“應(yīng)急警務(wù)”概念考察

郭永良

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢430073；2.中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

“應(yīng)急警務(wù)”概念考察

郭永良1，2

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢430073；2.中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

應(yīng)急警務(wù)理論處于初創(chuàng)階段，對(duì)于“應(yīng)急警務(wù)”概念的認(rèn)定有“學(xué)科說”、“組成說”、“臨戰(zhàn)說”、“危機(jī)說”、“處置說”、“綜合說”等粗淺之分。每一個(gè)角度的定義都能說明應(yīng)急警務(wù)的部分本質(zhì)，同時(shí)皆有其缺失，殊難對(duì)其作圓滿且周全的定義。從系統(tǒng)的角度，通過考察其目的、對(duì)象、途徑等核心要素來說明應(yīng)急警務(wù)之特征，可獲得對(duì)應(yīng)急警務(wù)內(nèi)在本質(zhì)和整體規(guī)律的新認(rèn)知。

應(yīng)急警務(wù)；突發(fā)事件；應(yīng)急處置

目前，學(xué)界對(duì)應(yīng)急警務(wù)的研究如火如荼，但是對(duì)于其最基本范疇—“應(yīng)急警務(wù)”概念的厘定尚處于粗淺的討論之中，亟需對(duì)其進(jìn)行梳理、評(píng)析甚至重新認(rèn)定，以盡快達(dá)成應(yīng)急警務(wù)理論的根本共識(shí)，推動(dòng)該領(lǐng)域理論研究的深入以有效指導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐的開展。

一、應(yīng)急警務(wù)研究概述

關(guān)于應(yīng)急警務(wù)的內(nèi)涵及其外延充滿了疑問和爭(zhēng)議，據(jù)目前所掌握的材料，筆者將其歸納為以下五種：一是“學(xué)科說”。該學(xué)說是從學(xué)科建設(shè)的角度出發(fā)對(duì)應(yīng)急警務(wù)進(jìn)行界定。例如，趙志飛認(rèn)為，“應(yīng)急警務(wù)學(xué)”是一門以公共突發(fā)事件應(yīng)急處置為主要研究對(duì)象，專門研究公共突發(fā)事件發(fā)生與發(fā)展規(guī)律及其警察應(yīng)對(duì)策略方法的警察學(xué)科。[1]二是“組成說”。該學(xué)說認(rèn)為應(yīng)急警務(wù)是政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的構(gòu)成單位。例如，李國(guó)軍認(rèn)為，“作為政府應(yīng)急體系的重要組成部分，公安機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件中經(jīng)歷嚴(yán)峻考驗(yàn)，探索形成了一套應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的有益經(jīng)驗(yàn)”。[2]劉陽懷認(rèn)為，“警察應(yīng)急作為國(guó)家應(yīng)急的重要組成部分，是國(guó)家應(yīng)急力量的支撐性要素”。[3]三是“危機(jī)說”。該學(xué)說將應(yīng)急警務(wù)與危機(jī)管理相勾連，認(rèn)為其是危機(jī)管理理論的組成部分。例如，付有志認(rèn)為，“危機(jī)警務(wù)是一種具體警務(wù)，是警察實(shí)施危機(jī)管理的行為總和”；[4]張兆瑞認(rèn)為，“危機(jī)警務(wù)是警察部門在危機(jī)狀態(tài)下履行治安行政管理和刑事執(zhí)法職能的非常規(guī)警務(wù)，是政府危機(jī)管理的重要內(nèi)容和強(qiáng)力措施”等。[5]四是“處置說”，它是將應(yīng)急警務(wù)定位為突發(fā)事件的應(yīng)急處置。無論是上述的“學(xué)科說”、“組成說”，還是“危機(jī)說”，基本上都將應(yīng)急警務(wù)活動(dòng)定義為應(yīng)急處置。五是“綜合說”，它是以簡(jiǎn)單概括的方式對(duì)應(yīng)急警務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行界定。例如，郭太生等認(rèn)為，應(yīng)急警務(wù)是指“公安機(jī)關(guān)人民警察在參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的工作內(nèi)容的綜合”。[6]

二、應(yīng)急警務(wù)研究之評(píng)析

顯而易見，“學(xué)科說”將應(yīng)急警務(wù)定位于在突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中的警務(wù)活動(dòng)，對(duì)象明確，但是無論如何，把一種類型的警務(wù)活動(dòng)定位為一個(gè)學(xué)科是不妥的，尤其是在基本范疇尚有質(zhì)疑的研究階段。如若必須要建立學(xué)科的話，應(yīng)急警務(wù)學(xué)也只能是一門松散的，囊括了其他許多諸如警務(wù)情報(bào)、警務(wù)指揮、警務(wù)戰(zhàn)術(shù)、警務(wù)輿論、警務(wù)心理等學(xué)科（理論）的內(nèi)容，而只是冠之以非常態(tài)的秩序觀念，即“應(yīng)急”的學(xué)科。

“組成說”把警察和政府的應(yīng)急體系聯(lián)系在一起有其可圈可點(diǎn)之處，因?yàn)榘凑铡锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條之規(guī)定，各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主體,公安機(jī)關(guān)的應(yīng)急警務(wù)理當(dāng)是其組成部分。但該說僅僅將應(yīng)急警務(wù)作為政府應(yīng)急系統(tǒng)的組成，而不對(duì)自身的特點(diǎn)進(jìn)行論述，失去了主體性，容易與其他政府部門混為一談，不利于應(yīng)急警務(wù)的開展。

“危機(jī)說”凸顯危機(jī)狀態(tài)下警務(wù)的“非常規(guī)”，以示與常規(guī)警務(wù)的不同。但對(duì)何謂危機(jī)，是否包括戰(zhàn)爭(zhēng)、緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)等并沒有作具體說明，不利于應(yīng)急警務(wù)實(shí)踐的開展。

“處置說”將應(yīng)急警務(wù)定位為突發(fā)事件的應(yīng)急處置（階段），一方面不符合突發(fā)事件的生命周期理論及其發(fā)生、發(fā)展、消弭過程；另一方面，將警察排除在其他階段的應(yīng)對(duì)主體之外，與警察自身固有的“維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)、保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)”（《人民警察法》第2條）職能也有較大出入。

“綜合說”雖然比其他定義更為精確，且指明了應(yīng)急警務(wù)的本質(zhì)特征，但是該定義將應(yīng)急警務(wù)概括為“工作內(nèi)容的總和”，以事務(wù)性、策略性、戰(zhàn)術(shù)性的內(nèi)容填充并指導(dǎo)應(yīng)急警務(wù)研究，不免會(huì)淪為一個(gè)工作手冊(cè)式的匯編，而缺失理論導(dǎo)引作用。

三、重新定義應(yīng)急警務(wù)的思考

結(jié)合應(yīng)急警務(wù)本身之屬性并縱覽以上各種定義，不難發(fā)現(xiàn)，存在一些基本的共識(shí)。一是，對(duì)于應(yīng)急警務(wù)之主體，雖然表述不同，但都認(rèn)可為“公安機(jī)關(guān)及其人民警察”。二是，對(duì)于應(yīng)急警務(wù)的目的，當(dāng)前的研究多集中偏向于國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)秩序的維護(hù)上，而不太重視公民權(quán)益的保護(hù)。三是，對(duì)于應(yīng)急警務(wù)之應(yīng)急對(duì)象，大多都指向具有不確定性、非常規(guī)性和難以預(yù)見性的突發(fā)事件。四是，對(duì)于應(yīng)急警務(wù)之應(yīng)急途徑，集中體現(xiàn)的均是“應(yīng)急處置”。在上述四個(gè)共識(shí)中，對(duì)于應(yīng)急主體為公安機(jī)關(guān)及其人民警察之界定自不待言。但是對(duì)于應(yīng)急目的、應(yīng)急對(duì)象和應(yīng)急途徑的厘清，是認(rèn)識(shí)應(yīng)急警務(wù)的根本，筆者擬就此進(jìn)行探討。

一是應(yīng)急目的。應(yīng)急之目的，不外乎社會(huì)秩序得以保障，生命財(cái)產(chǎn)得到保護(hù)。[7]我國(guó)警察人數(shù)與統(tǒng)計(jì)人口總數(shù)比例不到14‰，而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一般標(biāo)準(zhǔn)是35‰，[8]在此種情形下，應(yīng)急警務(wù)自然偏向于國(guó)家穩(wěn)定和社會(huì)秩序的維護(hù)。例如上述“學(xué)科說”認(rèn)為，應(yīng)急警務(wù)是“維護(hù)公共秩序與公共安全的警務(wù)活動(dòng)”，對(duì)公民權(quán)益只字未提。但是作為現(xiàn)代法治國(guó)家，應(yīng)急警務(wù)的目的必須做到二者兼顧，既要有利于保護(hù)公民權(quán)益，又要有利于有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

二是應(yīng)急對(duì)象。筆者認(rèn)為可確定為“突發(fā)事件”，而不是其他諸如“公共突發(fā)事件”、“緊急案、事件”等。原因有二：一方面，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第3條的規(guī)定來看，突發(fā)事件已經(jīng)成為法律概念而非學(xué)術(shù)概念。法律概念之特征已經(jīng)被窮盡描述，從而其概念內(nèi)涵穩(wěn)定性高，不容因?qū)W科旨趣而有不同。作為執(zhí)法部門的公安機(jī)關(guān)，在應(yīng)急警務(wù)中用“突發(fā)事件”更有利于警察執(zhí)法。二是從實(shí)質(zhì)上講，其他表述都是指事件對(duì)社會(huì)的破壞作用，強(qiáng)調(diào)危害性，只是表現(xiàn)形式和側(cè)重點(diǎn)不同。使用“突發(fā)事件”這一詞，能夠?qū)⑦@些強(qiáng)調(diào)不同側(cè)重點(diǎn)，并具有不同表現(xiàn)形式的危害性事件都納入進(jìn)來。

三是應(yīng)急途徑。目前，應(yīng)急警務(wù)概念定義的“應(yīng)急處置”多是認(rèn)為警察應(yīng)當(dāng)在該階段發(fā)揮主要作用，其實(shí)不然。突發(fā)事件遵循著其生命周期，而且其各個(gè)階段并非截然分開，而是相互交織的。這就要求改變當(dāng)前以應(yīng)急處置階段為主的應(yīng)急管理思維或者概念認(rèn)定模式，而轉(zhuǎn)為全過程應(yīng)對(duì)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急警務(wù)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)的參與。

此外，當(dāng)前的應(yīng)急警務(wù)研究一般將應(yīng)急警務(wù)歸為“特殊警務(wù)活動(dòng)”或者“特別警務(wù)活動(dòng)”卻并不對(duì)其“特殊”或“特別”之處進(jìn)一步闡釋。雖然在應(yīng)急狀態(tài)下，應(yīng)急警務(wù)在一定程度上不受常態(tài)的程序模式和作用模式限制，但是“從行政職能的獨(dú)立傾向來看，強(qiáng)調(diào)行政的特殊性可能造成執(zhí)行權(quán)在國(guó)家職能結(jié)構(gòu)中的割據(jù)或者變質(zhì)”。[9]由此，筆者不建議強(qiáng)調(diào)應(yīng)急警務(wù)的特殊性。

綜上，筆者認(rèn)為應(yīng)急警務(wù)是指享有應(yīng)急處置權(quán)的公安機(jī)關(guān)及其人民警察為了維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)秩序，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，依法參與到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的警務(wù)活動(dòng)。

[1]趙志飛.中國(guó)應(yīng)急警務(wù)理論的探索與創(chuàng)建——兼談將“警察臨戰(zhàn)學(xué)”更名為“應(yīng)急警務(wù)學(xué)的思考”[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2009(7).

[2]李國(guó)軍.公共危機(jī)管理視角下的應(yīng)急警務(wù)[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào), 2009(4).

[3]劉陽懷.警察臨戰(zhàn)學(xué)視域中的警察應(yīng)急能力建設(shè)——菲律賓馬尼拉劫持人質(zhì)事件的啟示[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2011(1).

[4]付有志.危機(jī)警務(wù)的概念化[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào),2003(1).

[5]張兆瑞.危機(jī)管理與危機(jī)警務(wù)[J].江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào),2005(4).

[6]郭太生,賈俊強(qiáng).應(yīng)急警務(wù)：從實(shí)踐到理論的統(tǒng)一[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013(2).

[7]戚建剛,郭永良.《武漢市突發(fā)事件實(shí)施辦法（草案）》若干問題研究[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(1).

[8]金自寧.解讀“治安承包”現(xiàn)象——探討公法與私法融合的一種可能性[J].法商研究,2007(5).

[9][德]漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾.行政法（第一卷）[M].高家偉譯.北京:商務(wù)印書館,2002:170.

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1673―2391(2014)05―0055―02

2014-04-08 責(zé)任編校：譚明華

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2014年研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃通融型拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)項(xiàng)目“現(xiàn)代應(yīng)急警務(wù)工作機(jī)制及其法制化”之階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014RT04。