遷徙自由的再思考
——以權(quán)利的不可侵犯性和受制約性為視角

張洪杰

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

遷徙自由的再思考
——以權(quán)利的不可侵犯性和受制約性為視角

張洪杰

（山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250100）

遷徙自由作為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利在國(guó)際法和眾多國(guó)家的憲法中得到確認(rèn)。在制定“八二憲法”時(shí)，考慮到尚不具備實(shí)現(xiàn)遷徙自由的現(xiàn)實(shí)條件，所以“八二憲法”沒有規(guī)定遷徙自由，這是一種權(quán)利受制約性的思維模式。當(dāng)下學(xué)術(shù)界多主張遷徙自由作為一項(xiàng)基本權(quán)利具有不可侵犯性，憲法應(yīng)當(dāng)重新確認(rèn)遷徙自由。在權(quán)利的不可侵犯性和受制約性的矛盾關(guān)系中，不可侵犯性是第一性的，受制約性是第二性的。在公民遷徙自由權(quán)是否入憲的問題上，必須先考慮不可侵犯性，不能以受制約性為理由來剝奪公民的遷徙自由。

遷徙自由；八二憲法；不可侵犯性；受制約性

建國(guó)以來，尤其是改革開放以后，我國(guó)在保障公民的憲法權(quán)利方面取得了重大的進(jìn)步和驕人的成績(jī)。2013年10月25日，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)國(guó)別人權(quán)審查工作組第十七屆會(huì)議通過了中國(guó)接受第二輪審查的報(bào)告，該報(bào)告客觀記錄了工作組對(duì)中國(guó)的審查情況，絕大部分內(nèi)容積極評(píng)價(jià)了中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展成就。[1]在充分肯定成就的同時(shí)，還要看到我國(guó)在權(quán)利保障方面尚有較大的進(jìn)步空間，如遷徙自由尚未得到憲法層面的確認(rèn)和保障。

一、遷徙自由的入憲方案

關(guān)于遷徙自由的性質(zhì)，大部分學(xué)者認(rèn)為它是一項(xiàng)不可剝奪的基本權(quán)利，屬于人身自由的范圍，是人身自由不可分割的重要組成部分。[2]作為一項(xiàng)基本權(quán)利，遷徙自由理應(yīng)在憲法中占有一席之地，但是遷徙自由應(yīng)以何種形式入憲，入憲以后是否就能得到保障，學(xué)界對(duì)這些問題還存在一些爭(zhēng)論。

“八二憲法”沒有確認(rèn)公民的遷徙自由，這不得不說是一大遺憾，此后圍繞遷徙自由是否應(yīng)該重新入憲和如何入憲的爭(zhēng)論一直持續(xù)到現(xiàn)在并將繼續(xù)爭(zhēng)論下去。遷徙自由恰恰是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下被取消、而在市場(chǎng)化改革后惟一沒有徹底恢復(fù)的公民權(quán)利。[3]關(guān)于遷徙自由是否應(yīng)該重新入憲和如何入憲，筆者將現(xiàn)有的觀點(diǎn)歸為以下四類：

第一類是主張遷徙自由積極入憲派，即認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)到了遷徙自由必須入憲的時(shí)刻，這既有助于保障公民的權(quán)利，也有益于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并提出了具體的憲法修改方案，多主張以憲法修正案的方式來修改現(xiàn)行憲法。這一群體人數(shù)最多，以曾祥華、朱?；荨⒍懦秀?、邢愛芬等為代表，這種觀點(diǎn)也得到了較多的贊同。但以憲法修正案的方式來重新確認(rèn)遷徙自由的現(xiàn)實(shí)困難依然不可忽視。他們主張遷徙自由入憲的依據(jù)是：1.遷徙自由作為一項(xiàng)人權(quán)，具有不可侵犯性，憲法應(yīng)該加以確認(rèn)和保障。2.世界上大多數(shù)國(guó)家在憲法中確認(rèn)了遷徙自由。3.國(guó)際法依據(jù)。我國(guó)是《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利國(guó)際公約》的締約國(guó)，這些公約均規(guī)定了公民的遷徙自由，我國(guó)作為締約國(guó)有保障公民遷徙自由的義務(wù)。4.我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。積極入憲派在理論層面對(duì)遷徙自由入憲的論證是比較全面和有說服力的，但是對(duì)我國(guó)現(xiàn)實(shí)條件下保障公民遷徙自由的物質(zhì)基礎(chǔ)層面的論證稍顯不足。

第二類觀點(diǎn)也贊同遷徙自由入憲，但同時(shí)認(rèn)識(shí)到我國(guó)當(dāng)下對(duì)遷徙自由的認(rèn)識(shí)還存在理論局限，并且現(xiàn)實(shí)因素決定了即使憲法確認(rèn)遷徙自由也難以得到全面的保障，在此，姑且稱之為現(xiàn)實(shí)入憲派?，F(xiàn)實(shí)入憲派認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)下研究遷徙自由的方法是一種先驗(yàn)主義的路徑，應(yīng)結(jié)合實(shí)際而不是停留在抽象的制度和規(guī)則之上，應(yīng)關(guān)注如何減少不公正而不是局限于尋找絕對(duì)的公正。實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由需要物質(zhì)保障，困難也是客觀存在的，而且這種障礙是長(zhǎng)期制度化發(fā)展的結(jié)果，不是僅憑主觀意愿就可以在一朝一夕內(nèi)改變的，更何況還涉及到長(zhǎng)期的二元格局制度化發(fā)展中形成的利益格局的調(diào)整。[4]此種觀點(diǎn)以殷嘯虎為主要代表。這一派對(duì)遷徙自由的考慮比較全面，既有理論層面的要求，也有現(xiàn)實(shí)層面的考量。

第三類觀點(diǎn)主張通過憲法解釋，從憲法固有的條文中引申出公民的遷徙自由權(quán)，而不需要以憲法修正案的方式進(jìn)行修改，是為解釋派，以張千帆和朱應(yīng)平為主要代表。張千帆認(rèn)為，盡管“八二憲法”沒有明確提到遷徙自由，但憲法所賦予的公民權(quán)及平等權(quán)至少隱含著一定程度的遷徙自由。美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，遷徙權(quán)作為公民基本權(quán)利早已隱含在“公民權(quán)”這一概念之中。因此，即便以后的憲法修正仍不加入“遷徙自由”，司法機(jī)構(gòu)也完全可以從“公民”、“平等”和“人權(quán)”等普遍憲法概念中“讀”出這項(xiàng)基本權(quán)利。[5]朱應(yīng)平則以默示性遷徙自由的路徑推導(dǎo)出我國(guó)公民享有遷徙自由。但是，無論是憲法解釋還是默示性遷徙自由，都需以普通法和法律適用機(jī)關(guān)的憲法解釋權(quán)為基礎(chǔ)。我國(guó)亦有憲法解釋機(jī)關(guān)，但是全國(guó)人大常委會(huì)從未對(duì)憲法典進(jìn)行過解釋，在實(shí)際操作方面的困難較大。

第四類觀點(diǎn)則認(rèn)為我國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境還不適宜保障公民的遷徙自由，至少現(xiàn)在仍然不能保障，是為反對(duì)派。這一派認(rèn)為，當(dāng)下完全放開戶籍制度會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)民涌入城市，這是城市的環(huán)境承載力、公共設(shè)施的承載力和社會(huì)福利保障系統(tǒng)不可承受之重，更會(huì)為城市的治安帶來較大的不安定性，而城市的財(cái)政支出會(huì)捉襟見肘，城市居民的生活水平也會(huì)受到影響。反對(duì)遷徙自由一方的落腳點(diǎn)是社會(huì)學(xué)意義上的制約性，具體而言，是我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)制約了國(guó)家保障遷徙自由。此觀點(diǎn)在“八二憲法”制定之時(shí)就已存在。關(guān)于居住和遷徙自由的問題，胡喬木說，這個(gè)問題要考慮到實(shí)際不可能實(shí)現(xiàn)。不僅目前有困難，將來也是無法采納的。不能讓農(nóng)村人口自由進(jìn)城?，F(xiàn)在城市很困難，有了權(quán)利大家便都到城里住來了，那是不能規(guī)定的。[6]

現(xiàn)在我國(guó)許多大城市和特大城市的城市病已然顯現(xiàn)，由中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)等單位專家共同撰寫的《京津冀發(fā)展報(bào)告：承載力測(cè)度與對(duì)策》稱：北京的城市綜合承載力超過了警戒線，處于危機(jī)狀態(tài)。主要原因是城市承載壓力過大，城市支撐力隨人口增加而下降。參與報(bào)告撰寫的、中國(guó)科學(xué)院虛擬經(jīng)濟(jì)與數(shù)據(jù)科學(xué)研究中心副主任石敏俊稱，京津冀屬于“資源型”嚴(yán)重缺水地區(qū)，人均水資源遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的嚴(yán)重缺水標(biāo)準(zhǔn)，水資源只能承載40%人口。誠(chéng)然，這些都是非?，F(xiàn)實(shí)的因素，也是在實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由的道路上必須重視和不可避免的。

不論是積極入憲派、現(xiàn)實(shí)入憲派，還是解釋派，其基本立場(chǎng)都是要求在憲法中確認(rèn)公民的遷徙自由，因其作為一項(xiàng)基本權(quán)利具有不可侵犯性?，F(xiàn)實(shí)入憲派認(rèn)識(shí)到在憲法上承認(rèn)遷徙自由和完全保障遷徙自由是有區(qū)別的，但不能因?yàn)橐粫r(shí)保障困難就從憲法上限制甚至剝奪公民的遷徙自由。因此，我們應(yīng)當(dāng)以務(wù)實(shí)的態(tài)度，穩(wěn)健地進(jìn)行改革，為公民遷徙自由的完全實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，但前提必須首先在憲法上明確公民享有遷徙自由。只有這樣，才能使我們的改革具備憲法和法律上的依據(jù)。[7]保障公民的遷徙自由具有優(yōu)先性，現(xiàn)實(shí)入憲派的立場(chǎng)是堅(jiān)定的，遷徙自由作為一項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)予以恢復(fù)。反對(duì)派的主張則體現(xiàn)了權(quán)利的受制約性。權(quán)利的不可侵犯性和受制約性這一對(duì)矛盾在我國(guó)遷徙自由入憲的問題上體現(xiàn)得淋漓盡致。

二、權(quán)利的不可侵犯性和受制約性

為了正確認(rèn)識(shí)和解決當(dāng)前關(guān)于遷徙自由的爭(zhēng)論，就需要對(duì)權(quán)利的不可侵犯性和受制約性有更加深入的研究和探討。這兩者是一對(duì)天然的矛盾，自權(quán)利誕生之日起就已存在，如何在權(quán)利的不可侵犯和受制約中找到平衡點(diǎn)是法學(xué)界的重要使命。

（一）權(quán)利的不可侵犯性

不可侵犯或不受侵犯是各國(guó)憲法在規(guī)定權(quán)利時(shí)常用的詞語，也是憲法權(quán)利重要性的體現(xiàn)。如我國(guó)《憲法》第12條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。”第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！?7條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯?！?8條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯?！?9條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯?！辈豢汕址敢辉~在德國(guó)憲法中也經(jīng)常被使用，如1945年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》在基本權(quán)利部分第2條第2款規(guī)定：“人人有生命與身體之不可侵犯權(quán)。個(gè)人之自由不可侵犯。此等權(quán)利唯根據(jù)法律始得干預(yù)之。”

不可侵犯性是憲法權(quán)利的基本屬性，是指從憲法權(quán)利的固有性和憲法規(guī)定性中，可推導(dǎo)出一個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)，即憲法權(quán)利具有不受侵犯性。具體而言，既然憲法權(quán)利是人所固有的權(quán)利，并為憲法這種具有最高法律效力的規(guī)范形式所確認(rèn)和保障，那么必然要求這些權(quán)利不受侵犯。[8]憲法權(quán)利的不可侵犯性，第一層含義就是人的基本權(quán)利不被剝奪，憲法只是對(duì)這些權(quán)利的確認(rèn)，無權(quán)剝奪公民的人權(quán)，因?yàn)槿藱?quán)產(chǎn)生在憲法之前，具有前憲法性。憲法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和保障公民的權(quán)利。第二層含義是憲法可以對(duì)公民的基本權(quán)利予以限制，無論是憲法規(guī)定還是法律規(guī)定此限制，都必須有正當(dāng)?shù)睦碛?。?dāng)前限制公民基本權(quán)利的學(xué)說主要有：有限自由論、公共利益論、國(guó)家安全論及社會(huì)責(zé)任論。這些理論的指向是對(duì)憲法權(quán)利進(jìn)行必要的限制，但沒有任何理論是以剝奪人的基本權(quán)利為指向的。第三層含義就是公民的憲法權(quán)利不受公權(quán)力和私權(quán)利的侵犯，并在受到侵犯時(shí)有獲得救濟(jì)的權(quán)利。獲得救濟(jì)是保障權(quán)利的形式，也是保障基本權(quán)利所不可或缺的。

（二）權(quán)利的受制約性

與權(quán)利的不可侵犯性相對(duì)應(yīng)的就是權(quán)利的受制約性。它主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，哲學(xué)或者法社會(huì)學(xué)意義上的制約，即人們享有憲法權(quán)利的程度以及憲法權(quán)利保障的具體狀態(tài)，這必然要受到一個(gè)國(guó)家或民族的歷史文化、地理環(huán)境、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)水平以及人權(quán)觀念等多方面的制約；第二，憲法學(xué)意義上的制約，包括權(quán)利的內(nèi)在制約和外在制約。[8]內(nèi)在制約指的是憲法權(quán)利在其自身的性質(zhì)上理所當(dāng)然所伴隨的、存在于憲法權(quán)利自身之中的界限。[9]如“八二憲法”第51條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！蓖庠谥萍s則是從權(quán)利的外部所加諸的、并為憲法的價(jià)值目標(biāo)本身所容許的制約。這種制約主要指現(xiàn)代憲法根據(jù)社會(huì)公共福利的原則對(duì)經(jīng)濟(jì)自由所施行的限制，故又可稱為“（公共）政策上的制約”。[10]很多主張遷徙自由重新入憲的學(xué)者也承認(rèn)憲法學(xué)意義上的權(quán)利受制約性，如曾祥華認(rèn)為，任何自由都不是絕對(duì)的，有自由必有限制，遷徙自由也是如此。世界上大部分憲法在規(guī)定遷徙自由權(quán)的同時(shí)，一般也規(guī)定了對(duì)遷徙自由權(quán)的限制性條款。[11]曾祥華還具體分析了各國(guó)憲法對(duì)遷徙自由權(quán)規(guī)定限制性條款的方式和具體內(nèi)容。對(duì)權(quán)利的限制是必要的，但這種限制不能違背保護(hù)人權(quán)的宗旨，不能違背憲法，因此，這種限制是有條件、有范圍的，即對(duì)這種限制也要加以限制，或者規(guī)定對(duì)遷徙自由的保護(hù)性條款。[11]本文探討的受制約性是廣義上的，即包括了社會(huì)學(xué)意義上的制約和憲法學(xué)意義上的制約，重點(diǎn)是社會(huì)學(xué)意義上的制約性能否阻礙憲法對(duì)遷徙自由的確認(rèn)。即使從最廣義的制約來看，沒有任何制約的目的是為了取消權(quán)利，因此，不能以權(quán)利的受制約性來反對(duì)我國(guó)憲法對(duì)遷徙自由的確認(rèn)。

（三）二者的關(guān)系

雖然權(quán)利的不可侵犯性和受制約性是相生相伴的一對(duì)矛盾，但它們的地位并不是平等的。權(quán)利的不可侵犯性是矛盾的主要方面，具有優(yōu)先性，它是優(yōu)先于受制約性的考量。權(quán)利的現(xiàn)實(shí)制約性是為了實(shí)現(xiàn)權(quán)利的不可侵犯性而存在的，憲法權(quán)利并不是不顧經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)后果的抽象存在。[12]因此，在思考遷徙自由是否入憲和如何入憲時(shí)，權(quán)利的不可侵犯性是第一性的存在，是考量的主要方面；權(quán)利的受制約性是第二性的存在，其存在是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利不可侵犯性的保障。當(dāng)然，在此強(qiáng)調(diào)權(quán)利不可侵犯性的優(yōu)先性考量并不是說可以完全忽略掉現(xiàn)實(shí)環(huán)境，憲法權(quán)利從來都不是紙上的權(quán)利，其實(shí)現(xiàn)不能離開現(xiàn)實(shí)的社會(huì)，離開現(xiàn)實(shí)，權(quán)利的保障將會(huì)成為空談。公民的遷徙自由權(quán)關(guān)涉面極廣，既涉及到公民的人身自由，也涉及到公民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，還涉及到公民的政治權(quán)利，如果離開現(xiàn)實(shí)談遷徙自由，將是空想。

由此出發(fā)，權(quán)利的不可侵犯性作為第一性的存在因素，決定了遷徙自由作為一項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉椃▽用娴拇_認(rèn)；權(quán)利的受制約性作為第二性的存在，其目的是為了保障第一性的存在，即不能成為否認(rèn)遷徙自由入憲和得到實(shí)施的依據(jù)。權(quán)利受制約性存在的意義在于，在憲法確認(rèn)遷徙自由的前提之下，通過不斷克服制約權(quán)利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)因素，為公民遷徙自由的完全實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。即權(quán)利的受制約性應(yīng)當(dāng)在權(quán)利之后，但以前的認(rèn)識(shí)常把權(quán)利的受制約性擺在權(quán)利之前，因而成為阻礙。這也是我國(guó)“八二憲法”對(duì)遷徙自由思考的一個(gè)誤區(qū)。

遷徙自由還有另一個(gè)思維誤區(qū)。由于恢復(fù)遷徙自由的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷是農(nóng)民工和城鄉(xiāng)二元制導(dǎo)致的種種不公平現(xiàn)象，因此，很多人認(rèn)為恢復(fù)遷徙自由就是為了解決農(nóng)民進(jìn)城和相對(duì)落后地區(qū)的居民能夠遷徙到相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。這種理解是片面的。遷徙是相對(duì)的，權(quán)利是雙方的，在恢復(fù)遷徙自由后，城市居民也可從城市遷到農(nóng)村；發(fā)達(dá)地區(qū)的居民也可遷到不發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)前，農(nóng)村居民遷到城市受到種種限制，但與此相比，城市居民遷到農(nóng)村受到的限制更多，這就人為地限制了城鄉(xiāng)的流動(dòng)和資源的互補(bǔ)，限制了發(fā)展的活力。沒有遷徙自由，社會(huì)將變得缺乏活力、死氣沉沉。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，在憲法中確認(rèn)遷徙自由對(duì)我國(guó)的統(tǒng)籌發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展是有益的。

三、實(shí)現(xiàn)遷徙自由的現(xiàn)實(shí)路徑

遷徙自由具有權(quán)利的不可侵犯性，因此，在憲法中恢復(fù)公民的遷徙自由權(quán)是進(jìn)行一切改革的前提條件，是第一位的要求。至于如何在憲法中恢復(fù)遷徙自由，積極入憲派和現(xiàn)實(shí)入憲派均主張采用憲法修正案的形式，解釋派認(rèn)為可以通過對(duì)憲法固有條文的解釋引申出公民的遷徙自由權(quán)。在比較憲法修正案和憲法解釋方法這兩種觀點(diǎn)后，筆者認(rèn)為采用憲法修正案的形式更具現(xiàn)實(shí)性。一者，自“八二憲法”制定以來已經(jīng)歷四次修改，這四次修憲均采用的是憲法修正案的形式；二者，憲法修正案的形式能夠?yàn)檫w徙自由條款提供更廣范的空間，可以對(duì)遷徙自由進(jìn)行較為細(xì)致的規(guī)定；三者，憲法解釋在我國(guó)尚未得到真正實(shí)踐，而且憲法解釋的內(nèi)容畢竟要受到原來憲法文本的限制，不似憲法修正案那么徹底。

那么，憲法應(yīng)該如何規(guī)定遷徙自由呢？“五四憲法”曾作過如此規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙自由?！边@一規(guī)定比較籠統(tǒng)。遷徙自由有狹義和廣義之分，筆者借鑒國(guó)際法中對(duì)遷徙自由的規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)取廣義的遷徙自由并加以規(guī)定。具體言之，遷徙自由條款應(yīng)規(guī)定如下：中華人民共和國(guó)公民有選擇居住和遷徙往來的自由，有出入國(guó)境的權(quán)利，有遷居國(guó)外的自由。鑒于“八二憲法”已在第33條和第50條作了一般的限制性規(guī)定，所以，遷徙自由條款無需再對(duì)遷徙自由作限制性規(guī)定。

憲法中的規(guī)定只是價(jià)值層面的導(dǎo)向，引領(lǐng)實(shí)踐但不能離開實(shí)踐。為了更好地貫徹遷徙自由條款，遷徙自由制度的建構(gòu)還需要開展以下幾方面的工作：第一，法律層面的清理工作。憲法是我國(guó)的根本大法，任何法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸。由于我國(guó)現(xiàn)行的許多法律法規(guī)是違反遷徙自由的，因此，在憲法規(guī)定遷徙自由條款后，必須展開法律清理工作。第二，戶籍制度的改革。我國(guó)的戶籍制度體現(xiàn)出鮮明的城鄉(xiāng)二元對(duì)立格局，這種格局嚴(yán)重阻礙了公民遷徙自由的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由必須對(duì)現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革。改革戶籍制度并不是說要廢除，而是逐步使戶籍制度退守到人口登記和普查的功能，改現(xiàn)行的遷移事先審查方式為遷移登記制度。以行政審批的方式來調(diào)節(jié)公民的遷徙是違背市場(chǎng)規(guī)律的，戶籍制度改革應(yīng)從建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制著眼，從保護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全面的遷徙自由的角度去考慮，既要考慮農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的因素，又要考慮城市人去農(nóng)村的自由與權(quán)利；既要考慮落后地區(qū)人員向發(fā)達(dá)地區(qū)遷徙的自由，又要保證發(fā)達(dá)地區(qū)人員到不發(fā)達(dá)地區(qū)投資、生活的權(quán)利，從而建立一個(gè)完整、全面的制度以保障公民遷徙自由的實(shí)現(xiàn)。第三，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村人口涌向城市不僅僅是因?yàn)檗r(nóng)村的發(fā)展相對(duì)落后，還因?yàn)檗r(nóng)村的社會(huì)保障比較落后。相較于發(fā)展的不均衡，社會(huì)保障問題更應(yīng)引起重視和擔(dān)憂。各種利益關(guān)系，包括就業(yè)、就醫(yī)、子女入學(xué)等社會(huì)服務(wù)和福利待遇的不均衡成為阻礙公民遷徙自由的藩籬。建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，加大落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既可以消解公民遷徙的愿望，也為保障公民的遷徙自由奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。第四，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。這是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的根本任務(wù)。經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展是指逐步扭轉(zhuǎn)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡和地區(qū)發(fā)展的不平衡狀況，通過促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，從而避免人口從農(nóng)村涌向城市，從不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)發(fā)展平衡的重要舉措。城鎮(zhèn)可以作為城市和農(nóng)村地區(qū)的緩沖地帶，既可以吸收農(nóng)村居民，也可以吸引城市居民。

我們應(yīng)當(dāng)以務(wù)實(shí)的態(tài)度，穩(wěn)健地推進(jìn)改革，為公民遷徙自由的完全實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。

[1]聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)工作組通過審查中國(guó)人權(quán)的報(bào)告.http://new s.xinhuanet.com/world/2013-10/26/c_125601 677.htm,2013-10 -26.

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2013-11-28責(zé)任編校：江流