關(guān)于河道采砂管理問題的幾點思考

朱健健，牟濤

（日照市水利局，山東日照 276826）

關(guān)于河道采砂管理問題的幾點思考

朱健健，牟濤

（日照市水利局，山東日照 276826）

文章總結(jié)了河道采砂管理的現(xiàn)狀及存在問題，并提出了完善河道采砂管理體制，加大執(zhí)法力度等方面的建議。

河道采砂；管理體制

近年來，我國建筑市場迅猛發(fā)展，對作為重要建筑用材的河砂需求量越來越大，使得河砂價格高漲。河道采砂是一個暴利行業(yè)，涉及人員面廣而且成分復(fù)雜，執(zhí)法管理難度較大。加強河道采砂管理是確保防洪安全的現(xiàn)實需要，是確保城鄉(xiāng)供水安全的重要保障，是確保生態(tài)安全的客觀要求，是政府執(zhí)政為民的根本要求。目前我國對于河道采砂的監(jiān)管還存在管理體制不順暢、監(jiān)管不嚴格、處罰力度不夠、違法調(diào)查取證難等問題。

1 河道采砂管理現(xiàn)狀及存在問題

1.1 體制機制存在缺陷

河砂是河床的重要組成部分，也是國家重要的礦產(chǎn)資源，具有河床構(gòu)成因素和國家礦產(chǎn)資源的雙重屬性，這決定了管理法規(guī)和管理體制上的交叉性。從部門職責分工的角度看，水利、國土在采砂行為的監(jiān)管上存在“競合”關(guān)系，而交通與水利部門之間是一種行政配合關(guān)系。由于我國《河道采砂許可制度實施辦法》尚未出臺，目前依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，河道采砂申請者應(yīng)先到水行政主管部門辦理《河道采砂許可證》，然后再到國土部門辦理《采礦許可證》，并分別交納采砂管理費和礦產(chǎn)資源補償費，方可采砂。

然而，這種看似嚴格、規(guī)范的水利、國土雙重審批機制，在實踐中存在不少問題。一是兩部門分別許可制與行政許可法的規(guī)定不一致。二是存在脫離水利部門的單部門違規(guī)審批。部分采砂者直接到國土部門辦理采砂申請手續(xù)，國土部門受理后不將申請移交水利部門，而是直接批準采礦或者拍賣采砂權(quán)。導致采砂者不顧河道安全，嚴重違法超采。三是一些地方成立了隸屬于建設(shè)部門的河道管理機構(gòu)。由建設(shè)部門行使河道管理權(quán)，而防汛責任和河道執(zhí)法責任仍由水行政主管部門承擔。

這種多部門管理體制的存在，不僅導致了河道采砂監(jiān)管主體、責任不明確，管理部門權(quán)利與責任不統(tǒng)一，個別部門重發(fā)證和收費、輕監(jiān)管，甚至出現(xiàn)亂作為等問題，給水利部門的執(zhí)法制造了困難，不利于打擊河道非法采砂行為。

1.2 調(diào)查取證、勘驗難度大

在查處河道非法采砂案件中，取證工作十分危險，也十分困難。一是一些采砂者為了躲避執(zhí)法人員的巡查，往往選擇在深夜挖砂，而河道采砂點遠離市區(qū)，人煙稀少，部分非法采砂者與黑社會勢力聯(lián)系緊密，在調(diào)查取證過程中，執(zhí)法人員人身安全受到威脅。二是水利執(zhí)法部門沒有行政強制權(quán)。水政監(jiān)察人員只能將采砂機具作為采砂的證據(jù)進行登記保存7d。在具體執(zhí)法中，一些非法采砂者充分利用法律上的空隙，不配合調(diào)查取證，不同意制作詢問筆錄，拒不簽字承認。等待7d以后，到水行政主管部門要求解除登記保存，取回采砂機具，案件調(diào)查陷入被動。三是水利勘查市場不夠健全。對非法采砂現(xiàn)場要進行嚴格的勘查，對采砂深度、數(shù)量、位置、范圍、危及河道和堤防安全的程度、造成的損失等要全面勘查，勘查結(jié)果將作為水行政執(zhí)法辦案的依據(jù)，也作為是否應(yīng)當移交公安機關(guān)進行刑事處罰的依據(jù)。目前僅依靠水政監(jiān)察人員和工程管理人員鑒定十分困難，且其鑒定結(jié)果也不夠準確和中立。

1.3 監(jiān)管力度不夠，執(zhí)法能力有限

一是借河道清淤的名義盜采河砂。個別地方政府借防汛指揮機構(gòu)的清障通知，將河道內(nèi)砂土作為障礙物進行清淤，要求國土部門對這部分砂土進行拍賣，中標人向地方政府繳納部分補償金，進行采砂作業(yè)。事實上，由于沒有經(jīng)過水行政主管部門的批準和嚴格的監(jiān)管，真正的淤泥沒有清除，河道卻被破壞，嚴重影響河道行洪安全。二是監(jiān)管力度不夠。由于沒有設(shè)立專門的河道管理機構(gòu)，對河道進行監(jiān)督管理。受執(zhí)法人員數(shù)量限制，水利部門很難派出人員24h進行河道巡視，僅靠水政執(zhí)法人員的日常巡查和周圍群眾的舉報，對河道非法采砂的打擊遠遠不夠。同時水政監(jiān)察人員編制、數(shù)量嚴重不足，難以適應(yīng)執(zhí)法任務(wù)需要。

1.4 處罰力度不夠

山東省對一般違反河道采砂管理法規(guī)的處罰只能根據(jù)《河道管理條例》、《山東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》等，給予警告、罰款、沒收非法所得等三種行政處罰，明顯缺乏打擊力度。主要表現(xiàn)在：一是罰款數(shù)額較低。相對非法采砂帶來的暴利，對于采砂者處以十萬以下的罰款，導致違法者的違法成本太低，過罰不相當。二是沒收違法所得可操作性不強。由于盜采河砂行為大多發(fā)生在夜間，采砂者容易轉(zhuǎn)移非法砂土或者出售。如果第一時間水政執(zhí)法人員沒有發(fā)現(xiàn)，很難界定違法者盜采河砂的實際數(shù)量，銷售收入等具體信息，也超出了水行政主管部門的檢查權(quán)限。三是刑法規(guī)定不明確，入刑難。刑法中沒有對河道采砂犯罪或者破壞河道工程的犯罪進行明確規(guī)定。目前，全國各地非法采砂追究刑事責任的案例中，以盜竊罪、以危險方法危害公共安全罪、非法采礦罪等罪名追究責任。量刑標準不一樣，導致刑責不統(tǒng)一，加大了對非法采砂行為追究刑事責任的難度。

2 幾點建議

2.1 理順河道采砂管理體制

河砂首要價值是維護河道生態(tài)和安全的社會價值，其次作為礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟價值。根據(jù)法律規(guī)定，河道的主管部門是水利部門或流域管理機構(gòu)。因此，可以根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，參照《長江河道采砂條例》規(guī)定，將河道采砂的審批交由水利部門統(tǒng)一受理，審批過程中國土部門提出意見。同時，將河道采砂的審批納入各地行政服務(wù)審批大廳聯(lián)審聯(lián)驗工作流程，在水利部門未受理、審批的前提下，國土部門不能受理審查。

2.2 積極培育水利監(jiān)測市場，壯大水利第三產(chǎn)業(yè)

一是完善相關(guān)法律法規(guī)，允許有資質(zhì)的水利勘查機構(gòu)對違法案件進行勘驗并出具鑒定報告。二是應(yīng)當加大政府投入力度，加強水政執(zhí)法配套設(shè)施建設(shè)，鼓勵社會資本參與，培育水利監(jiān)測市場，壯大水利第三產(chǎn)業(yè)，為水行政管理和水政執(zhí)法提供技術(shù)支持。三是出臺相關(guān)扶持政策，支持組建一定數(shù)量和一定規(guī)模的有資質(zhì)的水利勘測設(shè)計單位，以滿足日常的監(jiān)督管理和執(zhí)法監(jiān)察需要。

2.3 設(shè)立河道管理機構(gòu)，壯大執(zhí)法隊伍

河道管理實行行政首長負責制。各大中型河道安排一名地方行政首長擔任“河長”，對河道管理負責。市（縣）一級應(yīng)設(shè)立河道管理處，隸屬于水利部門，對河道進行監(jiān)督管理。各主要河道應(yīng)設(shè)河道管理站（所），由公安機關(guān)配備干警聯(lián)合辦公。河道清淤工作，由河道管理處提出具體的清淤方案，報水行政主管部門批準后，由河道管理處按照法律法規(guī)要求，統(tǒng)一組織實施，清淤過程由水利部門嚴格監(jiān)管。同時，要重視和加強水政執(zhí)法能力建設(shè)，設(shè)立專職執(zhí)法隊伍，要不斷將懂專業(yè)技術(shù)和法律的人才充實到執(zhí)法一線，提高案件查處水平和執(zhí)法效能。

2.4 完善相關(guān)法規(guī)制度

一是建議盡快制定《河道采砂許可制度實施辦法》，對河道采砂許可流程和有關(guān)監(jiān)管部門的職責進行強調(diào)和明確。二是修訂相關(guān)法律，在《中華人民共和國水法》中應(yīng)賦予水行政主管部門或河道主管部門對非法采砂機具的查封、扣押權(quán)。三是進一步提高對非法采砂的處罰標準，加大違法者的違法成本。四是在刑法分則中明確規(guī)定非法采砂罪，對其量刑標準予以明確。

（責任編輯張玉燕）

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1009-6159（2014）-03-0048-02

朱健?。?982—），女，科員