guī)、政策）和非正式制度（宗教、道德、輿論、風(fēng)俗）的制度性公共物品。這類產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的特點(diǎn)，因此，這類公共產(chǎn)品必須依靠政治過程來決定生產(chǎn)的量。中國政府是社會的全面管理者，擁有超越社會之上的力量，所以，政府職能轉(zhuǎn)變的提出以及貫徹，都必須包含來自政府自身硬性的推動。只有政府通過自身的自我革命，制定出政府職能轉(zhuǎn)變的具體可行的方案，才有可能推動變革順利進(jìn)行。離開政府自上而下強(qiáng)有力地推動，社區(qū)管理體制的變革將寸步難行。

其次，政府的規(guī)范化調(diào)控使之成為社區(qū)建設(shè)的最有力的支持者。社區(qū)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及政府組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)居民等多個(gè)利益主體，體制的制約、職能的摩擦、人為的羈絆、利益的紛爭等等充斥其間，需要對各治理主體、各種力量進(jìn)行整合，對各種背離價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行規(guī)范。由于政府對社會具有超強(qiáng)的控制力，因此，它具有從社會上獲得財(cái)政資源和人力資源的社會抽取的能力，同時(shí)，對社會結(jié)構(gòu)的規(guī)范和資源分配也具有不可替代的規(guī)范能力。由此能夠保證政令暢通、化解錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾、理順縱向橫向關(guān)系，順利實(shí)現(xiàn)資源調(diào)控，使社區(qū)建設(shè)穩(wěn)定有序地發(fā)展。

（三）自治主體——在黨和政府指導(dǎo)下依法進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社會化組織的微觀實(shí)施和驅(qū)動力

社區(qū)建設(shè)在政府的推力下進(jìn)行，但政府不可能包攬一切，否則，社區(qū)建設(shè)就成為政府的社區(qū)統(tǒng)治而不是治理了。在此情況下，社區(qū)自治組織應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)自治組織，作為社區(qū)居民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)其利益的基本的主體，是社區(qū)建設(shè)的諸多主體中十分重要的一員，它是社區(qū)治理的的自治者。

首先，居委會是基層群眾性自治組織，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是國家基層政權(quán)工作的延伸，代表社區(qū)居民的整體利益。很明顯，居委會是居民自治組織，當(dāng)初政府設(shè)立居委會的動機(jī)是為了培養(yǎng)人民真正參與國家和社會事務(wù)的意識和習(xí)慣，促進(jìn)人民的民主覺悟。但在現(xiàn)實(shí)生活中，常常出現(xiàn)這樣一種情形，那就是居委會的行政化傾向嚴(yán)重，居委會成為了政府對個(gè)人管理和控制的手段。為還原居委會的社區(qū)自治功能，必須加強(qiáng)居委會的規(guī)范化建設(shè)。一方面健全居委會工作制度，規(guī)范崗位設(shè)置及職責(zé)權(quán)限，規(guī)范并改善居委會成員待遇，確保居委會開展工作所需的軟硬件配置；另一方面進(jìn)一步推進(jìn)居委會直選，完善三會制度及居務(wù)公開等制度，切實(shí)做到與居民利益相關(guān)的事務(wù)交由居民自己討論和決策，引導(dǎo)居民自主參與、自我管理、自我服務(wù)的體制和機(jī)制，積極推進(jìn)社區(qū)民主自治建設(shè)。

其次，培育發(fā)展社區(qū)社會組織。社區(qū)社會組織的興起，源于城市社會結(jié)構(gòu)的變化。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，舊的經(jīng)濟(jì)利益格局基本解體，新的利益格局關(guān)系正在發(fā)展，這樣就在社區(qū)形成了一個(gè)多元利益主體的社會結(jié)構(gòu)。多元利益主體格局的形成，促使了社會個(gè)體自主意識的復(fù)蘇與增強(qiáng)。伴隨著個(gè)體意識的覺醒，公民自愿參與政治以保護(hù)個(gè)體利益的趨勢也有所增強(qiáng)。在個(gè)體利益自我保護(hù)過程中，社區(qū)居民不再把社區(qū)視為單一居住功能的居住場所，而是將其看作利益表達(dá)的平臺。為了提高政治參與的質(zhì)量和利益保護(hù)的能力，地位或利益相近的群體就有可能組織起來，形成獨(dú)立于政府的社會組織。

（四）根本主體——社區(qū)居民的主體參與以及因?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)的關(guān)心、支持、投入而形成的社會參與力

居民是社區(qū)構(gòu)成的要件，是社區(qū)建設(shè)的根本主體，沒有居民參與到社區(qū)事務(wù)中，居民不過是生物學(xué)意義上的人，還不是現(xiàn)代意義上的公民，社區(qū)也不是人們的精神家園，不過是寄居的場所或客棧。因此，社區(qū)建設(shè)離不開居民，否則社區(qū)建設(shè)就成了無源之水，無本之木；居民也離不開社區(qū)，否則居民就成了無家可歸的流浪者。

二、中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重塑的必然性

當(dāng)前，隨著社會的轉(zhuǎn)型，要求公共服務(wù)更加關(guān)注民生，保障居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，自由生產(chǎn)生活等，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會利益，這使得城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重塑成為社會發(fā)展的必然。

（一）政府與社會的關(guān)系發(fā)生深刻變化

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立及深入發(fā)展,引起中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系發(fā)生了全方位、深層次的變化。在政府與社會的關(guān)系上，隨著政社分開，國家權(quán)力適當(dāng)退出社會，基層社會的活動空間不斷拓展。社區(qū)與社會組織的培育與發(fā)展，使得在市場之外，政府管理公共事務(wù)的領(lǐng)域被重新調(diào)整和確認(rèn)。政府通過權(quán)力下移，把大量的管理職能從市、區(qū)級政府下放給社區(qū)，這樣，原屬于社會的權(quán)力最終歸位于社會，回落到了社區(qū)。政府職能轉(zhuǎn)變使得公共服務(wù)社會化成為必然，大量的公共服務(wù)沉淀在社區(qū)，政府不再是社區(qū)公共服務(wù)的唯一提供者和社區(qū)公共事務(wù)的唯一管理者，社區(qū)公共服務(wù)既是社會服務(wù)的重要組成部分，也是政府公共服務(wù)的社會基礎(chǔ)。

（二）城市社會管理體制發(fā)生深刻變化

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步轉(zhuǎn)軌，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保粌H大量退休人員、下崗失業(yè)人員和流動人員進(jìn)入社區(qū)，許多單位的社會職能也開始向城市基層組織轉(zhuǎn)移，由此帶來了大量市場解決不了、政府又解決不好的問題。這些問題，本質(zhì)上都關(guān)系到居民的切身利益，迫切需要新的社會組織來予以承擔(dān)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會的和諧與協(xié)調(diào)發(fā)展。社區(qū)作為人們生產(chǎn)生活的共同體和重要的活動場所，為“社會人”提供了相應(yīng)的承接載體，它包含了社會的生活需求、利益關(guān)系、群體矛盾、階層結(jié)構(gòu)等基本信息，可以說是社會全景的濃縮版本。同時(shí)許多社會組織活躍在社區(qū),社會組織內(nèi)的從業(yè)人員思想活躍、流動頻繁、需求多樣。這些都在客觀上強(qiáng)化了對社區(qū)服務(wù)功能的多樣化的要求，社區(qū)作為公共服務(wù)提供者的角色越來越凸現(xiàn)出來。

（三）利益需求日益分化和多元化

我國正處在一個(gè)劇烈變革時(shí)期，社會的利益結(jié)構(gòu)開始變化，利益需求分化和多元化在這種背景下，政府壟斷公共服務(wù)、提供單一化、低質(zhì)量的服務(wù)狀況迫切需要改變。政府傳統(tǒng)的公共服務(wù)過于重視維護(hù)國家安全，維持社會秩序，推動和組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，而忽略了民眾的需求。社會的轉(zhuǎn)型要求公共服務(wù)更加關(guān)注民生，保障居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全、自由生產(chǎn)生活等,最大限度地實(shí)現(xiàn)社會利益。社區(qū)治理社會化是改革公共服務(wù)的提供方式、滿足居民多樣化需求的重要路徑。

三、完善社區(qū)治理社會化運(yùn)行機(jī)制的舉措

(一)不斷提高城市居民的公民意識

多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和單位行政隸屬制的傳統(tǒng)，使得個(gè)人依賴于單位與集體的觀念到現(xiàn)在為止，在一些人的頭腦中仍較為強(qiáng)烈的存在著，城市居民的等、靠、要觀念仍較強(qiáng)。個(gè)人主要的、更多的是同單位發(fā)生聯(lián)系，與鄰里發(fā)生關(guān)系居于次要位置。因此，城市居民必須首先從單位人、政治人向“社會人”過渡，必須認(rèn)識到完全附屬于政治與行政功能之下的個(gè)人與社會是單向度的,是不健全的個(gè)人與社會關(guān)系，應(yīng)當(dāng)形成基于一定地域的個(gè)人集合而成的群體與團(tuán)體。個(gè)人一方面處于這個(gè)群體之中，另一方面也依賴于個(gè)人與他人努力共同構(gòu)建一個(gè)合理性群體。具有公民意識，才能發(fā)展成為完全人，在社會參與中才能夠由自發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X。社會參與既有公益性的參與，也有經(jīng)濟(jì)性的參與。公益性參與是社區(qū)內(nèi)各階層人員通過社區(qū)志愿者或非營利性組織開展的志愿者服務(wù)活動，它是不斷提高社區(qū)自治和自助能力的有效途徑；經(jīng)濟(jì)性參與則包括對社區(qū)硬件設(shè)施的投入，社區(qū)公共事業(yè)的完善等多種方面。公益性參與與經(jīng)濟(jì)性參與兩者互為補(bǔ)充，即要兼顧“利”與“義”、“德”與“法”的平衡，又要準(zhǔn)確把握個(gè)體參與和群體參與的辯證關(guān)系。

（二）積極培育濃厚的社區(qū)文化意識

著重讓居民和駐區(qū)單位逐漸形成對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，著重培育社區(qū)居民的參與意識和社區(qū)居民的自治意識，積極推進(jìn)社區(qū)居委會的直接選舉，完善居務(wù)公開、民主評議和社區(qū)居民代表會議等項(xiàng)制度。通過有效措施，舉行互助友愛、尊老愛幼活動，提高社區(qū)居民或志愿者參與社區(qū)活動積極性，提高社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的決策民主程度，提高人們對社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任意識，培育人們社會公益觀念，弘揚(yáng)慈善精神、互助精神和奉獻(xiàn)精神等，提升參與社區(qū)公共服務(wù)的自愿性、自覺性和積極性。如積極利用居民區(qū)的文化設(shè)施，開展各種文化活動，如歌舞拳操、琴棋書畫，或者是利用小區(qū)內(nèi)小學(xué)的運(yùn)動場所進(jìn)行體育比賽，利用重大節(jié)慶日組織歌詠合唱匯演，利用小區(qū)活動室舉行社區(qū)文化藝術(shù)展，還有的社區(qū)充分發(fā)揮退休老黨員、老專家的積極性，在社區(qū)組建了醫(yī)療、教育、便民、問題、助老、法律等志愿者隊(duì)伍，在這些隊(duì)伍中絕大部分是有一技之長、愿意在社區(qū)發(fā)揮特長、發(fā)揮余熱的老黨員，他們充分利用社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)設(shè)施，針對社區(qū)內(nèi)不同群體，提供不同的服務(wù)項(xiàng)目等等。通過組織各種群眾性娛樂活動、健身運(yùn)動、休閑旅游、廣場演出、各種文化講座、科普知識等倡導(dǎo)健康文明的生活方式，培養(yǎng)社區(qū)居民性情，陶冶社區(qū)居民情操，豐富社區(qū)居民的文娛生活，凝聚社區(qū)人心。

（三）積極培育和扶植社區(qū)組織

在黨委和政府層面，逐漸剝離非核心的政府職能，積極引進(jìn)、培育社會組織，延伸政府手臂，強(qiáng)化管理效能，加強(qiáng)黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)行社會組織建設(shè)與政社合作，把握社會組織發(fā)展與規(guī)范的正確方向，使社會組織成為黨領(lǐng)導(dǎo)下的可靠力量，從而切實(shí)推動黨的領(lǐng)導(dǎo)社會化。從社會組織層面，強(qiáng)調(diào)與政府在法治的框架下建立起穩(wěn)定的政治互信和良性合作關(guān)系，協(xié)調(diào)好自治組織和民間組織的關(guān)系，建立各盡其責(zé)、相互配合的良性互動機(jī)制，提升政社合作能力,保障社區(qū)建設(shè)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，提高社會整合水平。當(dāng)前要重點(diǎn)加快培育能夠協(xié)助政府承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)、社區(qū)公共管理、社區(qū)公益服務(wù)的服務(wù)類社區(qū)民間組織，特別要完善對社區(qū)民間非營利性組織的培育、服務(wù)和管理，建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的契約式管理模式，吸引民間非營利組織參與社區(qū)建設(shè)和管理工作。

（四）積極培育社區(qū)專職工作者和志愿者隊(duì)伍

目前城市社區(qū)服務(wù)的發(fā)展因缺乏專業(yè)人才的推動而難以獲得真正突破。由于專業(yè)化人才的匱乏，社區(qū)服務(wù)人員基本上是由離退休人員甚至是高齡人員擔(dān)當(dāng)，這使得社區(qū)提供的服務(wù)在內(nèi)容上呈現(xiàn)出單一、空泛與呆板的現(xiàn)象。建立專業(yè)化服務(wù)、互助性服務(wù)和志愿者服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)公共服務(wù)提供機(jī)制，必須要建立一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍。因此，首先要培養(yǎng)一支專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍，改變社區(qū)服務(wù)非專業(yè)化的局面。實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，年輕大學(xué)生加盟的社區(qū)建設(shè)改變了原有社區(qū)建設(shè)的沉悶常態(tài)，不僅讓社區(qū)居民耳目一新，也使整個(gè)社區(qū)工作者隊(duì)伍感到振奮，有利于社區(qū)治理水平的進(jìn)一步提升。