論土地整理監(jiān)管法律關(guān)系

趙 謙，竇繼萍

（西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶400716）

論土地整理監(jiān)管法律關(guān)系

趙 謙，竇繼萍

（西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶400716）

探究土地整理監(jiān)管法律關(guān)系既可拓寬法律關(guān)系理論的研究范疇，也可為土地整理監(jiān)管活動(dòng)的切實(shí)開展提供必需的規(guī)范指引?？蛇\(yùn)用形式邏輯分析方法逐次解析土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的定義、特征、構(gòu)成，并在其基礎(chǔ)上從價(jià)值、體制、內(nèi)容三個(gè)方面探究土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的適用路徑。土地整理監(jiān)管法律關(guān)系是以權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任為主要內(nèi)容的管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系的總和，其具備法律關(guān)系的普遍性特征，同時(shí)，又基于土地整理監(jiān)管的自身特點(diǎn)而具有獨(dú)有特征。這些獨(dú)有特征具體通過(guò)土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的主體、內(nèi)容顯現(xiàn)出來(lái)并隨其客體之不同而表現(xiàn)各異，進(jìn)而可從共同體與利益分配機(jī)制兩方面分析其于立法精神領(lǐng)域的適用，可從規(guī)范性法律文件系統(tǒng)化的視角分析其于立法形式領(lǐng)域的適用，可從法律規(guī)范設(shè)計(jì)方面分析其于立法內(nèi)容領(lǐng)域的適用。

土地整理監(jiān)管；法律關(guān)系；內(nèi)涵；適用

一、引言

土地整理監(jiān)管是一種通過(guò)各種手段對(duì)土地整理活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督的過(guò)程或行為?！巴恋卣肀O(jiān)管是依據(jù)土地整理立法保障機(jī)制中相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行的監(jiān)管，是土地整理立法保障的實(shí)施活動(dòng)?！盵1]我國(guó)土地整理資金國(guó)家投入主渠道已被基本確立，“據(jù)測(cè)算，目前全國(guó)四類土地開發(fā)整理專項(xiàng)資金投入每年達(dá)到1000億元人民幣?！盵2]《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011—2015）》明確提出了規(guī)劃期內(nèi)要通過(guò)土地整理補(bǔ)充耕地131.7萬(wàn)公頃的目標(biāo)。但是，土地整理監(jiān)管工作卻存在著“監(jiān)管主體不明晰、監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后、監(jiān)管客體較狹隘、監(jiān)管方式不全面、監(jiān)管執(zhí)行不力等問(wèn)題”[1]。故而，近年來(lái)土地整理監(jiān)管受到了理論界、實(shí)務(wù)界的持續(xù)性關(guān)注，相關(guān)研究成果、制度事實(shí)不斷見諸公眾視線?！胺申P(guān)系的規(guī)范性、全面性、強(qiáng)制性和整體性等屬性使得受其規(guī)制和調(diào)整的社會(huì)范疇打上了‘有序、可控、協(xié)調(diào)’的烙印?！盵3]探究土地整理監(jiān)管法律關(guān)系既能拓寬法律關(guān)系理論的研究范疇，又能為土地整理監(jiān)管活動(dòng)的切實(shí)開展提供必需的規(guī)范指引。但學(xué)界目前從法律關(guān)系乃至法學(xué)視角研究土地整理監(jiān)管問(wèn)題的范例鮮有出現(xiàn)，少數(shù)的相關(guān)研究也僅限于土地復(fù)墾監(jiān)管、土地利用規(guī)劃監(jiān)管、土地市場(chǎng)監(jiān)管、土地儲(chǔ)備投資信托基金監(jiān)管等方面。因此，研究土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的內(nèi)涵與適用更顯其理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

二、土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的內(nèi)涵

“概念的內(nèi)涵，就是概念所反映的事物的特有屬性?！盵4]土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的內(nèi)涵，就是土地整理監(jiān)管法律關(guān)系作為一個(gè)概念所反映之土地整理監(jiān)管法律關(guān)系這一事物的特有屬性，該特有屬性往往表現(xiàn)為定義、特征、構(gòu)成三個(gè)方面。

（一）土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的定義

土地整理監(jiān)管法律關(guān)系作為實(shí)體，是法律關(guān)系存在于土地整理監(jiān)管中的表現(xiàn)結(jié)果，是一種具體化、專門化的法律關(guān)系，兼具法律關(guān)系本身的普遍性與土地整理監(jiān)管的特殊性；作為“范疇”[5]，它是一個(gè)組合概念，“土地整理監(jiān)管”是對(duì)“法律關(guān)系”的名定。要在法律關(guān)系概念的基礎(chǔ)上來(lái)定義土地整理監(jiān)管法律關(guān)系。

薩維尼首次提出“各個(gè)法律關(guān)系，就是由法律規(guī)定的人與人之間的關(guān)系”[6]這一定義后，學(xué)界就法律關(guān)系定義的研究漸成顯學(xué)，也達(dá)成了一定的共識(shí)。如“一切法律關(guān)系皆可化約（reducedto）為‘權(quán)利’與‘義務(wù)’，此類范疇甚至足以勝任分析諸如信托、先買權(quán)（options）、第三方擔(dān)保（escrows）、‘未來(lái)’利益及公司利益之類最為復(fù)雜的法律利益?！盵7]此外，不同學(xué)科基于各自研究范式而做出了不同理解。法理學(xué)更多地強(qiáng)調(diào)法律關(guān)系的性質(zhì)由存在于社會(huì)關(guān)系中人與人之間相互交往形成的法律事實(shí)所決定，如此定義的法律關(guān)系往往具有基礎(chǔ)性、抽象性、規(guī)范性、合法性的特征。如“法律關(guān)系是法律規(guī)范在指引人們的社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的過(guò)程中所形成的人們之間權(quán)利和義務(wù)的聯(lián)系，是社會(huì)內(nèi)容和法的形式的統(tǒng)一?！盵5]民法學(xué)更多地闡釋了法律關(guān)系的產(chǎn)生原因、先決條件、主要內(nèi)容與調(diào)控范圍，如此定義的法律關(guān)系除具有規(guī)范性、合法性特征外，還具有主體平等性和價(jià)值創(chuàng)造性的特征。如“民事法律關(guān)系是基于民事法律事實(shí)并由民事法律規(guī)范調(diào)整而成的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是民法所調(diào)整的平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系在法律上的表現(xiàn)?！盵8]刑法學(xué)則凸顯了實(shí)體關(guān)系、程序關(guān)系和執(zhí)行關(guān)系的有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)犯罪與刑罰之間的平衡而更好地保護(hù)法益不被侵犯。如“刑事法律關(guān)系既包括刑法關(guān)系、刑事訴訟法律關(guān)系和刑事執(zhí)行法律關(guān)系，又包括刑事實(shí)體法律關(guān)系、刑事程序法律關(guān)系和犯罪改造法律關(guān)系?！盵9]行政法學(xué)更強(qiáng)調(diào)法律關(guān)系的全面性，完整地涵蓋了該類社會(huì)關(guān)系所關(guān)涉的各類主體（行政主體、行政人員和行政相對(duì)人），即應(yīng)立足于社會(huì)關(guān)系中的人來(lái)進(jìn)行界定。如“行政法律關(guān)系是經(jīng)行政法規(guī)范調(diào)整的，因?qū)嵤﹪?guó)家行政權(quán)而發(fā)生的行政主體之間、行政主體與行政人之間，行政主體與行政相對(duì)人（其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民、外國(guó)組織和外國(guó)人）之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系?！盵10]經(jīng)濟(jì)法學(xué)更多地側(cè)重于該類社會(huì)關(guān)系所應(yīng)關(guān)涉的各類客體（市場(chǎng)主體資格、市場(chǎng)秩序、宏觀調(diào)控和監(jiān)管），而立足于社會(huì)關(guān)系中的事實(shí)與行為來(lái)強(qiáng)調(diào)政府公權(quán)力與多種法律關(guān)系客體之間的平衡。如“經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，是指經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范在調(diào)整國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中所形成的經(jīng)濟(jì)職權(quán)和經(jīng)濟(jì)職責(zé)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)義務(wù)關(guān)系?！盵11]

由此可見，學(xué)界就法律關(guān)系概念所涉范疇在權(quán)利義務(wù)、社會(huì)關(guān)系和法律規(guī)范上達(dá)成了基本共識(shí)。政府相關(guān)職能部門主導(dǎo)土地整理監(jiān)管活動(dòng)以及土地整理監(jiān)管自身所肩負(fù)的“堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”[12]的使命決定了土地整理監(jiān)管法律規(guī)范更多地應(yīng)是行政法律規(guī)范，在其基礎(chǔ)上兼有一定的民事法律規(guī)范與刑事法律規(guī)范。欲科學(xué)定義土地整理監(jiān)管法律關(guān)系，不妨以學(xué)界共識(shí)之法律關(guān)系概念范疇為基石，結(jié)合土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的基本特性而予以展開。土地整理監(jiān)管法律關(guān)系即指土地整理監(jiān)管法律規(guī)范在規(guī)制、調(diào)整土地整理監(jiān)管行為過(guò)程中形成的以土地整理監(jiān)管主體、責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人之間權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任為主要內(nèi)容的各種管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系的總和。

（二）土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的特征

1.共有特征

土地整理監(jiān)管法律關(guān)系當(dāng)然地具備法律關(guān)系所共有的“依法形成的社會(huì)關(guān)系、人際相互關(guān)系、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系、社會(huì)內(nèi)容和法的形式的統(tǒng)一、國(guó)家強(qiáng)制力保障、思想意志關(guān)系的屬性”[5]這六個(gè)方面的普遍性特征。

第一，土地整理監(jiān)管法律關(guān)系應(yīng)是依據(jù)土地整理監(jiān)管法律規(guī)范逐步形成的各種管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系的總和。土地整理監(jiān)管法律規(guī)范應(yīng)作廣義界定，而不限于土地法范疇的法律規(guī)范，其他部門法范疇的法律規(guī)范只要涉及土地整理監(jiān)管皆可涵蓋其中。

第二，土地整理監(jiān)管法律關(guān)系也是人際相互關(guān)系。這里的“人”應(yīng)包括：作為監(jiān)管主體的國(guó)土資源行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等相關(guān)職能部門的工作人員；作為責(zé)任主體的參與土地整理國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織的工作人員；以農(nóng)民為代表的各種土地整理權(quán)利人。

第三，土地整理監(jiān)管法律關(guān)系既是土地整理監(jiān)管主體、責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，也是各種土地整理監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任關(guān)系。權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任是法律關(guān)系與習(xí)慣關(guān)系、道德關(guān)系和宗教關(guān)系相區(qū)別的關(guān)鍵因素。正是由于土地整理監(jiān)管法律規(guī)范基于管理和監(jiān)督的需要賦予各類主體相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任，才有可能形成土地整理監(jiān)管法律關(guān)系。

第四，土地整理監(jiān)管法律關(guān)系是土地整理監(jiān)管實(shí)踐和土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的統(tǒng)一。土地整理監(jiān)管實(shí)踐賦予了土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的獨(dú)有特征，土地整理監(jiān)管法律規(guī)范則為土地整理監(jiān)管實(shí)踐運(yùn)行提供了權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任的理論支撐，這二者的客觀存在及相互作用必然導(dǎo)致土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的產(chǎn)生。

第五，土地整理監(jiān)管法律關(guān)系是由土地整理監(jiān)管法律規(guī)范背后的國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系。任何組織或個(gè)人未依法獲得法律關(guān)系其他主體同意的，均不得違反或破壞法律關(guān)系。作為監(jiān)管主體的政府相關(guān)職能部門有權(quán)責(zé)令各種責(zé)任主體履行義務(wù)、責(zé)任或?qū)Σ宦男辛x務(wù)、責(zé)任者實(shí)施法律制裁。

第六，土地整理監(jiān)管法律關(guān)系也具有思想意志關(guān)系的屬性，是物質(zhì)關(guān)系和思想關(guān)系的統(tǒng)一。土地整理監(jiān)管法律關(guān)系既作為一種物質(zhì)關(guān)系映射出土地整理行為人、土地整理關(guān)系和土地整理方式等現(xiàn)實(shí)活動(dòng)基礎(chǔ)的內(nèi)容，也作為一種思想關(guān)系映射出政府管理和監(jiān)督職能等行政關(guān)系、公民相關(guān)主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)等精神關(guān)系的內(nèi)容。

2.獨(dú)有特征

土地整理監(jiān)管法律關(guān)系在具備前述六方面普遍性特征的同時(shí)，也基于土地整理的自身特點(diǎn)而具有獨(dú)有特征。我國(guó)土地整理的法定內(nèi)涵即是一種以“未作任何利用的土地”（未利用地）和“正作農(nóng)業(yè)利用中的土地利用率和產(chǎn)出率偏低的耕地”（低效耕地）為對(duì)象，以“增加有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目的，最大限度地、最大可能地、全方位地以各種合法方式”[13]對(duì)土地資源進(jìn)行重新配置的活動(dòng)。具體包括土地整理規(guī)劃、土地整理項(xiàng)目管理、土地整理項(xiàng)目規(guī)劃、土地整理工程設(shè)計(jì)和土地整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)等方面的內(nèi)容。其獨(dú)有特征主要表現(xiàn)為專業(yè)技術(shù)化、地域差異化、動(dòng)態(tài)過(guò)程化、綜合系統(tǒng)化四個(gè)方面。

第一，專業(yè)技術(shù)化。即土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的構(gòu)建與適用需以土地資源類相關(guān)學(xué)科的知識(shí)為依托，若缺乏專業(yè)技術(shù)化手段則很難實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的監(jiān)管。對(duì)土地整理規(guī)劃、土地整理項(xiàng)目管理、土地整理項(xiàng)目規(guī)劃、土地整理工程設(shè)計(jì)和土地整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管都有較高技術(shù)性要求，相關(guān)數(shù)據(jù)收集、指標(biāo)選取與量化、土地質(zhì)量評(píng)價(jià)等皆需一定專業(yè)知識(shí)支撐。

第二，地域差異化。即開展土地整理監(jiān)管工作應(yīng)重視土地整理本身的顯著地域性，要根據(jù)各地的自然、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件因地制宜地確定土地整理監(jiān)管的具體目標(biāo)、內(nèi)容和方法。在土地整理監(jiān)管具體目標(biāo)、內(nèi)容和方式的設(shè)定上，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目區(qū)自然地理特征所致土地整理活動(dòng)的不同而有所區(qū)別。開展土地整理監(jiān)管工作時(shí)，要具體分析、區(qū)別對(duì)待，根據(jù)土地整理活動(dòng)中存在的實(shí)際問(wèn)題，確定具體監(jiān)管目標(biāo)、內(nèi)容和方法。

第三，動(dòng)態(tài)過(guò)程化。即土地整理監(jiān)管工作構(gòu)成基本要素之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)，而成就有序的土地整理監(jiān)管動(dòng)態(tài)過(guò)程。從政府撥付土地整理資金預(yù)算、使用、運(yùn)營(yíng)績(jī)效的監(jiān)管到土地整理項(xiàng)目驗(yàn)收的監(jiān)管、參與土地整理國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)管，每個(gè)環(huán)節(jié)都構(gòu)成土地整理監(jiān)管工作中不可分割的基本要素。應(yīng)在保持各基本要素科學(xué)性、可行性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各要素之間的互動(dòng)平衡。

第四，綜合系統(tǒng)化。即土地整理監(jiān)管工作在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性的過(guò)程中應(yīng)與生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等其他相關(guān)要素之間實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性并不是包括土地整理監(jiān)管在內(nèi)的任何一項(xiàng)工作可獨(dú)立完成的，實(shí)現(xiàn)過(guò)程本身就是一個(gè)包括諸多要素在內(nèi)的復(fù)合系統(tǒng)。以土地為核心，相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與改善、國(guó)家糧食安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)等其他相關(guān)要素皆關(guān)系到土地資源可持續(xù)性的達(dá)致狀況，應(yīng)在保持土地整理監(jiān)管工作動(dòng)態(tài)過(guò)程化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)彼此間的協(xié)調(diào)一致，最終實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性的最大化。

（三）土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的構(gòu)成

1.主體

土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的主體是構(gòu)成土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的前提要件，是土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的享有者與承擔(dān)者。土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的主體主要包括：土地整理監(jiān)管主體、責(zé)任主體和土地整理權(quán)利人。土地整理監(jiān)管主體主要是國(guó)土資源行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等相關(guān)職能部門；土地整理責(zé)任主體主要是參與土地整理的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)組織中的土地整理行為人；土地整理權(quán)利人主要是作為所有權(quán)人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)”[12]所有權(quán)的縣級(jí)以上人民政府、作為投資收益權(quán)人的營(yíng)利性社會(huì)組織和作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的農(nóng)民。[1]

在這些主體之間，大致形成了管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系。土地整理監(jiān)管主體與責(zé)任主體之間主要是管理關(guān)系：國(guó)土資源行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等相關(guān)監(jiān)管職能部門須對(duì)參與土地整理的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)組織中的土地整理行為人實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。土地整理監(jiān)管主體之間主要是協(xié)作關(guān)系：由國(guó)土資源行政部門就土地整理活動(dòng)實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，財(cái)政部門主要就政府撥付土地整理資金的預(yù)算、使用實(shí)施監(jiān)管，審計(jì)部門主要就政府撥付土地整理資金的運(yùn)營(yíng)績(jī)效和土地整理項(xiàng)目的驗(yàn)收實(shí)施監(jiān)管，紀(jì)檢監(jiān)察部門主要就參與土地整理的國(guó)家機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人員、直接責(zé)任人員和其他工作人員的行為實(shí)施監(jiān)管。土地整理監(jiān)管責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人之間主要是自治關(guān)系：參與土地整理的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織中的土地整理行為人和各種所有權(quán)人、投資收益權(quán)人、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人皆依托土地整理項(xiàng)目的相關(guān)合同開展活動(dòng)，兩者身份隨合同約定權(quán)利義務(wù)之不同亦可互換。

2.內(nèi)容

土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的內(nèi)容是構(gòu)成土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的核心要件。主要包括作為私權(quán)主體之土地整理責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人在土地整理監(jiān)管法律制度中的權(quán)利和義務(wù)，以及作為公權(quán)主體之土地整理監(jiān)管主體在其中的權(quán)力和責(zé)任。

第一，就私權(quán)主體而言。土地整理責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人的權(quán)利主要有：土地整理規(guī)劃、土地整理項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、土地整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)的知情權(quán)與參與權(quán)，土地整理項(xiàng)目收益權(quán)，促進(jìn)土地整理工作的受獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)，在土地整理過(guò)程中受到侵害或不公正待遇的申請(qǐng)復(fù)議及提起訴訟的救濟(jì)權(quán)。土地整理責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人的義務(wù)主要有：履行已生效的土地整理規(guī)劃的義務(wù)，履行監(jiān)管主體就土地整理項(xiàng)目管理決定的義務(wù)，貫徹執(zhí)行國(guó)家土地整理方針政策的義務(wù)，配合監(jiān)管主體開展監(jiān)管活動(dòng)的義務(wù)，遵守土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的義務(wù)，檢舉揭發(fā)破壞土地整理行為的義務(wù)，遵守土地整理項(xiàng)目相關(guān)合同的義務(wù)，抵制土地整理壟斷行為的義務(wù)。

第二，就公權(quán)主體而言。土地整理監(jiān)管主體的權(quán)力主要有：組織、完成土地整理規(guī)劃的權(quán)力，管理土地整理項(xiàng)目的權(quán)力，協(xié)調(diào)保障推進(jìn)土地整理活動(dòng)的權(quán)力，籌集土地整理專項(xiàng)資金的權(quán)力，征集土地整理公眾建議的權(quán)力，組織土地整理活動(dòng)相關(guān)聽證會(huì)的權(quán)力。土地整理監(jiān)管主體的責(zé)任主要有：向土地整理責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人提供必要參與空間的責(zé)任，制定推行土地整理監(jiān)管政策法規(guī)的責(zé)任，按時(shí)足額撥付土地整理專項(xiàng)資金的責(zé)任，合理配置土地整理監(jiān)管資源的責(zé)任，合憲依法開展土地整理監(jiān)管工作的責(zé)任，構(gòu)建土地整理監(jiān)管效果反饋機(jī)制的責(zé)任。

3.客體

土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的客體即指土地整理監(jiān)管法律關(guān)系主體的權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任所指向的對(duì)象。它與其他法律關(guān)系的客體一樣，具備“客觀性、可控性和有用性”[14]的特點(diǎn)，也可概括為“物、精神財(cái)富和行為”[15]三類。

土地整理監(jiān)管法律關(guān)系中的物主要指進(jìn)行土地整理監(jiān)管活動(dòng)需依托的前述欲開發(fā)之未利用地、欲整理之低效耕地和土地整理專項(xiàng)資金等以實(shí)物形式存在的客體。土地整理監(jiān)管法律關(guān)系中的精神產(chǎn)品主要是人們通過(guò)腦力勞動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)并以一定形式作用于土地整理監(jiān)管的非物質(zhì)化技術(shù)成果，既包括土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管業(yè)務(wù)信息集成、綜合監(jiān)管平臺(tái)開發(fā)、空間信息技術(shù)應(yīng)用、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查評(píng)價(jià)裝備研發(fā)等土地整治綜合監(jiān)管技術(shù)，也包括相關(guān)土地利用監(jiān)管技術(shù)、土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管3S技術(shù)、土地利用遙感監(jiān)管技術(shù)等。土地整理監(jiān)管法律關(guān)系中的行為主要指土地整理規(guī)劃監(jiān)管、土地整理項(xiàng)目管理監(jiān)管、土地整理項(xiàng)目規(guī)劃監(jiān)管、土地整理工程設(shè)計(jì)監(jiān)管和土地整理項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)監(jiān)管中的具體管理行為、協(xié)作行為和自治行為?！霸谶@些行為的有序、交錯(cuò)作用下，形成了土地整理監(jiān)管法律關(guān)系中土地整理監(jiān)管主體與責(zé)任主體之間的管理秩序、土地整理監(jiān)管主體之間的協(xié)作秩序、土地整理監(jiān)管責(zé)任主體與土地整理權(quán)利人之間的自治秩序?！盵1]

三、土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的適用

土地整理監(jiān)管法律規(guī)范是調(diào)整土地整理監(jiān)管活動(dòng)相關(guān)行為規(guī)則或行為標(biāo)準(zhǔn)的集合，其基本作用在于通過(guò)對(duì)行動(dòng)或行為的限制“使人類為數(shù)眾多、種類紛繁、各不相同的行為與關(guān)系達(dá)致某種合理程度的秩序”[16]?？梢?，土地整理監(jiān)管法律關(guān)系當(dāng)是土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的作用對(duì)象之一。厘清土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的適用路徑可為科學(xué)構(gòu)建土地整理監(jiān)管法律規(guī)范提供更為現(xiàn)實(shí)、具體的目標(biāo)指引?！胺ǖ膶?shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)的主要內(nèi)容，可以歸結(jié)為三個(gè)基本的方面，即事物的道德準(zhǔn)則與價(jià)值取向、事物的規(guī)律、事物的性質(zhì)。這三個(gè)方面的倫理性、規(guī)律性、特性則通過(guò)法的精神、形式、內(nèi)容三個(gè)領(lǐng)域而呈現(xiàn)出來(lái)?！盵17]法的精神、形式、內(nèi)容三個(gè)領(lǐng)域在具體法律規(guī)范中往往以價(jià)值、體制、規(guī)則的形式呈現(xiàn)出來(lái)。探究土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的適用路徑不妨從土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的價(jià)值、體制、規(guī)則這三個(gè)方面予以展開。

（一）土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的價(jià)值適用

價(jià)值一般指客體對(duì)主體的有用性，“價(jià)值適用”可通俗地理解為“怎樣運(yùn)用更為有效”。探究土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的價(jià)值適用，既要彰顯法的一般價(jià)值，也應(yīng)探尋輔助運(yùn)行的有效機(jī)制。前者不妨以共同體理論為索引，而后者則可以利益分配機(jī)制為突破口。故而土地整理監(jiān)管法律關(guān)系在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范精神領(lǐng)域的價(jià)值適用，可嘗試從土地整理監(jiān)管共同體與土地整理利益分配機(jī)制兩個(gè)方面展開分析。

1.土地整理監(jiān)管共同體之適用

“共同體是建立在有關(guān)人員的本能的中意或者習(xí)慣制約的適應(yīng)或者與思想有關(guān)的共同的記憶之上的。共同體是一種持久的和真正的共同生活，是一種原始的或者天然狀態(tài)的人的意志的完善的統(tǒng)一體?！盵18]“共同體生活實(shí)質(zhì)是一種能思考、能意識(shí)并以一定的目的而行動(dòng)的不同個(gè)體之間相互交往的生活?！盵19]共同體理論強(qiáng)調(diào)共同體成員之間、共同體與其成員之間的相互交往與配合，而土地整理監(jiān)管法律關(guān)系是各種管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系的總和，二者具有天然的合目的性與共融性?；谕恋卣肀O(jiān)管法律關(guān)系，在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的指引下構(gòu)建土地整理監(jiān)管共同體，有助于更好地將土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的主體和內(nèi)容付諸實(shí)踐。一方面，通過(guò)土地整理監(jiān)管共同體成員的穩(wěn)定化、具體化，可促成土地整理監(jiān)管法律關(guān)系各方主體的準(zhǔn)確定位并導(dǎo)向有機(jī)團(tuán)結(jié)；另一方面，通過(guò)土地整理監(jiān)管共同體成員之間依法相互交往與配合，可推動(dòng)土地整理監(jiān)管法律關(guān)系各方主體更為積極主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)其相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)或權(quán)力、職責(zé)，而促成土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的靜態(tài)構(gòu)成要件更好地轉(zhuǎn)換為土地整理監(jiān)管活動(dòng)的動(dòng)態(tài)現(xiàn)實(shí)。探究土地整理監(jiān)管共同體需充分結(jié)合法的秩序價(jià)值和自由價(jià)值，在有機(jī)秩序的前提下實(shí)現(xiàn)共同體成員的充分自由。既要保障土地整理監(jiān)管的實(shí)效，又要尊重土地整理監(jiān)管共同體成員的自由意志，避免共同體成員漫無(wú)目的、機(jī)械被動(dòng)的無(wú)效勞作。通過(guò)創(chuàng)新土地整理監(jiān)管模式、優(yōu)化土地整理監(jiān)管共同體成員間的協(xié)作自治關(guān)系、引導(dǎo)共同體成員在法治框架內(nèi)合理競(jìng)爭(zhēng)、健全共同體內(nèi)部糾紛救濟(jì)途徑而實(shí)現(xiàn)有序、自由的土地整理監(jiān)管共同體之構(gòu)建。

2.土地整理利益分配機(jī)制之適用

“正義原則”是一個(gè)與利益分配有關(guān)的范疇。“第一個(gè)原則：每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則：社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依系于地位和職務(wù)向所有人開放?！盵20]第一正義原則要求盡可能的人人平等，第二正義原則則更強(qiáng)調(diào)對(duì)弱勢(shì)群體的適度關(guān)照。土地整理監(jiān)管本身就是一種對(duì)我國(guó)當(dāng)前土地資源利用相對(duì)失衡的矯正，在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范所指引的土地整理利益分配過(guò)程中更應(yīng)充分發(fā)揮第二正義原則的基本精神，在資源分配、權(quán)利保障盡可能平等、一致的前提下，強(qiáng)調(diào)向自然地理?xiàng)l件相對(duì)較差的丘陵化、沙漠化、鹽堿化、土地污染化、水土流失化的項(xiàng)目區(qū)傾斜資源，強(qiáng)調(diào)對(duì)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的作為土地整理權(quán)利人的農(nóng)民給予特殊關(guān)照。只有這樣設(shè)計(jì)，土地整理監(jiān)管法律關(guān)系中的各方主體，特別是作為土地整理權(quán)利人的農(nóng)民才會(huì)確信土地整理監(jiān)管是一種推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地整理利益分配正義化的活動(dòng)，進(jìn)而更為主動(dòng)自覺地維護(hù)土地整理監(jiān)管法律關(guān)系所保護(hù)的各類客體，依法行使權(quán)利、自覺履行義務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)土地整理監(jiān)管法律關(guān)系各方主體的真正自由。因此，切實(shí)構(gòu)建基于“正義原則”的土地整理利益分配機(jī)制，有助于土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的應(yīng)然構(gòu)成要件更好地轉(zhuǎn)換為實(shí)然構(gòu)成要件，最終實(shí)現(xiàn)土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的正義、效率、秩序和自由等基本價(jià)值。探究土地整理利益分配機(jī)制需充分結(jié)合法的正義價(jià)值與效率價(jià)值，保障土地整理監(jiān)管相關(guān)資源的合理分配，提高土地整理監(jiān)管法律關(guān)系主體的積極性。通過(guò)均等開放參與土地整理監(jiān)管機(jī)會(huì)、公示土地整理利益分配規(guī)則、堅(jiān)持基本均等的利益分配原則、凸顯對(duì)弱勢(shì)土地整理權(quán)利人的利益傾斜、重視土地整理項(xiàng)目的正當(dāng)性與可行性評(píng)價(jià)、完善利益分配意見反饋機(jī)制、構(gòu)建土地整理激勵(lì)懲罰機(jī)制而實(shí)現(xiàn)基于“正義原則”的土地整理利益分配機(jī)制之構(gòu)建。

（二）土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的體制適用

規(guī)范性法律文件的系統(tǒng)化是梳理法律規(guī)范的重要方法，亦可作為輔助法律關(guān)系適用的體制設(shè)計(jì)。“法的系統(tǒng)化不僅是某一部法的系統(tǒng)化，而且是法與法、法的不同形式、過(guò)去的法和今天的法之間的系統(tǒng)化。”[21]土地整理監(jiān)管法律關(guān)系在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范形式領(lǐng)域的體制適用，可嘗試以土地整理監(jiān)管法律編纂、土地整理監(jiān)管法律匯編的形式，從土地整理監(jiān)管規(guī)范性法律文件系統(tǒng)化的視角展開分析。

1.土地整理監(jiān)管法律編纂之適用

法律編纂是立法的最高形式，它能夠讓一個(gè)法律部門的全部法律規(guī)范彼此協(xié)調(diào)并形成完備的體系。進(jìn)行土地整理監(jiān)管法律編纂至少意味著在土地整理立法這一獨(dú)立部門法體系中對(duì)相關(guān)監(jiān)管法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)研究，雖然其作為一類獨(dú)立部門法體系的必要性還存在疑問(wèn)，但就我國(guó)各類土地整理監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行整合實(shí)屬必要。畢竟從1989年1月1日起施行的《土地復(fù)墾規(guī)定》到2011年3月5日頒布實(shí)施的《土地復(fù)墾條例》，皆就“曾作農(nóng)業(yè)利用但因各種自然或人為原因造成破壞、廢棄的前耕地”[13]之土地復(fù)墾問(wèn)題以行政法規(guī)的形式作出了專門、特別、實(shí)施性規(guī)定，在事實(shí)上形成了我國(guó)就土地復(fù)墾立法和土地整理立法分別作單列規(guī)定的立法習(xí)慣。而我國(guó)土地整理相關(guān)特別、實(shí)施性立法至今仍停留于部門規(guī)章層面，并未上升為行政法規(guī)以上的高位階專門規(guī)定。對(duì)此，可借鑒《湖南省土地開發(fā)整理?xiàng)l例》、《天津市土地開發(fā)整理管理規(guī)定》等土地整理綜合性地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的立法經(jīng)驗(yàn)，將國(guó)土資源部制定的《土地開發(fā)整理若干意見》、《國(guó)家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理暫行辦法》、《國(guó)家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施管理暫行辦法》、《國(guó)家投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目竣工驗(yàn)收暫行辦法》、《土地開發(fā)整理規(guī)劃管理若干意見》、《土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理暫行辦法》等土地整理單行性部門規(guī)章統(tǒng)一整合編撰為一部《土地開發(fā)整理?xiàng)l例》，在行政法規(guī)層面與《土地復(fù)墾條例》并列成為我國(guó)土地整治領(lǐng)域的兩部高位階立法，最終推動(dòng)《土地整治法》的出臺(tái)而形成完備的土地整治部門法體系。在《土地開發(fā)整理?xiàng)l例》中，應(yīng)就土地整理監(jiān)管予以系統(tǒng)規(guī)定，為解決土地整理監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)范的競(jìng)合問(wèn)題、解決前述土地整理監(jiān)管工作中存在的各類具體問(wèn)題指引方向，進(jìn)而對(duì)土地整理監(jiān)管法律關(guān)系之適用提供更為系統(tǒng)的規(guī)范指引。

2.土地整理監(jiān)管法律匯編之適用

進(jìn)行土地整理監(jiān)管法律匯編即是將土地整理監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)范匯編成冊(cè)，其主要目的就是便于土地整理監(jiān)管法律關(guān)系各方主體更全面系統(tǒng)地了解、查閱土地整理監(jiān)管相關(guān)法律規(guī)范，推動(dòng)提升各方主體對(duì)土地整理監(jiān)管的認(rèn)知與評(píng)價(jià)能力而切實(shí)地參與土地整理監(jiān)管活動(dòng)。當(dāng)前有關(guān)土地整理監(jiān)管的法律匯編并未單獨(dú)進(jìn)行，主要是將其置于土地法相關(guān)法律匯編中附帶性地進(jìn)行?，F(xiàn)有土地法相關(guān)法律匯編主要為中國(guó)法制出版社2013年出版的《最新土地法律政策全書（第4版）》、法律出版社2013年出版的《中國(guó)土地政策與法律實(shí)務(wù)應(yīng)用工具箱（第2版）》、中國(guó)法制出版社2012年出版的《中華人民共和國(guó)土地法典（最新升級(jí)版）》、法律出版社2012年出版的《中華人民共和國(guó)土地法律法規(guī)全書（2012）》、中國(guó)法制出版社2011年出版的《土地法律·法規(guī)·規(guī)章》等。雖然這些法律匯編定期進(jìn)行，甚至已經(jīng)形成各自完整的逐年出版序列，但總體上更新速度仍然較慢，尤其缺乏對(duì)土地整理乃至土地整理監(jiān)管的專門化、專業(yè)性法律匯編。建立開源式、互動(dòng)百科化、專門化的土地法律匯編（或土地整理法律匯編）電子平臺(tái)是信息時(shí)代下解決該問(wèn)題的最佳選擇。

（三）土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的規(guī)則適用

土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的構(gòu)建是以土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的存在為前提的，研究土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的規(guī)則適用實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的具體規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)正或創(chuàng)新。土地整理監(jiān)管法律關(guān)系在土地整理監(jiān)管法律規(guī)范內(nèi)容領(lǐng)域的規(guī)則適用，可嘗試以土地整理監(jiān)管軟法規(guī)則、土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則、土地整理監(jiān)管評(píng)價(jià)規(guī)則為視角，從土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的具體規(guī)則設(shè)計(jì)方面展開分析。

1.土地整理監(jiān)管軟法規(guī)則之適用

“所謂硬法是國(guó)家立法中的那些具有命令—服從行為模式、能夠運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范。所謂軟法亦即不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范?！盵22]實(shí)施“軟法之治、軟硬并舉”的混合法制模式，能夠最大限度地整合國(guó)家強(qiáng)制與社會(huì)自治兩種機(jī)能。將軟法規(guī)則應(yīng)用于土地整理監(jiān)管法律規(guī)范中，可有效調(diào)動(dòng)公權(quán)主體與私權(quán)主體兩方面的積極性，而全面回應(yīng)多元化的土地整理監(jiān)管法律關(guān)系主體，以實(shí)現(xiàn)多樣化的土地整理監(jiān)管利益訴求。土地整理監(jiān)管軟法規(guī)則當(dāng)是土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的應(yīng)有之義，它強(qiáng)調(diào)更多協(xié)商、更少?gòu)?qiáng)制和更高自由，可與作為各種管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系之總和的土地整理監(jiān)管法律關(guān)系形成有機(jī)的內(nèi)在聯(lián)系。就土地整理監(jiān)管法律關(guān)系的較弱主觀性、較強(qiáng)客觀性的客體（如物、精神產(chǎn)品）而言，適用柔性較高的軟法規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，可強(qiáng)化土地整理監(jiān)管法律關(guān)系社會(huì)自治機(jī)能而節(jié)約有限的土地整理監(jiān)管制度資源，并有助于排除地方或行業(yè)潛規(guī)則的滋生以提高土地整理監(jiān)管法治化的水平。

2.土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則之適用

“有法司法”和“無(wú)法司法”這對(duì)概念是由美國(guó)著名的社會(huì)法學(xué)家龐德提出的。有法司法是指根據(jù)權(quán)威性的律令、規(guī)范和指示進(jìn)行司法，而無(wú)法司法指判案時(shí)法官可以自由裁量。[23]土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則應(yīng)在“有法司法”和“無(wú)法司法”之間實(shí)現(xiàn)平衡與結(jié)合，以調(diào)和土地整理監(jiān)管法律規(guī)范穩(wěn)定性與土地整理監(jiān)管活動(dòng)事實(shí)變化性之間的矛盾。此外，土地整理監(jiān)管法律規(guī)范先天的滯后性使得它不能窮盡土地整理監(jiān)管的所有問(wèn)題，縱使有所規(guī)定也不能不加區(qū)分地適用。土地整理監(jiān)管法律規(guī)范在保持權(quán)威性的同時(shí)應(yīng)適當(dāng)?shù)仡A(yù)留一定的自由裁量空間，故土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則更顯其適用必要。透過(guò)土地整理監(jiān)管裁判規(guī)則之適用，推動(dòng)土地整理監(jiān)管法律規(guī)范更貼合國(guó)情民意、更適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，將土地整理和土地整理監(jiān)管的最新政策、實(shí)踐、利益訴求與實(shí)現(xiàn)土地整理監(jiān)管法律關(guān)系各方主體權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任關(guān)聯(lián)起來(lái)，為各種現(xiàn)實(shí)糾紛的解決提供切實(shí)有效的具體措施。

3.土地整理監(jiān)管評(píng)價(jià)規(guī)則之適用

“應(yīng)然與實(shí)然的‘二分法’理論最早由邊沁提出，后來(lái)又由奧斯汀繼承和發(fā)展，它是分析法學(xué)派的重要標(biāo)志?！址ā碚搶?shí)質(zhì)上是兩種研究法律規(guī)范的視角，第一種視角可以概括為‘法律應(yīng)該是什么樣的’，即應(yīng)然的視角，第二種視角可以理解為‘法律實(shí)際上是怎么樣的’，即實(shí)然的視角?！盵24]土地整理監(jiān)管評(píng)價(jià)規(guī)則應(yīng)基于“二分法”理論進(jìn)行設(shè)計(jì)。一方面從土地整理監(jiān)管法律關(guān)系乃至土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的應(yīng)然層面出發(fā)，制定更加符合人們理性和道德標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)規(guī)則；另一方面從土地整理監(jiān)管法律關(guān)系乃至土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的實(shí)然層面出發(fā)，制定切合土地整理監(jiān)管事實(shí)的評(píng)價(jià)規(guī)則。既要立足于立法文本，對(duì)土地整理監(jiān)管法律規(guī)范的內(nèi)容設(shè)計(jì)與技術(shù)運(yùn)用進(jìn)行價(jià)值判斷，通過(guò)靜態(tài)分析得出優(yōu)劣與否、水平高低的結(jié)論；也要立足于立法作用，對(duì)土地整理監(jiān)管法律規(guī)范在土地整理監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)揮的實(shí)際效用進(jìn)行事實(shí)判斷，通過(guò)動(dòng)態(tài)分析得出積極與否的結(jié)論，進(jìn)而在價(jià)值與事實(shí)層面，探尋科學(xué)可行的土地整理監(jiān)管法律規(guī)范完善途徑。

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2014-03-07 責(zé)任編校：江 流

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“我國(guó)土地整理監(jiān)管法律問(wèn)題研究”（13YJC820111）