論我國(guó)海洋陸源污染防治的資金機(jī)制＊

戈華清，蔣晨羚

（1．南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院 南京 210044；2．南京信息工程大學(xué)氣候變化與公共政策研究院 南京 210044）

陸源污染防治資金不足制約著許多發(fā)展中國(guó)家的海洋環(huán)境保護(hù)工作，我國(guó)在陸源污染防治過(guò)程中，亦存在資金不到位，資金機(jī)制不健全等問(wèn)題。在國(guó)際陸源污染防治中，通過(guò)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下簡(jiǎn)稱(chēng)UNCLOS）與1995聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署 《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸地活動(dòng)影響全球行動(dòng)計(jì)劃》（下簡(jiǎn)稱(chēng)GPA）的共同引導(dǎo)，一些海域陸續(xù)通過(guò)一些區(qū)域性公約、國(guó)內(nèi)法及其他法律法規(guī)等，籌建或設(shè)立相應(yīng)的資金機(jī)制來(lái)解決海洋陸源污染，這些做法為我國(guó)陸源污染防治資金機(jī)制的構(gòu)建提供了借鑒。

1 我國(guó)陸源污染防治資金機(jī)制中存在的問(wèn)題

我國(guó)涉及海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)多達(dá)幾十項(xiàng)，基本上所有的環(huán)境法律法規(guī)都可能會(huì)涉及海洋環(huán)境問(wèn)題；但明確規(guī)定陸源污染防治制度的不多，僅有 《海洋環(huán)境保護(hù)法》、 《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《陸源管理?xiàng)l例》）、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等，然而這些法均未明確陸源污染防治的資金機(jī)制。此外，《預(yù)算法》亦未明確陸源污染防治這類(lèi)特殊資金的來(lái)源、使用與監(jiān)管等。雖然我國(guó)一直堅(jiān)持以增加沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性為目的，以恢復(fù)和改善近岸海域水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境為立足點(diǎn)，以調(diào)整和改變沿海地區(qū)的生產(chǎn)生活方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變?yōu)榛就緩?，全方位開(kāi)展陸源污染防治工作。但防治工作一直由中央政府引導(dǎo)與沿海地方政府主導(dǎo)，在陸源污染防治資金的來(lái)源與負(fù)擔(dān)中，除了遵循國(guó)家的戰(zhàn)略發(fā)展與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃外，并沒(méi)有明確的制度規(guī)范。結(jié)合我國(guó)陸源污染防治資金的來(lái)源及使用狀況，在資金機(jī)制方面主要存在以下問(wèn)題。

（1）在資金負(fù)擔(dān)中， “污染者負(fù)擔(dān)”不明晰。污染者負(fù)擔(dān)原則雖是我國(guó)環(huán)境法基本原則，但其在陸源污染防治中的作用十分有限。其一，許多陸源污染者未能承擔(dān)海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任，此基本原則不能通過(guò)具體制度落實(shí)到責(zé)任人。如，2008—2011年的 《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》上均顯示長(zhǎng)江口的水質(zhì)極差，雖然極差的水質(zhì)不能排除不合理的海域利用、近海污染產(chǎn)業(yè)密集等因素，但與長(zhǎng)江流域干流的11個(gè)省、市、自治區(qū)的污染物排放狀況間的關(guān)系不容忽視，然而，從現(xiàn)有法律制度看，承擔(dān)資金責(zé)任的往往是沿海地區(qū)政府、企業(yè)或自然人等，而造成污染的內(nèi)陸責(zé)任主體卻并未擔(dān)負(fù)相應(yīng)的防治資金。其二，陸源污染防治區(qū)域性責(zé)任不明晰，導(dǎo)致部分責(zé)任被弱化。從經(jīng)濟(jì)角度看，陸源污染是一種典型的陸域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境負(fù)外部性，由海洋污染的負(fù)外部性所隱含的意蘊(yùn)是，一定程度海洋污染可能代表了實(shí)際上的經(jīng)濟(jì)效益，甚至是社會(huì)效益最終體現(xiàn)［1］。基于此，有些直排海污染物與非直排海污染物的排放并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，最終的污染后果大多由社會(huì)來(lái)承擔(dān)。其三，具體的責(zé)任主體不明晰，政府環(huán)境責(zé)任難以落實(shí)。由于陸源污染的責(zé)任主體眾多，除了責(zé)任特別明晰的污染主體承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任外，許多責(zé)任主體都游離于現(xiàn)有法律的規(guī)制之外。另外，陸源污染在實(shí)質(zhì)體現(xiàn)為一種污染的區(qū)域性轉(zhuǎn)移，這表明所有造成海洋陸源污染的主體均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，但在我國(guó)由于政府責(zé)任不健全，如何確定不同政府間的資金負(fù)擔(dān)比例，還有待科技發(fā)展與制度完善。

（2）資金來(lái)源相對(duì)單一，主要由財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國(guó)海岸線(xiàn)漫長(zhǎng)、入海水系眾多，陸源污染防治工作十分艱巨與復(fù)雜，除了國(guó)際捐贈(zèng)或項(xiàng)目資助外，陸源污染防治的費(fèi)用主要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。針對(duì)我國(guó)陸源污染對(duì)近海環(huán)境的危害，在國(guó)家環(huán)境行政主管部門(mén)的主導(dǎo)下，曾出臺(tái)了一些控制陸源污染的規(guī)劃、行動(dòng)或?qū)Σ?，如《碧海行?dòng)計(jì)劃十二五綱要》《“十二五”近岸海域污染防治規(guī)劃編制工作方案》《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》等，但這些很難被長(zhǎng)久有效的執(zhí)行，其原因除了缺乏有效的法律保障外，資金不到位或短缺是其重要制約因素。完全由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，無(wú)疑偏離了 “污染者負(fù)擔(dān)”的原則，不僅助長(zhǎng) “污染者”搭便車(chē)，還會(huì)導(dǎo)致污染責(zé)任的社會(huì)化。

（3）資金來(lái)源與使用制度不健全。《海洋環(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境保護(hù)的核心法律，對(duì)于陸源污染防治的資金來(lái)源沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)定，僅在第十一條規(guī)定了直接向海洋排放污染物的，要繳納排污費(fèi)；另外雖在第四十二條中規(guī)定了海岸工程建設(shè)項(xiàng)目中要把防治污染所需資金納入建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃，而此規(guī)定僅是為了落實(shí)海岸工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的 “三同時(shí)”制度。雖然在 《中央財(cái)政主要污染物減排專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》《第一次全國(guó)污染源普查專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法》《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款贈(zèng)款管理辦法》《全球環(huán)境基金贈(zèng)款項(xiàng)目管理辦法》等法規(guī)中，涉及了污染物控制、處理、環(huán)境基金使用等方面的內(nèi)容，但這些規(guī)定過(guò)于零散，不能與 《海洋環(huán)境保護(hù)法》及《陸源管理?xiàng)l例》一起形成完整的法律鏈，保障資金的穩(wěn)定獲取與有效利用。

（4）資金負(fù)擔(dān)的協(xié)同機(jī)制與分擔(dān)機(jī)制尚未形成。要控制陸源污染，必須要做到協(xié)調(diào)綜合監(jiān)管，不僅要有完善的陸海一體化的環(huán)境規(guī)劃制度，還要有完善的陸源污染排放的總量控制制度、海岸帶綜合管理、海陸污染綜合防治、海陸一體化環(huán)境監(jiān)管體制。雖然我國(guó)規(guī)定由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)陸源污染防治工作，而事實(shí)上，陸源污染防治的資金問(wèn)題并非一個(gè)部門(mén)或一個(gè)區(qū)域能解決。污染控制資金至少需要解決以下問(wèn)題：農(nóng)業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)污水及再生利用、城市垃圾處理、工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放、濕地保護(hù)與恢復(fù)、水生生態(tài)修復(fù)與治理、流域生態(tài)修復(fù)與環(huán)境治理、受損環(huán)境與退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等，這些資金從哪里支出、以何種形式負(fù)擔(dān)、以何種方式使用等均需不同部門(mén)協(xié)調(diào)合作。

2 國(guó)際法上可供借鑒的一些做法與實(shí)踐

國(guó)際法上，UNCLOS、海洋環(huán)境保護(hù) （或陸源污染防治）的區(qū)域性條約及議定書(shū)、GPA及其國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃 （NPA）、國(guó)際環(huán)境保護(hù)條約等為海洋陸源污染防治工作及其資金機(jī)制提供了法律依據(jù)；此外，由于海洋環(huán)境保護(hù)的全人類(lèi)性，還有一些環(huán)保基金支持的海洋環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等也為陸源污染防治提供了資金來(lái)源，國(guó)際法上的這些實(shí)踐為我們提供了重要參考。

2．1 陸源污染防治資金機(jī)制確立的基本理念

UNCLOS作為最重要的國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)條約，為國(guó)際社會(huì)陸源污染防治資金機(jī)制的確立奠定了基本理念，此理念由兩大原則體現(xiàn)出來(lái)——協(xié)調(diào)原則與發(fā)展中國(guó)家優(yōu)待原則。協(xié)調(diào)原則主要體現(xiàn)在UNCLOS第二○七條中，此條規(guī)定各國(guó)應(yīng)采取必要措施防止、減少和控制陸源污染，明確各國(guó)提供資金的限制條件是 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r”與 “經(jīng)濟(jì)能力”。同時(shí)該條特別指出國(guó)際組織或區(qū)域在制定措施時(shí)，考慮到區(qū)域的特點(diǎn)，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)能力及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。顯然這種規(guī)定并非一種 “硬”性的義務(wù)指標(biāo)，而是一種宣示性的義務(wù)原則，表明陸源污染防治資金的最終解決要由相關(guān)區(qū)域性條約或國(guó)內(nèi)法來(lái)達(dá)成。一方面這種規(guī)定具有一定的合理性，雖然海水的流動(dòng)性決定了海洋污染的跨域性，但大多陸源污染危害都具有明顯的區(qū)域性。然而，也為一些國(guó)家或區(qū)域借助 “經(jīng)濟(jì)能力”不足來(lái)逃避責(zé)任提供了抗辯事由。UNCLOS第二○三條則明確了對(duì)發(fā)展中國(guó)家優(yōu)惠待遇的原則，這種優(yōu)惠待遇應(yīng)該包括資金負(fù)擔(dān)及具體分配、資金機(jī)制的構(gòu)建以及發(fā)達(dá)國(guó)家適度的幫助等相關(guān)問(wèn)題均應(yīng)納入此優(yōu)惠待遇中。UNCLOS這兩條所規(guī)定的內(nèi)容與其說(shuō)是兩項(xiàng)原則，不如說(shuō)是理念，因?yàn)檫@兩項(xiàng)原則既沒(méi)有為國(guó)際社會(huì)或區(qū)域性的陸源污染防治的資金負(fù)擔(dān)提供確定的責(zé)任主體與規(guī)制對(duì)象，也沒(méi)有為相關(guān)國(guó)家規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)。

遵循此理念，GPA 作為處理淡水與沿海地區(qū)環(huán)境之間相互關(guān)聯(lián)的唯一的全球性行動(dòng)綱領(lǐng)，為各國(guó)陸源污染防治資金機(jī)制的確立提供了重要引導(dǎo)。這種引導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在為其他海域或國(guó)家制定陸源污染防治資金的負(fù)擔(dān)、運(yùn)作及保障機(jī)制提供了良好的借鑒。一是GPA 中明確了資金的主要來(lái)源。GPA 附件第159條中列明了資金來(lái)源主要有兩大類(lèi)，一類(lèi)是相關(guān)國(guó)家內(nèi)部資金負(fù)擔(dān)有7 種，包括使用者負(fù)擔(dān)、污染者付費(fèi)、地區(qū)稅收、國(guó)家稅收、民間借貸、國(guó)家周轉(zhuǎn)金 （National revolving funds）、民間參與；第二類(lèi)是相關(guān)國(guó)家外部資金來(lái)源有8 種，包括國(guó)際民間借貸機(jī)制 （International private－sector institutions）、出口信貸 （一種短期的項(xiàng)目融資機(jī)制）、捐贈(zèng)或優(yōu)惠性援助、多邊貸款、多邊股權(quán)基金、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)合約與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目、各種基金會(huì)捐贈(zèng) （Foundation grants）、結(jié)對(duì)安排（Twinning arrangements）等［2］。雖 然 這15 種來(lái)源盡可能囊括所有，但并沒(méi)有指明區(qū)域性陸源污染防治資金負(fù)擔(dān)的基本原則、配套制度及執(zhí)行方式等。二是GPA 通過(guò)多種形式、相關(guān)行動(dòng)或?qū)嵺`活動(dòng)，來(lái)具體保障陸源污染防治資金的落實(shí)。在全球加入GPA 體系的海域中，有兩個(gè)海域 （波羅的海、東北大西洋）明確了資金負(fù)擔(dān)問(wèn)題；有6 個(gè)海域 （黑海、地中海、ROPME①主要包括巴林、伊朗、伊拉克、科威特、阿曼、卡塔爾、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)等組成的區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)組織。海域、東南太平洋、大加勒比海、紅海和亞丁灣）的資金機(jī)制正在通過(guò)區(qū)域性海洋法公約中的議定書(shū)的方式予以實(shí)現(xiàn)；有3 個(gè)海域（里海、東非以及中西非海域）還在進(jìn)一步發(fā)展中［3］，還有其他幾個(gè)海域資金問(wèn)題則由NPA 或其他區(qū)域計(jì)劃來(lái)執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前有超過(guò)70個(gè)國(guó)家已制訂并正在實(shí)施NPA 計(jì)劃來(lái)落實(shí)陸源污染防治資金［4］。三是GPA 再次確認(rèn)并細(xì)化了UNCLOS中的協(xié)調(diào)原則與對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇原則。GPA 中提出了增強(qiáng)可持續(xù)的供資 （主要通過(guò)國(guó)內(nèi)資源調(diào)集及以有效的經(jīng)濟(jì)杠桿方式來(lái)調(diào)集國(guó)際資金），確保小島嶼發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行保護(hù)海洋環(huán)境免受陸上活動(dòng)污染國(guó)家行動(dòng)綱領(lǐng)的長(zhǎng)期性和持續(xù)性。

2．2 陸源污染防治資金機(jī)制的實(shí)踐

近30年來(lái)，迫于陸源污染的嚴(yán)重危害性，世界上許多遭受陸源污染危害的區(qū)域都相繼建立了陸源污染防治資金機(jī)制。其中，歐洲所涉及的四大海域 （沿波羅的海、東北大西洋、地中海及黑海）是世界范圍內(nèi)較早對(duì)陸源污染防治予以立法的區(qū)域，此四大區(qū)域的國(guó)家分別受《波羅的海公約》、《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)OSPAR）、 《保護(hù)黑海環(huán)境免遭污染條約》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《黑海條約》）、 《保護(hù)地中海免受陸源污染議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《地中海議定書(shū)》）等條約的調(diào)整，對(duì)資金機(jī)制做出了框架性規(guī)定。此外，其他相關(guān)措施如聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋方案、全球環(huán)境基金等也為各海域陸源污染防治資金機(jī)制的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。從全球陸源污染防治進(jìn)展來(lái)看，目前正在形成中的包含有資金的負(fù)擔(dān)機(jī)制、使用與保障機(jī)制。其中資金負(fù)擔(dān)機(jī)制相對(duì)成熟。

2．2．1 陸源污染防治資金負(fù)擔(dān)機(jī)制

共同保護(hù)海洋環(huán)境責(zé)任決定了所有人均應(yīng)主動(dòng)防治陸源污染。理論上，所有人均有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)，因而所有人均有承擔(dān)陸源污染防治資金的義務(wù)。保護(hù)海洋環(huán)境既是對(duì)“人類(lèi)共同財(cái)產(chǎn)”與 “人類(lèi)共同遺產(chǎn)”的保護(hù)，是全人類(lèi)保護(hù)海洋的共同義務(wù)，這種共同義務(wù)表明全人類(lèi)都應(yīng)保護(hù)海洋環(huán)境免遭陸源污染，并不僅僅只是沿海國(guó)的義務(wù)；這種共同義務(wù)也是開(kāi)發(fā)利用海洋資源中，代內(nèi)公平與代際公平的體現(xiàn)。目前世界上有大量人口居住在海岸帶地區(qū)，且有逐漸增加的趨勢(shì)，海岸帶地區(qū)的環(huán)境安全與健康直接既關(guān)系著沿海地區(qū)人口的生命健康，也關(guān)系著整個(gè)人類(lèi)的食物安全。然而事實(shí)上，陸源污染危害的區(qū)域性則明顯阻滯了全世界所有人為陸源污染買(mǎi)單的積極性，特別是對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)依賴(lài)較小的國(guó)家或區(qū)域。

污染者負(fù)擔(dān)與受益者補(bǔ)償是陸源污染防治資金負(fù)擔(dān)的基本原則。關(guān)于陸源污染防治的國(guó)家責(zé)任，在UNCLOS 僅抽象規(guī)定了，國(guó)際組織、各區(qū)域組織、國(guó)家等均是資金負(fù)擔(dān)的主體；在區(qū)域性海洋法條約中則明確規(guī)定各締約國(guó)（主要為沿海國(guó)）或締約的國(guó)際組織應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任；GPA 中亦指明陸源污染防治資金主要由相應(yīng)國(guó)家或區(qū)域負(fù)擔(dān)［5］。對(duì)資金負(fù)擔(dān)規(guī)定最詳盡是歐洲的OSPAR 與 《波羅的海公約》，在這兩個(gè)公約體系下，規(guī)定了各締約國(guó)的資金負(fù)擔(dān)具體比例與原則，并對(duì)資金的運(yùn)作等相關(guān)問(wèn)題都進(jìn)行規(guī)定。如為了區(qū)域性海洋陸源污染防治工作的秘書(shū)處 （或委員會(huì)）的日常運(yùn)作，《波羅的海公約》中規(guī)定：在預(yù)算中，歐共體承擔(dān)的行政費(fèi)用的預(yù)算應(yīng)不超過(guò)2．5%；另外，每一締約方應(yīng)支付波羅的海海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)代表，專(zhuān)家和顧問(wèn)的相關(guān)費(fèi)用［6］。以上兩個(gè)公約亦分別規(guī)定了各締約國(guó)的資金負(fù)擔(dān)原則，但各國(guó)資金負(fù)擔(dān)并非完全等同，這種資金負(fù)擔(dān)應(yīng)與本國(guó)應(yīng)履行的陸源污染防治義務(wù)一致。如在OSPAR的執(zhí)行中，明確了各締約方負(fù)擔(dān)區(qū)域性日常管理機(jī)構(gòu)行政經(jīng)費(fèi)原則，所有的經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案需經(jīng)無(wú)記名投票［7］。此外一般的財(cái)政預(yù)算應(yīng)滿(mǎn)足兩個(gè)基本原則：即所有經(jīng)費(fèi)的40%由各締約方平均分擔(dān) （16個(gè)締約方，每方承擔(dān)2．5%）；剩余的60%依據(jù)各締約經(jīng)濟(jì)規(guī)模及其他相關(guān)因素來(lái)分擔(dān)［8］。這種有區(qū)別的分擔(dān)原則，雖然兼顧了某些國(guó)家或區(qū)域的發(fā)展。但這也可能導(dǎo)致不可避免的麻煩產(chǎn)生，諸如不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力如何評(píng)估，這種評(píng)估的公正性是否會(huì)影響具體資金負(fù)擔(dān)責(zé)任的履行等問(wèn)題。

2．2．2 資金運(yùn)作與保障機(jī)制

國(guó)際社會(huì)的陸源污染防治計(jì)劃的實(shí)施大多是以項(xiàng)目方式進(jìn)行，關(guān)于其資金運(yùn)作機(jī)制，目前較少有法律規(guī)定。從GPA 項(xiàng)目實(shí)施情況來(lái)看，區(qū)域性陸源污染防治資金需要側(cè)重解決好3個(gè)方面內(nèi)容：①保障區(qū)域性海洋陸源污染防治工作的秘書(shū)處 （或委員會(huì)）的日常運(yùn)作；②保障區(qū)域性陸源污染行動(dòng)計(jì)劃 （即Programme of Work）順利實(shí)施；③保障區(qū)域性海洋法公約或相關(guān)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)［9］。但這3 個(gè)方面的內(nèi)容依然停留在工作計(jì)劃中，并未通過(guò)正式制度予以確認(rèn)。

海洋陸源污染所導(dǎo)致的海洋環(huán)境退化既是區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題，也是全球性環(huán)境問(wèn)題，在所有的國(guó)際法及國(guó)內(nèi)法中均確認(rèn)了需要有資金保障的重要性，亦明確了在資金獲取中合作原則。資金保障機(jī)制國(guó)際社會(huì)還在進(jìn)一步完善中，目前主要有3種做法。①通過(guò)區(qū)域性海洋法公約明確規(guī)定資金保障。資金機(jī)制的保障落實(shí)源自于強(qiáng)有力的法律后盾，主要包括3 個(gè)方面內(nèi)容：全球性國(guó)際法、某一海域的區(qū)域性多邊或雙邊條約及議定書(shū)、國(guó)內(nèi)法，但目前以區(qū)域性海洋法公約為主。雖說(shuō)在區(qū)域海洋規(guī)劃的整體框架下，國(guó)際社會(huì)構(gòu)建了一套 “軟”“硬”兼施的防治海洋環(huán)境免受陸源污染的區(qū)域性法律機(jī)制［10］，但國(guó)際性、許多遭受陸源污染的區(qū)域及許多沿海國(guó)家的陸源污染防治的資金的保障機(jī)制仍處于欠缺狀態(tài)。如在 《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海地區(qū)公約》中明確規(guī)定各締約方共同合作擔(dān)負(fù)，并在 《地中海議定書(shū)》實(shí)施之初，即“估計(jì)將花費(fèi)50 億美元來(lái)保障條約付諸實(shí)踐”［11］。但由于資金負(fù)擔(dān)中涉及利益主體過(guò)于復(fù)雜，《地中海議定書(shū)》自1996年再次修訂后一直未生效。②通過(guò)一些國(guó)際社會(huì)的援助與國(guó)際環(huán)境基金來(lái)解決陸源污染防治的資金問(wèn)題。在全球陸源污染防治工作中，有許多海域都是發(fā)展中國(guó)家或最不發(fā)達(dá)國(guó)家聚焦區(qū)，如黑海、地中海、東南太平洋、大加勒比海、東非以及中西非海域等均需要國(guó)際社會(huì)的援助。③通過(guò)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的完善及相關(guān)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施來(lái)保障資金落實(shí)。

3 關(guān)于我國(guó)海洋陸源污染防治資金機(jī)制的基本構(gòu)想

近海生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣直接決定了我國(guó)海岸帶與近海產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)陸源污染物總量占海洋污染物的80%以上［12］，是導(dǎo)致近海污染的主要原因。雖然我國(guó)一直以財(cái)政支付轉(zhuǎn)移政策的調(diào)整作為防治陸源污染的主要資金來(lái)源，盡量發(fā)揮政策的靈動(dòng)性與協(xié)調(diào)性，但由于政策的可變性強(qiáng)，導(dǎo)致行動(dòng)的落實(shí)會(huì)遇到過(guò)多的制約。2001年國(guó)家出臺(tái) “渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”，總投資555億元，實(shí)施項(xiàng)目427個(gè)，主要包括城市污水處理、海岸生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容，實(shí)施區(qū)域包括津、冀、遼、魯轄區(qū)內(nèi)的13個(gè)沿海城市和渤海水域23萬(wàn)km2［13］，但在2005年后被擱置起來(lái)，后由五部委共同發(fā)布了 “渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃”，這些規(guī)劃的實(shí)施都需法律制度與資金保障的雙重支持。十多年來(lái)，一直特別重視渤海的陸源污染防治，但事實(shí)上渤海一直處于 “治理與污染共存”狀態(tài)下，如何保障資金的穩(wěn)定來(lái)源、負(fù)擔(dān)具體的資金份額、拓展資金來(lái)源、保障資金合法有效使用等是亟待解決的問(wèn)題，我國(guó)亟須建立有效的陸源污染防治資金機(jī)制，來(lái)保障陸源污染防治工作的順利展開(kāi)。

3．1 確立陸源污染防治資金負(fù)擔(dān)機(jī)制

在陸源污染防治的資金負(fù)擔(dān)中，需辯證實(shí)施“污染者負(fù)擔(dān)”原則。雖然現(xiàn)有法律法規(guī)中均強(qiáng)調(diào)污染者負(fù)擔(dān)原則，但陸源污染損害后果的嚴(yán)重滯后性，可能會(huì)妨礙我們的正確判斷；防治后果的高度 “外溢性”與不確定性，可能會(huì)阻遏具體制度的生成與執(zhí)行；陸源污染的單向轉(zhuǎn)移性，亦可能制約利益相關(guān)者 （包括國(guó)家、政府及其他組織）的防治積極性。因而在資金負(fù)擔(dān)的制度選擇中，需要對(duì) “污染者”進(jìn)行全面認(rèn)知，對(duì)責(zé)任主體明晰的污染主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行此原則，加強(qiáng)各類(lèi)排污費(fèi)、超標(biāo)排污罰款的征收、使用與監(jiān)管。但在大多數(shù)情況下，陸源污染的責(zé)任主體不明晰，有些表現(xiàn)為某一區(qū)域的污染轉(zhuǎn)移，這需要明晰區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管主體的責(zé)任。特別是在入海污染物的總量控制，大氣污染物的轉(zhuǎn)移與控制中，更需要明確區(qū)域主體的責(zé)任。就我國(guó)目前復(fù)雜的陸源污染防治形勢(shì)而言，無(wú)論是在國(guó)際層面，還是在國(guó)內(nèi)，均應(yīng)全面貫徹并執(zhí)行好這一基本原則，保障陸源污染防治資金的廣泛來(lái)源，合理平衡海洋環(huán)境保護(hù)與陸域上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)間的關(guān)系。

明晰內(nèi)陸與沿海不同區(qū)域主體的資金負(fù)擔(dān)原則，充分調(diào)動(dòng)沿海地方政府的籌資積極性。雖然我國(guó)近海環(huán)境主要涉及沿海11 個(gè)省、市、自治區(qū)和渤海、黃海、東海、南海四大海區(qū)，但陸源污染防治問(wèn)題并非只關(guān)涉沿海省、市、自治區(qū)與海區(qū)。我國(guó)陸源污染防治與流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，涉及我國(guó)遼河、海河、黃河、長(zhǎng)江、珠江等多個(gè)流域水系。是全國(guó)各地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，均要關(guān)注的問(wèn)題，特別是一些重要的直接入海流域所涉及的省份，一定要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，充分實(shí)施各類(lèi)環(huán)境污染防治制度，保障各入海流域的水在注入海洋時(shí)是達(dá)標(biāo)的或清潔的。如在確定區(qū)域的資金負(fù)擔(dān)責(zé)任中，可依據(jù)各流域斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，確定其要承擔(dān)的污染防治費(fèi)用的基礎(chǔ)比例，然后再依據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)?shù)钠胶?。這既促進(jìn)了各內(nèi)陸地區(qū)認(rèn)真執(zhí)行環(huán)境污染防治制度，又保障了海域的可持續(xù)發(fā)展，亦為陸源污染防治籌集了一定的資金。然而，資金負(fù)擔(dān)責(zé)任，還要我國(guó) 《環(huán)境保護(hù)法》 《水污染防治法》 《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等中的政府責(zé)任、區(qū)域間污染損害補(bǔ)償 （或生態(tài)補(bǔ)償）、環(huán)境污染防治基金的分擔(dān)機(jī)制等才可行。

拓寬陸源污染防治的資金來(lái)源，改善資金負(fù)擔(dān)單一的現(xiàn)狀。我國(guó)陸源污染防治資金主要由政府負(fù)擔(dān)，大多通過(guò)國(guó)家環(huán)保政策規(guī)定并以具體項(xiàng)目的形式實(shí)施。誠(chéng)然，政府作為陸源污染防治資金的主要提供者，是社會(huì)財(cái)富分配正義的體現(xiàn)，能夠?qū)κ袌?chǎng)失靈行為在一定程度上予以矯正，也能在一定程度上滿(mǎn)足社會(huì)公共生態(tài)需求，但這種機(jī)制的最大弊端在于忽視了污染者必須承擔(dān)的法律責(zé)任。雖然在陸源污染防治中，并非所有的污染者都能通過(guò)現(xiàn)有的監(jiān)測(cè)手段明確，但在現(xiàn)有科技支撐體系下我們能明確污染者的范圍，可以依據(jù)科技支撐對(duì)不同污染者的資金負(fù)擔(dān)比例做出明確規(guī)定。如在落實(shí)GPA 的三次政府間審查會(huì)議中均有代表提出根據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”的原則，從各家庭收取一定的排污費(fèi)作為一種國(guó)內(nèi)經(jīng)費(fèi)來(lái)源。此外，還可以通過(guò)公私合營(yíng)、鼓勵(lì)企業(yè)及其他個(gè)體在陸源污染防治中增加投入等，都是在今后的制度建設(shè)與環(huán)境監(jiān)管中需要加強(qiáng)的內(nèi)容。如現(xiàn)有的海事賠償責(zé)任主要通過(guò)保險(xiǎn)和基金來(lái)保障相應(yīng)資金的穩(wěn)定來(lái)源，這種負(fù)擔(dān)方式既體現(xiàn)了污染者負(fù)擔(dān)原則，又保障了資金的合理分擔(dān)，還落實(shí)了不同主體的海洋環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

3．2 完善資金運(yùn)作與保障機(jī)制

通過(guò)法律明確陸源污染防治資金的基本用途。我國(guó)的 《環(huán)境保護(hù)法》 《海洋環(huán)境保護(hù)法》《陸源管理?xiàng)l例》 《財(cái)政法》等法律法規(guī)中都沒(méi)有明確環(huán)保資金的基本用途，這導(dǎo)致其存在著極大的濫用、挪用、混用等風(fēng)險(xiǎn)！只有依靠有效的法律制度才能規(guī)范資金的用途，保障資金能真正用于污染防治。如日本 《瀨戶(hù)內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》第14條和第15條規(guī)定，國(guó)家應(yīng)對(duì)促進(jìn)下水道和廢棄物處理設(shè)施的完善、污泥疏浚、用于水質(zhì)監(jiān)視或測(cè)定的設(shè)施和設(shè)備的完善及其他旨在保護(hù)瀨戶(hù)內(nèi)海水質(zhì)的必要事業(yè)的發(fā)展等事項(xiàng)努力提供財(cái)政上的援助、資金融通或籌措及其他援助。結(jié)合我國(guó)法律體系，提出以下建議：一是要在 《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《陸源管理?xiàng)l例》或某海域的保護(hù)立法中，確立資金的基本用途；二是明確不同資金的不同用途，尤其要明確政府財(cái)政支持部分的資金用途，政府主要應(yīng)該負(fù)擔(dān)陸源污染防治的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制的構(gòu)建、大區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、對(duì)公益性海洋環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先扶持事項(xiàng)等。

完善各種陸源污染防治資金的保障制度。由于陸源污染具有廣域性與責(zé)任主體的不確定性等特征，無(wú)論是在治理污染還是防治污染的環(huán)節(jié)，都存在著“搭便車(chē)”“尋租”“逆向選擇”等風(fēng)險(xiǎn)，因而，必須對(duì)陸源污染防治資金的來(lái)源、使用及監(jiān)管等問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定，特別是政府在資金監(jiān)管中的角色與地位。

［1］BRIAN G，DAVID W．The Economics of Marine Pollution Control［J］．Marine Pollution Bulletin，1995，30（6）：365－371．

［2］B Vaughan．Financing the implementation of regional seas conventions and action plans—A guide for national action，financing a Regional Seas ecre－tarial［EB／OL］．（2006－12－17）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／regionalseas／publications／reportsRSRSpdfs／rsrs180．pdf．

［3］UNEP／GPA．Implementation of the GPA at regional level：the role of regional seas conventions and their protocols［EB／OL］．（2006－11－24）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／pdf／GPA／The＿Role＿of＿Regional＿Seas＿Conventions＿and＿their＿Protocols．pdf．

［4］B Vaughan．Financing the implementation of regional seas conventions and action plans—A guide for national action，financing a Regional Seas ecretarial［EB／OL］．（2006－12－17）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／regionalseas／publications／reportsRSRSpdfs／rsrs180．pdf．

［5］UNEP／GPA Coordination Office．The Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land－based Activities：Key Outputs of IGR－1［EB／OL］．（2002－09－17）［2013－03－21］．http：／／www．gpa．depiweb．org／about－the－gpa／reviewing－the－gpa／igr．html．

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［8］B Vaughan．Financing the implementation of regional seas conventions and action plans—A guide for national action，financing a Regional Seas ecretarial［EB／OL］．（2006－12－17）［2013－03－21］．http：／／www．unep．org／regionalseas／publications／reportsRSRSpdfs／rsrs180．pdf．

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［10］李建勛．陸源污染防治的區(qū)域性法律機(jī)制研究［J］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010（7）：170．

［11］Iain Guest．Mediterraniean States Agree on Treaty to Control Land－Based Pollution［J］．Ambio，1980，9（3）：194－195．

［12］國(guó)家環(huán)?？偩郑袊?guó)保護(hù)海洋環(huán)境免受陸源污染工作報(bào)告［EB／OL］．（2008－12－30）［2013－03－21］．http：／／www．zhb．gov．cnztbdhyhj／jh／200610／P020061009536445969042．pdf．

［13］林笛．聚焦：碧海行動(dòng)拯救瀕危渤海［N］．人民日?qǐng)?bào)：海外版，2002－06－03（11）．