俄羅斯非政府組織在轉(zhuǎn)型秩序構(gòu)建中的功能與現(xiàn)實困境

張瑩

(華東政法大學(xué)a.法學(xué)博士后流動站;b.公民社會與法治發(fā)展比較研究中心，上海201620)

俄羅斯自戈爾巴喬夫改革開始社會就進入了全面轉(zhuǎn)型階段，從一定意義上來說，激進改革帶來了社會的“全面崩潰”:經(jīng)濟滑坡、政治無能、社會失序、精神空虛。在這一背景下，非政府組織走上俄羅斯的社會舞臺，以它獨有的姿態(tài)與使命為社會秩序的重建貢獻力量。

一、市場、政府雙重失靈，非政府組織“臨危受命”

在西方，非政府組織的興起，是對全球化進程帶來的一系列復(fù)雜問題——諸如福利國家危機、市場和政府的雙重失靈等——的一種反應(yīng)［1］75。而在俄羅斯，非政府組織面對的雙重失靈是歷史發(fā)展“斷裂”的結(jié)果，肩負著比西方非政府組織更加艱巨的使命，是對現(xiàn)實中客觀存在的市場與政府機制徹底失靈導(dǎo)致的混亂狀態(tài)的一種秩序維系，有種“臨危受命”的意味。

1.為維護經(jīng)濟秩序貢獻力量

首先，非政府組織對經(jīng)濟道路的選擇發(fā)揮了重要作用。例如，1990年成立的“轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟研究所”進行的理論研究為俄擬定經(jīng)濟政策、確定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略提供了理論依據(jù)［2］。1999年成立的非商業(yè)性機構(gòu)“戰(zhàn)略規(guī)劃中心”基金會與政府密切合作，并參與制定了一系列經(jīng)濟法案的起草［3］190。其次，非政府組織的直接產(chǎn)出對俄經(jīng)濟的貢獻不可小覷。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，俄非政府組織的產(chǎn)出在1999—2002年間穩(wěn)定增長，這一指標到2001—2002年已超出俄羅斯GDP的增長速度［2］。“采用最終消費支出法統(tǒng)計，2002年俄羅斯非政府組織提供的家庭服務(wù)與產(chǎn)品總成本是1 430.2億盧布，占GDP份額的1.2%。而這個數(shù)字比俄羅斯輕工業(yè)產(chǎn)值88.8億盧布要高出1.6倍”［4］。由此，非政府組織對維護俄羅斯經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定做出了巨大的貢獻。

2.對政治制度產(chǎn)生重要影響

首先，在政黨制度上。非政府組織最大程度地號召相關(guān)群體選民的支持來對政黨施加影響，使得政黨在諸如教育、就業(yè)等一系列密切涉及大眾利益的社會規(guī)劃的制定和實施上承擔(dān)責(zé)任。其次，在政治決策上。他們將大眾組織起來，匯總并闡明廣泛階層公民的利益，對政府部門進行游說，使公民的諸多倡議直接或間接地影響著政治決策。同時，這一政治參與過程促進了公民的自我覺醒與實現(xiàn)，提高了公民參與政治及公共事務(wù)的積極性。最后，政治管理上。非政府組織部門中優(yōu)秀的、專業(yè)化的管理者被招募到國家機構(gòu)中。這種最直接的對政治制度影響的方式不僅加強了整個國家管理系統(tǒng)的質(zhì)量，而且對改善國家與社會的關(guān)系十分重要，保證了政治制度的穩(wěn)定。

二、充當社會“安全閥”、緩解國家和社會張力

激進改革所引發(fā)的諸如貧富階層間的巨大隔膜、普遍腐敗、犯罪行為等一系列問題造成了政府與社會以及社會內(nèi)部的關(guān)系緊張。非政府組織一以貫之地致力于維護公民的利益，減少了社會緊張、敵對氛圍。

1.解決社會問題、緩和社會矛盾

首先，其公益活動為社會提供“正能量”。他們在自己的組織里創(chuàng)造了新的工作崗位;培訓(xùn)求職者以適應(yīng)勞動力市場的要求;幫助艾滋病人、老年人等社會弱勢群體;為需要的人提供住房、教育、工作等形式的援助［5］。非政府組織進行的經(jīng)常性的“救援”工作，總是出現(xiàn)在需要的時間和地點，為社會提供的幫助是非常巨大而有效的。他們通過眾多公益行動填補了社會兩極分化的巨大溝壑，熄滅了人們心中仇恨的怒火，不僅短期內(nèi)緩和了社會矛盾，而且為形成一個良好而富有彈性的社會結(jié)構(gòu)打下了基礎(chǔ)。

其次，非政府組織為解決社會就業(yè)也作出了相當大的貢獻。如，2002年，僅在宗教組織和社區(qū)這兩種類型的非政府組織中工作的人數(shù)就已多達50萬，占到當時俄羅斯總就業(yè)人數(shù)的0.8%［3］190。同時，隨著非政府組織重要性的日益提高，他們通過各種活動對國家施加的壓力促使國家在解決就業(yè)等社會問題方面的力度也在加強，掙扎在貧困線上的人口數(shù)量逐漸減少。這一過程無疑大大消解了社會矛盾，使國家與社會的緊張狀態(tài)得到緩解，促進了兩者互動關(guān)系的良性循環(huán)。

2.作為“中間人”、緩解國家與社會間張力

激進轉(zhuǎn)型使俄羅斯社會上積聚起來的對國家的不滿已經(jīng)進入“高壓”狀態(tài)，若不及時疏導(dǎo)，就可能帶來社會的“大爆炸”，非政府組織在緊要關(guān)頭“挽救”了這種危機。

首先，在公民和政府之間起到反饋作用，加強國家與社會之間的聯(lián)系。非政府組織將民眾的訴求搜集起來反饋給國家，國家對這些觀點、意見進行討論，從而調(diào)整和修正在社會發(fā)展領(lǐng)域的錯誤決策，由此創(chuàng)造了民眾對國家機構(gòu)的信任氛圍。其次，非政府組織預(yù)測可能出現(xiàn)的社會矛盾，告知政府該矛盾的預(yù)期后果，提供與公眾交流的穩(wěn)定的反饋平臺，促進國家機關(guān)與公民之間進行建設(shè)性的對話。再次，他們在完成眾多社會福利項目時，通過其靈活性和高效性節(jié)省了大量國家資金，這又反過來促進了國家對社會的投入更有成效。

總之，這種國家與社會的對話溝通在缺少非政府組織介入的情況下是無法想象、無法實現(xiàn)的，非政府組織成為國家和社會矛盾調(diào)和的“中間人”。

三、重塑社會價值觀念、推動民主法治建設(shè)

激進改革所引發(fā)的社會基本價值取向的迷失，使得俄羅斯失去了“靈魂”，社會一片“散沙”。非政府組織通過自己的行動重塑了社會價值觀念，推動了民主法治建設(shè)。

1.傳播“正能量”，培育公民精神

首先，非政府組織的公益活動給人們帶來了巨大的心靈慰藉，使人感受到在殘酷的現(xiàn)實中還存在著善良、互助、信任等“正能量”，讓人重新燃起對生活的希望。非政府組織通過實際行動和示范作用促進了信任機制的建立，傳播了志愿精神。其次，非政府組織與諸如企業(yè)、政府等傳統(tǒng)組織形式相比，對于公民權(quán)利以及公共利益的捍衛(wèi)都更加徹底和一以貫之，民眾的權(quán)利意識得到加強。再次，非政府組織在參與公共事務(wù)中的努力，促進了公共觀念、民主參與意識的提高。最后，人們可以在非政府組織中學(xué)習(xí)自律與合作、協(xié)商和妥協(xié)、集體決策與代議［6］。由此，自主自律、合作互助等精神信念成為個人內(nèi)在的自覺，從而習(xí)得民主法治所必備的習(xí)性，公民精神逐步形成。

2.限制國家權(quán)力、制定各種法律

非政府組織培育了公民精神，鼓勵了社會活動，而后者又反過來成為刺激民主進步的重要因素。首先，諸如失業(yè)、貧困等一系列日益惡化的問題導(dǎo)致一部分政治參與熱情高的民眾投入到相應(yīng)的政治行動中來，從而擴大了民主參與范圍，推動民主進程。其次，公民的結(jié)社熱情高漲，他們組成的各類組織通過自身活動，加強了對國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，從而減少了腐敗，提高了政府的透明度。最后，非政府組織通過整合公民，進行集體談判、保護個人免受侵害。由此，民主法治思想得到廣泛傳播。

非政府組織還促使國家制定了各種相關(guān)法律。他們向政府提供法律建議或是直接參與制定涉及政治、經(jīng)濟等領(lǐng)域的重要法律文件。例如，“戰(zhàn)略規(guī)劃中心”基金會提出過《俄羅斯聯(lián)邦國家執(zhí)行權(quán)力機關(guān)行政章程法》草案，參與了一些經(jīng)濟法案的起草:《俄羅斯農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)政策法》、有關(guān)形成經(jīng)濟適用房市場的系列法案、《2003—2005年俄羅斯聯(lián)邦社會經(jīng)濟發(fā)展中期綱要》等［4］。這些法律建議或法律草案為當時法律文件的出臺提供了藍本，為俄羅斯政治、經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。而且，最富有成效的是，在他們的不斷參與和推動下，俄羅斯制定了一系列保護其活動和權(quán)益的法律——1993年的俄羅斯憲法，1994年的《俄羅斯民法典(第一部分)》，1995年的《社會組織法》《慈善團體及慈善活動法》《國家支持青年和兒童組織法》，1996年的《非政府組織法》(也譯作《非營利組織法》)、《行業(yè)協(xié)會法》。此后，還陸續(xù)頒布了一系列與非政府組織相關(guān)的重要的聯(lián)邦法律，如2001年的《政黨法》，2002年的《俄聯(lián)邦選舉權(quán)利及參與全民公選權(quán)利保障法》等等。

四、俄羅斯非政府組織的現(xiàn)實困境

盡管非政府組織在俄羅斯激進轉(zhuǎn)型過程中在秩序構(gòu)建方面立下了汗馬功勞，并取得了長足發(fā)展，但仍面臨重重困難。

1.“路徑依賴”的俄羅斯特色

馬長山教授曾一針見血地指出過中國非政府組織發(fā)展的路徑依賴問題，“就是權(quán)力對社會的管制和社會對權(quán)力的依賴”［1］85。俄羅斯非政府組織的路徑依賴問題與中國的情況有類似，卻又不盡相同。從國家方面來講，在中國，國家對非政府組織扶持與鼓勵的出發(fā)點是為了更好發(fā)揮國家權(quán)力職能，利用他們更好地進行社會管理和維持社會秩序［7］。這從根本上說，國家僅僅把非政府組織當作其治理社會的一種工具，并沒有賦予它們應(yīng)有法律地位，中國至今仍沒有一部專門的《非政府組織法》。正是由于國家態(tài)度的掣肘，非政府組織在中國的發(fā)展遭遇了十分尷尬的合法性等現(xiàn)實困境［8］。

在俄羅斯，國家態(tài)度與中國國家態(tài)度略有區(qū)別。一方面，國家也有把非政府組織當成鞏固政治制度的手段，將之作為解決社會問題的“無償勞力”，并企圖使之受控于國家這一“私心”;而另一方面，它又意識到非政府組織對于國家進行改革、實現(xiàn)民主法治目標的重要意義，因此，更加注重后者的發(fā)展，將其作為獨立的主體來對待，力圖與其建立一種平等伙伴關(guān)系。一方面，希望非政府組織迅速發(fā)展，以期他們?yōu)閲医ㄔO(shè)發(fā)揮更大的作用;另一方面又害怕他們“別有用心”，超出控制范圍。這種矛盾態(tài)度可以從國家針對非政府組織的立法得到證實。

首先，結(jié)社權(quán)于1993年得到了憲法確認;1994年《俄羅斯民法典(第一部分)》對這一權(quán)利加以具體規(guī)定;1995和1996年分別出臺了兩部專門法律:《社會組織法》和《非政府組織法》。此外，還頒布了《慈善團體及慈善活動法》《國家支持青年和兒童組織法》《行業(yè)協(xié)會法》等重要法律。由此，俄羅斯非政府組織在2000年前后得到了驚人的發(fā)展。俄羅斯司法機關(guān)登記的組織數(shù)量由1991年的4 613個猛增到2002年的257 892個［9］，增長了幾十倍。這不能不說與國家對非政府組織的寄予厚望有關(guān)，希望通過鼓勵其發(fā)展來促進國家民主法治進程。但同時，從非政府組織的具體職能也可以看出國家的“利用心理”，有的非政府組織已經(jīng)失去了“非政府”性。例如，1995年成立的“有效政策基金會”，于1996年就已經(jīng)作為葉利欽的重要信息分析中心，為后者的競選進行策劃和宣傳;之后又參與了一系列“政府”活動，如莫斯科市長的選戰(zhàn)、杜馬選舉，并為普京在2000年總統(tǒng)大選中順利上臺出謀劃策［3］196－198?？梢姡@類非政府組織已淪為政府的喉舌，失去了平民性。

1998年的金融危機使非政府組織發(fā)展陷入低谷期。危機過后，國家通過實際行動表示支持和鼓勵非政府組織的決心。2001年，普京會見了非政府組織代表;2002年，召開了“公民論壇”，成立了社會院采納民意;2005年，撥款1 700萬美元發(fā)展公民組織。由此，俄非政府組織又迎來了一次發(fā)展高峰，到2003年，注冊登記的非政府組織數(shù)量至少達到了57萬個［10］。

“顏色革命”的爆發(fā)使得俄羅斯國家與非政府組織的“蜜月期”提前結(jié)束了。國家開始對非政府組織起了“戒備之心”，于2006年修改了《非政府組織法》，取消了非政府組織可以不進行登記的規(guī)定，加強了對組織活動及資金的監(jiān)管，非政府組織的活動大幅度減少。三年之后，國家又改變了態(tài)度，重新向非政府組織“揮動橄欖枝”:《非政府組織法》于2009年進行再次修改，稅收制度得到改變、注冊程序被簡化、審查報告得以減少等等;此外，還設(shè)立總統(tǒng)專項基金，為非政府組織提供120億盧布的資助。然而，好景不長，2012年，《非政府組織法》再次遭到修改，通過年度必審和隨機抽查等監(jiān)督方式及強化對違法行為的處罰等規(guī)定達到對非政府組織嚴格控制的目的。

由此可見，非政府組織發(fā)展的大起大落正是源于俄羅斯國家的矛盾態(tài)度，這正是俄羅斯非政府組織“路徑依賴”的鮮明特色，已成為制約其發(fā)展的特殊瓶頸。因此，俄羅斯國家需改變這種“變化無?！钡膽B(tài)度，堅定地支持非政府組織的發(fā)展，這樣才能使之發(fā)揮更重大的作用，推動民主法治的發(fā)展。

2.公民參與的“地氣兒”不足導(dǎo)致困難重重

公民參與是非政府組織能夠保持生機的基礎(chǔ)。相關(guān)問卷調(diào)查顯示，公民想要參與非政府組織活動的比率僅為3.3%［11］。這既有歷史原因，又有現(xiàn)實問題。從歷史上看，俄羅斯的政治文化具有專制主義傳統(tǒng)，個體獨立意識發(fā)展不充分，對國家有較強的依附性。盡管公民精神在非政府組織的推動下開始啟蒙，但直到現(xiàn)在，俄羅斯的公民文化也沒有成長到所需要的水平。從發(fā)展現(xiàn)實看，俄羅斯非政府組織的“先天不足”。他們是在國家快速轉(zhuǎn)型過程中突然大量出現(xiàn)的，這種涌現(xiàn)有些“催生”“速成”的意味，因此，在“質(zhì)量”上總有些欠缺與不足。這與西方非政府組織的“自然生長過程”不同，后者經(jīng)過了漫長的歷史積淀，是在各種必需的“營養(yǎng)物質(zhì)”——經(jīng)濟自由、政治民主、社會自治及權(quán)利意識覺醒——齊全的情況下一點一滴地發(fā)展成“綠色的”“放心的”社會組成部分的。俄羅斯非政府組織盡管在表面形式上與此相近，但由于缺乏使其獲得生命力的社會與文化基礎(chǔ)，使人有種為其莫名擔(dān)心的特點。

結(jié)語

俄羅斯的發(fā)展經(jīng)驗證明，非政府組織對于轉(zhuǎn)型期秩序的構(gòu)建具有重大意義，與民主法治目標的實現(xiàn)休戚相關(guān)。中國與俄羅斯同處于轉(zhuǎn)型期，盡管轉(zhuǎn)型的方式有著巨大的差異，非政府組織所起的作用也不盡相同，但本文所探討的內(nèi)容卻具有一定的共性。需要強調(diào)的是，對于轉(zhuǎn)型國家來說，如何處理好國家和社會之間的關(guān)系這一問題是實現(xiàn)民主法治目標的關(guān)鍵所在。黨的十八屆三中全會所傳遞出來的信息恰好印證了國家力圖逐步將社會自治權(quán)歸還社會的決心，力圖重新確立國家與社會“共贏雙強”的新型合作關(guān)系，這一良性關(guān)系既能為公民提供福祉，又能保證國家利益。根據(jù)這一思路，非政府組織恰好為社會自治提供了一個恰當?shù)谋磉_方式，因此，大力發(fā)展非政府組織就成為轉(zhuǎn)型國家的必然選擇了。

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