對“需要國家干預(yù)說”的思考

呂金鑫

（青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧810007）

2011年10月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書莊嚴(yán)宣告中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。白皮書在“中國特色社會主義法律體系的部門”一節(jié)中，明確將經(jīng)濟(jì)法作為一個獨(dú)立的法律部門。

在經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展過程中，學(xué)者們?yōu)榱俗C明其乃獨(dú)立之部門法，針對經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對象的獨(dú)特性提出了諸多主張、學(xué)說，如“縱橫經(jīng)濟(jì)關(guān)系說”、“密切聯(lián)系說”、“經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系說”、“經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)關(guān)系說”等。①漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，高等教育出版社2007年版，第51-54頁。這些主張、學(xué)說對經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展起到了積極的作用。由李昌麒教授提出的“需要國家干預(yù)說”是其中的重要學(xué)說之一。

一、“需要國家干預(yù)說”是經(jīng)濟(jì)法對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的理論基礎(chǔ)

“需要國家干預(yù)說”認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法“是國家為克服市場調(diào)節(jié)的盲目性和局限性，而制定的需要國家干預(yù)的具有全局性和社會公共性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?；蛘吆喍灾?，經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整需要由國家干預(yù)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”。②單飛躍、盧代富等：《需要國家干預(yù)——經(jīng)濟(jì)法視域解讀》，法律出版社2005年版。從這一界定中，我們不難看出經(jīng)濟(jì)法具有以下特點(diǎn)：

（一）經(jīng)濟(jì)法是干預(yù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范

自改革開放起，我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)三十余年了。經(jīng)過多年發(fā)展，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)日臻完善，市場已在資源配置中起到?jīng)Q定性作用?？v觀世界，市場經(jīng)濟(jì)是各國經(jīng)濟(jì)的基本形式。市場在資源配置中的重要作用毋庸多言，可以說，沒有市場就沒有現(xiàn)代世界經(jīng)濟(jì)的繁榮。表面上看，市場似乎是萬能的。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，人們越來越清楚地發(fā)現(xiàn)，市場存在嚴(yán)重的缺陷，即通常所說的“市場失靈”。在資源配置中有兩個重要的因素：一個是市場的“無形之手”，另一個是政府的“有形之手”。市場失靈了，就要發(fā)揮另一只手——國家（政府）的作用?！靶枰獓腋深A(yù)說”正為國家干預(yù)市場提供了理論依據(jù)。

（二）經(jīng)濟(jì)法干預(yù)經(jīng)濟(jì)是為了克服市場調(diào)節(jié)的盲目性和局限性

如前所述，市場的缺陷是客觀存在的。市場經(jīng)濟(jì)主體具有天然的趨利性和盲目性，市場調(diào)節(jié)具有短期性、滯后性、盲目性和不確定性。市場調(diào)節(jié)的體制性缺陷表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的總量平衡，容易造成周期性的經(jīng)濟(jì)波動。第二，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)難以解決國民經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展問題，這就是市場調(diào)節(jié)的短視性或短期性。第三，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)無法解決經(jīng)濟(jì)的外部性問題，將影響社會的整體效益。第四，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)容易導(dǎo)致壟斷的產(chǎn)生，難以保證競爭機(jī)制的正常作用，從而影響整體經(jīng)濟(jì)效益的提高。第五，社會公共產(chǎn)品難以通過正常的市場價(jià)格機(jī)制來進(jìn)行分配。第六，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)容易產(chǎn)生收入不均的現(xiàn)象，導(dǎo)致貧富兩極分化。市場調(diào)節(jié)的這些缺陷需要國家干預(yù)予以彌補(bǔ)。這也是“需要國家干預(yù)說”對經(jīng)濟(jì)法干預(yù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系目的的定位。

（三）經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系具有全局性和社會公共性

社會公共性應(yīng)當(dāng)具有以下內(nèi)涵：第一，社會性指的是一種普遍性而非特殊性，一種全局性而非局部性，一種大眾性而非個人性。第二，公共性指的是一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。第三，公益性指的是一種利益所屬的公眾性而非私人性，一種利益分配的公平性而非獨(dú)享性，一種利益本位的社會性而非個人性。第四，干預(yù)性即社會公共性的實(shí)現(xiàn)必須依靠一定的干預(yù)。它指的不是純粹的內(nèi)在自發(fā)性，還有外在強(qiáng)制性；不是純粹的市場機(jī)制調(diào)節(jié)，還有國家權(quán)力干預(yù)性；不是純粹的私人自治性，還有公共決策性。只有借助國家干預(yù)才能保證社會公共性的實(shí)現(xiàn)，社會公共性就是上述四個方面的有機(jī)統(tǒng)一。①王保樹、邱本：《經(jīng)濟(jì)法與社會公共性論綱》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2000年第3期，第63頁。從社會公共性的內(nèi)涵可以看出，這種具有社會公共性的經(jīng)濟(jì)關(guān)系是不能依靠市場來調(diào)節(jié)的，需要國家對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。

從經(jīng)濟(jì)法以上這三個特點(diǎn)可以看出，作為調(diào)整國家經(jīng)濟(jì)的基本法律形式，經(jīng)濟(jì)法的最大特點(diǎn)就在于其對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)?？梢哉f，干預(yù)經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)法的基本任務(wù)，其目的就是為了保證市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。而“需要國家干預(yù)說”的出現(xiàn)為國家通過經(jīng)濟(jì)法干預(yù)市場提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

二、“需要國家干預(yù)說”語境中“國家干預(yù)”的正確理解

國家干預(yù)是一個廣泛的概念。就干預(yù)主體而言，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)的干預(yù)、國家行政機(jī)關(guān)的干預(yù)、國家司法機(jī)關(guān)的干預(yù)以及國家授權(quán)“第三部門”所進(jìn)行的干預(yù)；就干預(yù)受體而言，既包括作為社會組織的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等，又包括作為自然人的公民；就干預(yù)范圍而言，既包括政治干預(yù)和經(jīng)濟(jì)干預(yù)，又包括文化干預(yù)、社會干預(yù)等。②李昌麒：《論經(jīng)濟(jì)法語境中的國家干預(yù)》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2008年第4期，第85頁?！靶枰獓腋深A(yù)說”中的國家干預(yù)“主要是指作為行政機(jī)關(guān)的政府的干預(yù)，其干預(yù)的范圍又主要是指政府對社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)”。③李昌麒：《論經(jīng)濟(jì)法語境中的國家干預(yù)》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2008年第4期，第85頁。

作為一種強(qiáng)力性、非市場性壟斷組織，國家自誕生之日起就介入了社會經(jīng)濟(jì)生活。這種介入可用“干預(yù)”、“規(guī)制”、“管理”等語詞來描述。一般認(rèn)為，“干預(yù)”包含了介入、調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)、管理等內(nèi)容，其外延寬于其他語詞，較好地表達(dá)了國家的經(jīng)濟(jì)職能?！案深A(yù)”意指一種對外在對象的滲透狀態(tài)和對外在對象權(quán)益結(jié)構(gòu)的強(qiáng)行改變?！皣腋深A(yù)”則意為國家公權(quán)對私權(quán)的滲透狀態(tài)和對私權(quán)主體權(quán)益結(jié)構(gòu)的強(qiáng)行改變，是對國家作用于經(jīng)濟(jì)的手段與行為的消化與歸納。④杜仕林：《轉(zhuǎn)型期國家干預(yù)之邊界考量——基于經(jīng)濟(jì)法的認(rèn)知視角》，載《甘肅社會科學(xué)》2006年第4期，第15頁。

“需要國家干預(yù)說”認(rèn)為，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系是必要的，但也不能無限制和無序地干預(yù)，故必須對國家干預(yù)進(jìn)行必要的限制。為了對國家干預(yù)進(jìn)行必要的限制，“需要國家干預(yù)說”在“國家干預(yù)”前使用了“需要”一詞。這一限定就是說，國家干預(yù)不是隨意的，它取決于一定的需要。在這里就很有必要對“需要”進(jìn)行正確的認(rèn)識。

可能有會這樣一種擔(dān)憂，就是認(rèn)為“需要”一詞對“國家干預(yù)”的限制還不夠。該觀點(diǎn)認(rèn)為，在“需要國家干預(yù)說”的語境中，“需要”就是國家的需要而非市場的需要，國家可以據(jù)此任意對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。對此，李昌麒先生指出，“‘需要’應(yīng)當(dāng)是一種雙向選擇的結(jié)果，這表明國家欲通過干預(yù)形成某種社會關(guān)系，一方面要取決于市場的客觀需要，另一方面又要取決于國家職能的需要，同時還要考慮到國家的干預(yù)能力和干預(yù)成本”。⑤李昌麒：《論經(jīng)濟(jì)法語境中的國家干預(yù)》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2008年第4期，第86頁。換句話說，“需要”并不是一種國家的任意的行為，需不需要不僅僅取決于國家意志，首先要考慮的是市場的客觀情況。而國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，最終也還是為了使市場在正常的軌道上運(yùn)行，從而維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的健康、有序發(fā)展。

國家干預(yù)是有邊界的，這也是“需要國家干預(yù)說”所承認(rèn)的。其原因在于政府不是萬能的，也存在失靈的情況。“需要”的邊界就是國家干預(yù)的邊界。凡是市場能有效運(yùn)行之處，就沒有經(jīng)濟(jì)法存在的空間；凡是有經(jīng)濟(jì)法不能克服市場缺陷之情形，就沒有經(jīng)濟(jì)法運(yùn)作之余地；凡是存在經(jīng)濟(jì)法克服市場缺陷不經(jīng)濟(jì)之情形，也沒有經(jīng)濟(jì)法存在之必要?！靶枰獓腋深A(yù)說”從三個方面界定了國家干預(yù)的范圍：其一，市場失靈的范圍就是國家干預(yù)的范圍，市場失靈決定了國家運(yùn)作的空間范圍；其二，并不是所有的市場失靈都可由國家干預(yù)，當(dāng)干預(yù)成本過高或干預(yù)能力過弱時，國家對市場的干預(yù)范圍就要受到限制；其三，與法治手段相比，道德也有克服市場失靈的優(yōu)勢，在一定范圍內(nèi)，法治不能替代道德。①應(yīng)飛虎：《“需要國家干預(yù)說”：一種經(jīng)濟(jì)法的認(rèn)知模式》，載單飛躍、盧代富等：《需要國家干預(yù)——經(jīng)濟(jì)法視域解讀》，法律出版社2005年版，第124頁。

綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)，“需要國家干預(yù)說”并不認(rèn)為國家干預(yù)是調(diào)節(jié)國家經(jīng)濟(jì)關(guān)系的唯一有效方法。它是承認(rèn)市場存在的。該理論認(rèn)為國家干預(yù)是要受到一定限制的，并要求國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)必須限定在一定的合理范圍之內(nèi)，而不是一味地強(qiáng)調(diào)國家的強(qiáng)力干預(yù)。所謂的“適度”，就是市場機(jī)制與國家干預(yù)之間的有機(jī)結(jié)合，二者不可偏廢其一。只有這樣，才能真正把國家干預(yù)這只“有形的手”用好。

三、國家干預(yù)市場的實(shí)踐保障——公眾參與

雖如前文所述，“需要國家干預(yù)說”認(rèn)為國家干預(yù)必須被限定在一定的合理范圍之內(nèi)，然而國家干預(yù)必然具有強(qiáng)制性和服從性，離不開權(quán)力的運(yùn)行。干預(yù)權(quán)力如果缺乏必要的約束，就會造成違背干預(yù)初衷的反市場的效果。因此，必須對干預(yù)權(quán)力進(jìn)行必要的制約。在對國家干預(yù)進(jìn)行制約的過程中，公眾參與②陳鵬飛：《政府干預(yù)市場的路徑及其實(shí)踐保障》，載單飛躍、盧代富等：《需要國家干預(yù)——經(jīng)濟(jì)法視域解讀》，法律出版社2005年版，第160-163頁。是一項(xiàng)重要的手段。

（一）對公眾參與的基本理解

目前在我國，公眾參與原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域得到了很高的重視。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里，公眾參與是指“公民有權(quán)通過一定的程序或途徑，與政府互動地參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的決策活動”。③馮金萍：《淺論我國公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題及對策》，載《太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期，第69頁。借鑒這一概念，我們可以這樣理解：公眾參與是指公民有權(quán)通過一定的程序或者途徑，與政府互動地參與一切與自身利益相關(guān)的決策活動。

從這個概念里，我們可以概括出公眾參與的幾個顯著的特點(diǎn)。首先，公眾參與的主體不僅是公民，或者說是政府為之服務(wù)的主體——群眾，還應(yīng)當(dāng)包括政府。在公眾參與決策的過程中，政府部門應(yīng)收集公眾的建議與意見，以便查找不足，解決問題。如果僅僅是公眾一廂情愿地參與，得不到政府部門的積極響應(yīng)，這種公眾參與就是徒勞的，是“無用功”。所以，公眾與政府要互動起來。

其次，公眾參與應(yīng)當(dāng)是一種有序的參與。這既需要公眾提高認(rèn)識，增強(qiáng)法制觀念，更需要制度的約束和規(guī)范。要想真正發(fā)揮公眾參與的作用，就必須建立一套完善的制度規(guī)范，合理引導(dǎo)公眾有序參與，否則不但不能發(fā)揮公眾的作用，還有可能會導(dǎo)致其向相反的、不好的方面發(fā)展。

第三，公眾參與應(yīng)當(dāng)成為一種影響政府干預(yù)決策的活動。公眾參與政府干預(yù)的根本目的是要通過公眾的力量來加強(qiáng)對政府干預(yù)的制約，確保政府干預(yù)的合理、適度。如果公眾參與的這些意見、建議不能夠引起政府經(jīng)濟(jì)決策部門的重視，就會使公眾參與的效果大打折扣。公眾參與國家干預(yù)，應(yīng)當(dāng)是一種從決策到實(shí)施再到監(jiān)督的一整套的參與，而不只是一種事后的監(jiān)督。

（二）公眾參與的必要性

第一，公眾參與是增強(qiáng)國家干預(yù)政策社會權(quán)威性的前提。適當(dāng)?shù)墓妳⑴c不僅有助于提高國家干預(yù)政策制定過程的合法性與合理性，使之在實(shí)施過程中得到公眾的廣泛尊重和認(rèn)可，而且能使公眾在參與過程中通過一定的途徑反映自身的利益要求，感覺到被政府和社會所尊重，從而增強(qiáng)公民的社會責(zé)任感，使其更積極地維護(hù)市場穩(wěn)定，最終促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

第二，公眾參與是經(jīng)濟(jì)民主原則的要求。經(jīng)濟(jì)民主是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的首要目標(biāo)，也是建立市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。在“需要國家干預(yù)說”看來，經(jīng)濟(jì)民主是作為經(jīng)濟(jì)專制的對立物而存在的，其目的之一就是遏制經(jīng)濟(jì)專制。公眾參與國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，主要是強(qiáng)調(diào)公眾對國家經(jīng)濟(jì)決策的參與。這既使宏觀決策立足于公眾認(rèn)識之上，又使企業(yè)自由與職工權(quán)利得到了國家與法律的尊重。

第三，公眾參與有利于對國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督。前文提到，“需要國家干預(yù)說”在“國家干預(yù)”前加了一個“需要”，對其進(jìn)行了一定限制。但是，這個限制在一定程度上必須依靠人對市場狀況的判斷?？梢哉f，判斷市場是否需要國家干預(yù)，對國家是否干預(yù)經(jīng)濟(jì)有著重要的意義。如果這一判斷權(quán)僅僅為國家所有，或者說僅僅由國家對市場的運(yùn)行狀況進(jìn)行判斷，那么難免會出現(xiàn)國家干預(yù)手段的濫用，從而危害市場的正常運(yùn)行，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，必須要有對國家的判斷權(quán)進(jìn)行制約的手段，而公眾參與正是最好的方式。

（三）公眾參與的方式

首先，應(yīng)合理界定公眾參與政府決策的范圍。政府干預(yù)的事務(wù)是很復(fù)雜的，涉及市場的方方面面。而普通公眾的精力總是有限的，不可能干預(yù)所有的事務(wù)，一般公眾也沒有這樣的能力去干預(yù)。同時，也不能因?yàn)楣妳⑴c而增加政府干預(yù)的額外成本，這樣會得不償失。因此，合理界定公眾參與政府決策的范圍是很有必要的。有學(xué)者提出，凡是涉及公眾切身利益，公眾能夠作出第一反應(yīng)的政府干預(yù)決策，就應(yīng)當(dāng)被納入公眾參與的范圍。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是可取的。

其次，設(shè)定公眾參與干預(yù)決策的權(quán)利。公眾參與干預(yù)決策要成為常態(tài)，就必須使公眾參與成為一項(xiàng)法定的權(quán)利。這樣才能從根本上保證公眾參與的有效性和權(quán)威性。公眾參與權(quán)不是也不可能是一項(xiàng)單一的權(quán)利，它應(yīng)該是多個單一權(quán)利的集合體，這些權(quán)利包括言論自由權(quán)、結(jié)社權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)等。需要說明的是，要設(shè)定公眾參與干預(yù)決策的權(quán)利，并不是要在經(jīng)濟(jì)法的某個單行法中規(guī)定這樣一個條文或者集中規(guī)定這些權(quán)利。我們可以根據(jù)實(shí)際需要，在單行法中分別規(guī)定。

最后，明確公眾參與的方式。我國現(xiàn)有的公眾參與政府干預(yù)行為的方式主要是人民代表大會和政治協(xié)商會議，以及黨和政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會等。應(yīng)該說，這些方式對公眾參與政府干預(yù)發(fā)揮了積極的作用，特別是全國和各級的“兩會”，為公眾參與提供了很好的平臺。但是，這些方式的參與面畢竟有限，不能面向全體公眾。為進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與面，必須開放民間思想庫、各種利益團(tuán)體、公民個人的公眾參與渠道。

結(jié)語

“需要國家干預(yù)說”準(zhǔn)確界定了經(jīng)濟(jì)法的概念，為國家干預(yù)市場提供了理論依據(jù)，同時也對國家干預(yù)市場的行為作出了限制。準(zhǔn)確理解和運(yùn)用“需要國家干預(yù)說”，對于我們認(rèn)識經(jīng)濟(jì)法的地位和作用、正確把握國家干預(yù)的尺度具有極其重要的意義。為了保證國家干預(yù)不被濫用，導(dǎo)致其損害市場的正常秩序，除了靠國家的自我約束以外，還應(yīng)該把公眾動員起來。唯有讓公眾參與到國家干預(yù)中來，制約國家干預(yù)權(quán)力的運(yùn)行，才能真正保證國家干預(yù)始終處于合理范圍之中。

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