潛規(guī)則的主要表現(xiàn)與治理對策
——淮北市科技局腐敗窩案的啟示

馬宏偉

(淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院,安徽淮北 235000)

潛規(guī)則的主要表現(xiàn)與治理對策
——淮北市科技局腐敗窩案的啟示

馬宏偉

(淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院,安徽淮北 235000)

潛規(guī)則是指暗地里通行、起實(shí)際作用而上不了臺面的規(guī)則。潛規(guī)則對社會價值觀影響深重,危害社會主義核心價值體系的建設(shè),嚴(yán)重阻礙國家的民主、法治進(jìn)程。分析淮北市科技局腐敗窩案,可以從本質(zhì)層面揭露潛規(guī)則的主要表現(xiàn)。要通過運(yùn)用培育公民法治意識、完善制度設(shè)計、強(qiáng)化監(jiān)督、規(guī)范自由裁量權(quán)使用、推行政務(wù)公開等方式來治理潛規(guī)則。

潛規(guī)則;表現(xiàn);治理對策

潛規(guī)則現(xiàn)象古已有之,其在舊中國的政治、社會生活中曾一度起支配作用。吳思先生指出：“中國社會在正式規(guī)定的各種制度之外,在種種明文規(guī)定的背后,實(shí)際存在著一個不成文的又獲得廣泛認(rèn)可的規(guī)矩,一種可以稱為內(nèi)部章程的東西,恰恰是這種東西,而不是冠冕堂皇的正式規(guī)定,支配著現(xiàn)實(shí)生活的運(yùn)行?！盵1]3吳思先生提出“潛規(guī)則”一概念,受到學(xué)術(shù)界的認(rèn)可并引起了人們對潛規(guī)則現(xiàn)象的深入研究。潛規(guī)則是腐敗的產(chǎn)物,同時又維持了腐敗的蔓延,在當(dāng)今社會政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等各個領(lǐng)域都不同程度存在。潛規(guī)則軟化了法規(guī),弱化了政策,異化了權(quán)力,庸俗化了黨內(nèi)民主,矮化了黨和政府的權(quán)威。潛規(guī)則對社會價值觀影響深重,危害社會主義核心價值體系的建設(shè),嚴(yán)重阻礙國家的民主、法治進(jìn)程。

一、潛規(guī)則的主要表現(xiàn)

(一)人情優(yōu)于原則

因腐敗窩案落網(wǎng)的淮北市科技局原局長張讓勛在懺悔書中承認(rèn),自己腐敗就是“黨性紀(jì)律觀念差,講感情不講原則”,“庸俗地認(rèn)為這(收禮—筆者注)是朋友之間的事,認(rèn)為大家都是要面子的人,薄了人家的面子就會影響感情,影響感情就會影響工作”,“送禮者就是看重我手中的權(quán)力可以為他們提供服務(wù),特別是在科技計劃項目立項上,能獲得資金支持”。正是這種庸俗的人情觀,使黨性原則被一次次地踐踏。中國是文化大國,情感作為一種特殊的文化認(rèn)知,深刻地影響著人們。在傳統(tǒng)文化的浸染下,百姓思維中的價值與情感建立了無法割舍的聯(lián)系。“沒有人情,便沒有關(guān)系”透視著潛規(guī)則的存在。但“人情往來”隱藏著公權(quán)私化的深切愿望。有一些利益者為了獲取不當(dāng)?shù)美?以“人情往來”方式,向掌權(quán)者施重金、送厚禮。而部分領(lǐng)導(dǎo)干部利欲熏心、不講原則,利用“合乎情理”的“人情”大肆斂財,二者一拍即合。

(二)私利優(yōu)于公利

淮北市科技局原副局長宋繼軒腐敗案發(fā)后,在懺悔書中自我剖析了低俗、勢利的心理狀態(tài)?！皩τ诮?jīng)常性年節(jié)送禮或禮金數(shù)額較大的項目單位能引起自己的重視,多出謀劃策,多提醒,多幫助;對于數(shù)額較少的項目單位,樂于接受感謝,做到心中有數(shù);對于熟識的項目單位因立項而來表示禮節(jié)性的感謝則是一種漠不關(guān)心的心理狀態(tài)”?！皫椭髽I(yè)跑項目,可以得到企業(yè)承包的酬謝,名利雙獲,而樂此不疲”。另外,“將腐敗之手伸到一些與自己工作聯(lián)系緊密的單位,安排他們?yōu)樽约簣箐N或結(jié)算就餐招待費(fèi)”。在私利與公共利益面前,他自然地選擇了前者,漠視公共利益受到侵害。

公共權(quán)力持有者在行使權(quán)力的過程中,在對顯規(guī)則和潛規(guī)則中間選擇前做出比較：當(dāng)潛規(guī)則在交易成本上具有較大優(yōu)勢的情況下,公共權(quán)力行使者傾向于選擇較為“經(jīng)濟(jì)”的潛規(guī)則,而放棄顯規(guī)則;公共權(quán)力行使者所代表的公共利益與其個人利益發(fā)生沖突,公共權(quán)力行使者則使用手中的公權(quán)置換個人利益,公權(quán)執(zhí)行者的價值取向完全偏向于個人利益的滿足。

(三)私權(quán)優(yōu)于公權(quán)

淮北市科技局綜合計劃科原科長鄒楓在懺悔書中披露了自己的腐敗手段。如：“常幫助申報單位按立項要求修改材料”,“向局學(xué)術(shù)委員會匯報時,對我感興趣的項目匯報的往往好一點(diǎn),如夸大立項的意義,強(qiáng)調(diào)立項的重要性、可行性等等”,“現(xiàn)場考察時強(qiáng)調(diào)自己的意見”,“專家論證時的誤導(dǎo),影響專家的判斷”,“建議經(jīng)費(fèi)適當(dāng)傾斜”,“幫助企業(yè)說大話,說假話”。其通過這些手段,利用手中的自由裁量權(quán),把公共權(quán)力轉(zhuǎn)化為私權(quán)力,為自己的利益服務(wù)。

自由裁量權(quán)是權(quán)力執(zhí)行者自由選擇的權(quán)力,是正式規(guī)則允許的個人權(quán)力。自由裁量權(quán)在維系顯規(guī)則的情況下,賦予權(quán)力執(zhí)行者對不可預(yù)見的復(fù)雜情況在一定范圍內(nèi)處理事務(wù)的權(quán)力,這增強(qiáng)了顯規(guī)則的可操作性。但自由裁量權(quán)對其執(zhí)行者的素質(zhì)、道德水平提出了更高的要求。當(dāng)公共權(quán)力與執(zhí)行者個人權(quán)力發(fā)生沖突時,素質(zhì)和道德水平低的執(zhí)行者則濫用“自由裁量權(quán)”這一合法權(quán)力,這一公權(quán)力就讓位于私權(quán)力,使權(quán)力潛規(guī)則奉行者的手中有了最合法的護(hù)已傷人武器,使?jié)撘?guī)則能夠在正式規(guī)則的掩護(hù)下堂而皇之地攫取私人利益。

二、潛規(guī)則存在的原因

(一)傳統(tǒng)文化觀念的積淀

我國經(jīng)歷了幾千年封建社會發(fā)展,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)派生出特權(quán)意識、宗派意識、關(guān)系意識,而且儒家文化重視人情關(guān)系,使人們習(xí)慣于用特權(quán)、關(guān)系辦事,公權(quán)私用大行其道。

在法制嚴(yán)重受到忽視的舊中國,民間文化中又產(chǎn)生了流傳甚廣且受到民眾認(rèn)可的、注重小團(tuán)體或個人一已私利的江湖文化。其與關(guān)注整個國家民族和整體社會秩序的主流價值觀和體制格格不入,只能在合法外衣下隱藏,這就產(chǎn)生了所謂的潛規(guī)則?！捌胀癖姾苋菀壮绨菡J(rèn)同幫會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的價值觀念,更加上儒家思想本身就很強(qiáng)調(diào)人情關(guān)系,從而使人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在社會上大行其道?！盵2]123

(二)制度不完善

1.制度不健全。制度沒有覆蓋社會生活各個方面、各個環(huán)節(jié),留下不少漏洞。法律條文這樣解釋也行、那樣解釋也行。很多制度只有原則性的要求和規(guī)定,缺少可操作性,在實(shí)際中難以執(zhí)行,必然給潛規(guī)則留下生存空間。

2.制度執(zhí)行力不足。執(zhí)法者采取選擇性執(zhí)法,利用手中掌握的自由裁量權(quán),能滿足私利的積極執(zhí)行,不能滿足私利的消極執(zhí)行或不執(zhí)行。當(dāng)自身利益不能得到滿足或無關(guān)自身的利益時,潛規(guī)則讓位于明規(guī)則,則公事公辦。當(dāng)自身利益得到滿足或礙于人情關(guān)系時,則特事特辦。

3.監(jiān)督不到位。我國當(dāng)前的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是相對非獨(dú)立部門,監(jiān)督體制有待完善。監(jiān)督失位客觀上給了潛規(guī)則滋生的土壤。

三、潛規(guī)則的治理對策

(一)培育公民法治意識

在我國傳統(tǒng)文化中,修身重于建制,人治大于法治,法的分量本來就輕。建國后,盡管法治化進(jìn)程取得了一定的成就,但在當(dāng)前社會,傳統(tǒng)文化正在解構(gòu),新的文化正在形成,我國公民心中法治意識還很淡薄。作為公職人員,有相當(dāng)一部分人還沒有形成依法辦事的工作作風(fēng)。培育法治意識,就是要在全體公民中樹立以合法性來評判行為效力的思維。只有這樣,真正體現(xiàn)公共利益的顯規(guī)則才能更強(qiáng)硬起來,而那些隱藏的、私下約定的和假借公權(quán)名義的潛規(guī)則就會在合法性的聲討中消失,使人情在公權(quán)面前無法滲透。

(二)完善制度設(shè)計

顯規(guī)則是主流文化的體現(xiàn),是所有成員必須遵守的基本規(guī)范。潛規(guī)則經(jīng)常游離在顯規(guī)則的邊緣,一旦發(fā)現(xiàn)顯規(guī)則的漏洞,則隱藏其中,左右了顯規(guī)則,把其作為自己的傀儡。所以,只有優(yōu)化規(guī)則設(shè)計,減小施行顯規(guī)則的成本,加大潛規(guī)則的運(yùn)行成本,才能扼制潛規(guī)則的泛濫,直至使其瓦解。

(三)強(qiáng)化監(jiān)督

當(dāng)前,我國有處置權(quán)、能掌握信息的內(nèi)部監(jiān)督因受困于體制架構(gòu),被動多于主動,而且往往動不了真格;而外部監(jiān)督體系又沒有正式的處置權(quán),特別是信息不對稱的阻隔,其監(jiān)督的實(shí)效性難以發(fā)揮。要強(qiáng)化監(jiān)督,必須讓內(nèi)部監(jiān)督體系從隸屬關(guān)系、人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)等方面完全脫身于與其平等的權(quán)力執(zhí)行系統(tǒng),從制度設(shè)置上盡可能減少監(jiān)督體系與權(quán)力執(zhí)行部門的利益關(guān)聯(lián)。同時,要充分地挖掘外部監(jiān)督的正能量。如,被公眾通過網(wǎng)絡(luò)掀出的“微笑局長”“表哥”——陜西省安監(jiān)局長楊達(dá)才涉嫌腐敗一案表明,當(dāng)沒有處置權(quán)力的外部監(jiān)督力量揭露犯罪線索時,內(nèi)部監(jiān)督力量不僅不能進(jìn)一步積極查處,反而拖延等待,相關(guān)部門拒絕公開涉案人員的個人收入和財產(chǎn)信息,客觀上存在著包庇的事實(shí)。雖然楊達(dá)才最后沒有逃脫法律的制裁,但這一案件沉重地拷問了中國當(dāng)前的監(jiān)督體制。

(四)推行政務(wù)公開

社會公眾最有監(jiān)督的激情和動力。但由于政務(wù)信息壟斷、閉鎖和溝通渠道不暢,社會公眾不清楚其利益受到侵害背后的潛規(guī)則因素。因此,要積極、真正地推行政務(wù)公開,暢通溝通渠道,打破信息壟斷,保障公眾的監(jiān)督權(quán)利。當(dāng)前,尤其要在重點(diǎn)部門和重點(diǎn)崗位推進(jìn)“陽光政務(wù)”工程,推進(jìn)官員工資、財產(chǎn)公開制度。只有讓社會公眾對顯規(guī)則充分知情,他們才知道如何去防范潛規(guī)則的侵害,壓縮潛規(guī)則藏身的空間。

(五)規(guī)范自由裁量權(quán)的運(yùn)用

由于各地、各行業(yè)情況千差萬別,各種事務(wù)復(fù)雜多樣,我國顯規(guī)則體系存在“大方向、粗線條、高彈性”的問題。為了因地制宜和因事制宜,顯規(guī)則必須為管理和執(zhí)法部門預(yù)留充分的靈活運(yùn)用空間,設(shè)置必要的自由裁量權(quán)。但是,自由裁量權(quán)運(yùn)用失當(dāng)又往往是潛規(guī)則膨脹的誘發(fā)劑。因此,要遏制潛規(guī)則的泛濫就要合理使用自由裁量權(quán)。要加強(qiáng)對顯規(guī)則的適用性和合法性的調(diào)查,提高顯規(guī)則的科學(xué)性、時效性和可操作性,盡可能減少因顯規(guī)則的滯后和模糊而產(chǎn)生濫用自由裁量權(quán)的沖動,防止私自變通、隨意解釋顯規(guī)則的現(xiàn)象。

[1] 吳思.潛規(guī)則——中國歷史中的真實(shí)游戲[M].昆明：云南人民出版社,2000.

[2] 杜向陽.江湖文化與文化認(rèn)同：潛規(guī)則盛行的文化心理機(jī)制[J].徐州師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版, 2011(5).

[3] 陳暢.關(guān)于潛規(guī)則引致正式制度失效問題的研究[J].求實(shí),2008(1).

[4] 王臻榮.行政監(jiān)督概論[M].北京：高等教育出版社,2009.

[5] 李穎.潛規(guī)則盛行于主導(dǎo)價值觀地位的空洞化和邊緣化[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2007(7).

責(zé)任編輯：石柏勝

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1671-8275(2014)05-0014-02

2014-10-09

馬宏偉(1971-),男,安徽淮北人,淮北職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授,研究方向為德育。