入海污染物總量控制規(guī)劃若干關(guān)鍵問題的探討＊

戴娟娟，王金坑，張 婕，歐 玲，王春子

（國家海洋局第三海洋研究所海洋環(huán)境管理與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心 廈門 361005）

隨著陸域污染物排放控制和管理工作的全面開展，我國陸域環(huán)境質(zhì)量逐漸改善，但海洋環(huán)境狀況卻未能得到相應(yīng)的改觀。在海洋環(huán)境管理與保護工作的研究和實踐中，人們逐漸認識到改善海洋環(huán)境狀況的出路和重點應(yīng)是對入海污染物進行總量控制。與國外較為成熟的入海污染物總量控制制度以及我國的地表水體和大氣的污染物總量控制工作相比，我國的入海污染物總量控制的工作相對滯后，針對入海污染物總量控制規(guī)劃編制的研究工作尚處于初步探索之中。本研究對入海污染物總量控制規(guī)劃的概念、研究意義、尺度范圍、任務(wù)和與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系等關(guān)鍵問題展開思考和討論。

1 概念

入海污染物總量控制規(guī)劃 （total pollution load control planning for sea disposal）是指應(yīng)用各種科技信息，根據(jù)規(guī)劃區(qū)主要污染物入海數(shù)量和入海污染源分布狀況，在海域環(huán)境質(zhì)量狀況調(diào)查和評價以及海域環(huán)境動力學(xué)研究的基礎(chǔ)上，預(yù)測入海污染物總量變化的趨勢，并進行綜合分析。為了達到預(yù)期的控制目標(biāo)，建立主要污染物負荷分配模型，優(yōu)化計算作出的帶有指令性質(zhì)的污染物排放總量控制規(guī)劃方案并提出其總量控制規(guī)劃的保障措施，為海域環(huán)境保護管理提供科學(xué)依據(jù)。

2 研究意義

入海污染物總量控制規(guī)劃是入海污染物總量控制的一項重要基礎(chǔ)工作，對海洋環(huán)境保護管理工作具有重要的意義。

2．1 是以預(yù)防為主的近岸海域環(huán)境質(zhì)量保護的重要手段

我國近岸海域環(huán)境質(zhì)量惡化的勢頭雖然得到一定程度的控制，但是繼續(xù)惡化的趨勢仍未得到有效遏制。主要表現(xiàn)為：近海污染范圍不斷擴大，大部分河口、海灣以及大中城市鄰近海域污染日趨嚴重，環(huán)境污染損害事件頻發(fā)。近10年來，我國近海赤潮發(fā)生頻率和范圍加大，持續(xù)時間加長［1］。因此，對近岸海域進行污染物總量控制規(guī)劃，控制近岸海域污染刻不容緩。

2．2 是協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的重要手段

入海污染物總量控制規(guī)劃在保護和維護海域可持續(xù)利用能力的前提下，合理利用環(huán)境的納污能力，協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境之間的關(guān)系；在現(xiàn)階段管理目標(biāo)和社會可接收的水平下，促進資源節(jié)約、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進步和污染治理，推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展最大化與環(huán)境沖突和損害最小化。

2．3 是沿海地區(qū)各級政府相關(guān)部門開展環(huán)境保護工作的依據(jù)

規(guī)劃在對入海污染物總量現(xiàn)狀進行科學(xué)分析和預(yù)測的情況下，綜合海洋環(huán)境的納污能力，合理分配排污量和削減量、約束排污者的行為，并提出相應(yīng)的保障措施，為相關(guān)部門檢測、管理，合理地、指令性地約束排污者的排污行為、控制入海污染物總量提供科學(xué)依據(jù)。

2．4 是對以濃度控制為基礎(chǔ)的環(huán)境政策有效管理和完善補充

長期以來的實踐表明，以達標(biāo)排放為控制原則的環(huán)境保護政策并不能有效地控制近岸海域環(huán)境質(zhì)量下降的趨勢。從國家組織的重點排污口監(jiān)測監(jiān)視結(jié)果可以看出，雖然許多陸源污染物排放濃度較以前有所降低，并有相當(dāng)數(shù)量的污水實現(xiàn)了達標(biāo)排放，但近岸海域的污染物排放總量卻不斷增加，實際進入的累積總量不斷增加［2］。因此要實現(xiàn)海域環(huán)境保護的管理目標(biāo)和海域使用功能必須對入海污染物總量進行控制規(guī)劃。

2．5 是入海污染物總量控制工作的成果集成

入海污染物總量控制規(guī)劃是入海污染物總量控制工作內(nèi)容的重要環(huán)節(jié)。它是入海污染物總量現(xiàn)狀分析預(yù)測、容量計算、削減量分配等各項技術(shù)研究成果的集中體現(xiàn)。在前期各項研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合海洋環(huán)境管理現(xiàn)狀，提出了具體的總量控制措施，為入海污染物總量控制與減排具體工作的開展提供科學(xué)依據(jù)。

2．6 是國家海洋環(huán)境保護政策和戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》中規(guī)定 “國家建立并實施重點海域排污總量控制制度，確定主要污染物排海總量控制指標(biāo)，并對主要污染源分配排放控制數(shù)量”。目前，國家海洋局和環(huán)境保護部已共同啟動了 “十二五”近岸海域污染防治規(guī)劃編制、污染物排海總量控制試點等重點工作，陸海兼顧、河海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境管理戰(zhàn)略模式正在形成中。入海污染物總量控制規(guī)劃正是目前國家海洋環(huán)境保護政策和戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。

3 尺度范圍

規(guī)劃的尺度范圍包括規(guī)劃的空間尺度和時間尺度，不同尺度下的總量控制規(guī)劃內(nèi)容有不同的側(cè)重點，其相應(yīng)的規(guī)劃方法也應(yīng)該有相應(yīng)的特點，在各類總量控制規(guī)劃中，合理的尺度等級和尺度層次是宏觀的規(guī)劃理論轉(zhuǎn)化為具體設(shè)計和實施的操作平臺。因此，確立符合我國海洋環(huán)境保護管理現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的入海污染物總量控制規(guī)劃尺度十分關(guān)鍵。

3．1 空間尺度

入海污染物總量控制規(guī)劃的空間尺度是指規(guī)劃所涉及的地域的廣度，一般而言，規(guī)劃以海灣為規(guī)劃控制對象，范圍應(yīng)覆蓋以海灣為基礎(chǔ)的主要目標(biāo)管理海域范圍，并統(tǒng)籌兼顧一定的陸域范圍，可參照海岸帶管理邊界劃分的原則，以海岸帶周邊分水嶺作為界限。

參照海岸帶管理邊界的劃分原則［3］，可確定入海污染物總量控制規(guī)劃范圍劃定的原則。

（1）規(guī)劃范圍劃定應(yīng)有的放矢，規(guī)劃的界限應(yīng)針對擬解決的所有主要海岸帶問題為準。

（2）規(guī)劃范圍的劃定應(yīng)考慮主要入海河流的流域范圍［4］，應(yīng)根據(jù)實際情況將其劃入規(guī)劃范圍。

（3）規(guī)劃范圍應(yīng)包含關(guān)鍵海岸帶生境、關(guān)鍵生態(tài)過程和重要物種的生活區(qū)域。規(guī)劃必須重視對關(guān)鍵生境的保護，如河口區(qū)、紅樹林、珊瑚礁、海草地、海灘和濕地等。

（4）規(guī)劃范圍劃定應(yīng)注意外部影響，將海岸地區(qū)的主要污染點納入管理范圍。

（5）規(guī)劃范圍劃定應(yīng)與當(dāng)?shù)氐暮Ｓ蚬δ軈^(qū)劃相統(tǒng)一。

（6）規(guī)劃范圍劃定應(yīng)盡可能承認現(xiàn)存的社會、政治區(qū)劃，以減少的阻力與麻煩，如果在行政上和政治上可行，那么規(guī)劃區(qū)應(yīng)盡可能包含所有的海陸間的相互作用。

（7）規(guī)劃范圍劃定應(yīng)考慮岸段的地形地質(zhì)。

（8）邊界劃定應(yīng)保證界線清楚，易于理解，并可用圖形描繪。

3．2 時間尺度

入海污染物總量控制規(guī)劃的時間尺度是指規(guī)劃的年限，通常分為基準年、近期目標(biāo)年和遠期目標(biāo)年，有的規(guī)劃還可設(shè)定規(guī)劃遠景年。基準年的數(shù)據(jù)是規(guī)劃的基礎(chǔ)，一般選擇具備比較完整數(shù)據(jù)資料的最近年份，如采用某一 “五年規(guī)劃”的末年作為基準年。近期目標(biāo)年和遠期目標(biāo)年由決策者給定，一般近期目標(biāo)年距基準年應(yīng)不小于5年，遠期目標(biāo)年應(yīng)不小于10～15年，原則上應(yīng)與當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃時限相銜接。

4 規(guī)劃的任務(wù)

入海污染物總量控制規(guī)劃的任務(wù)是通過科學(xué)地編制入海污染物總量控制規(guī)劃報告，為海域環(huán)境保護管理部門提供解決和協(xié)調(diào)沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護之間矛盾的科學(xué)方案。入海污染物總量控制規(guī)劃的任務(wù)具體表現(xiàn)為以下幾點。

（1）全面掌握目標(biāo)海域及地區(qū)的自然、社會和經(jīng)濟發(fā)展等基礎(chǔ)資料。在搜集整理資料過程中，對該地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及污染源現(xiàn)狀進行系統(tǒng)、全面的調(diào)查、分析和評價。

（2）在現(xiàn)有污染源調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會經(jīng)濟現(xiàn)狀及規(guī)劃，對規(guī)劃近期和遠期的各類污染物排放量和主要污染物排放量進行預(yù)測。

（3）按照分區(qū)、分類與分級的原則、代表性原則、海洋生態(tài)安全與人體健康的原則、可控性和可操作性原則篩選出規(guī)劃海域的控制指標(biāo)和確定控制目標(biāo)。

（4）確定環(huán)境容量計算方案，并對各方案結(jié)果進行比較，確定環(huán)境容量分區(qū)分布方案。以滿足環(huán)境容量計算分區(qū)分期控制指標(biāo)要求為依據(jù)，確定各海區(qū)分期污染物消減量。

（5）提出總量控制與減排規(guī)劃主要任務(wù)以及可采取的減排重點建設(shè)項目。并確定總量控制監(jiān)測與核查方案，提出總量控制規(guī)劃的保障措施。

5 與其他規(guī)劃的關(guān)系

入海污染物總量控制規(guī)劃是環(huán)境規(guī)劃的重要組成部分之一，它是為了解決海洋環(huán)境污染問題所采取的前瞻性的措施，因此它與許多其他生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、海洋相關(guān)規(guī)劃等相容或相關(guān)。但是，入海污染物總量控制規(guī)劃又與其他相關(guān)規(guī)劃有著明顯的差異性，具有自己獨立的內(nèi)容和體系。

5．1 主體功能區(qū)規(guī)劃

主體功能區(qū)規(guī)劃，是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。因此，入海污染物總量控制規(guī)劃，作為海洋環(huán)境保護規(guī)劃的重要組成部分，在其編制過程中也需要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基本依據(jù)。同時，編制主體功能區(qū)規(guī)劃也要以入海污染物總量控制規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃為支撐，并需要在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接、協(xié)調(diào)工作。

5．2 海洋功能區(qū)劃

海洋功能區(qū)劃，是根據(jù)海域 （在海岸帶區(qū)域有時還應(yīng)包括必要的陸域）的地理區(qū)位、地理條件、自然資源與環(huán)境等自然屬性，并適當(dāng)兼顧海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀和區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展需要，而劃定、劃分的具有特定主導(dǎo) （或優(yōu)勢）功能，有利于海域資源與環(huán)境的合理開發(fā)利用，并能充分發(fā)揮海域最佳效能的工作。海洋功能區(qū)劃是海洋管理的基礎(chǔ)。

入海污染物總量控制規(guī)劃應(yīng)建立在海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)之上，即對實施入海污染物總量控制規(guī)劃區(qū)域的受納海域有完備的海洋功能區(qū)劃，對受控海域的地理條件、自然資源、社會經(jīng)濟狀況等有較為清楚的了解。此外，在進行入海污染物總量控制規(guī)劃的過程中，水質(zhì)控制目標(biāo)的確定、總量控制區(qū)的劃分等均需要依據(jù)海洋功能區(qū)劃，入海污染物總量控制規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與海洋功能區(qū)劃高度協(xié)調(diào)一致。

5．3 環(huán)境規(guī)劃和海洋環(huán)境保護規(guī)劃

區(qū)域環(huán)境規(guī)劃是指調(diào)查、評價和預(yù)測一個地區(qū)或一個流域的環(huán)境因經(jīng)濟發(fā)展所引起的變化，根據(jù)生態(tài)學(xué)原則提出以調(diào)整工業(yè)部門結(jié)構(gòu)以及安排生產(chǎn)布局為主要內(nèi)容的環(huán)境保護及改造和塑造環(huán)境的戰(zhàn)略部署。區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的目的是緩解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，其實質(zhì)是環(huán)境和經(jīng)濟的綜合規(guī)劃。

區(qū)域環(huán)境規(guī)劃是入海污染物總量控制規(guī)劃的編制依據(jù)之一，開展區(qū)域環(huán)境規(guī)劃為開展入海污染物總量控制規(guī)劃打下了良好的基礎(chǔ)。入海污染物總量控制規(guī)劃是進行區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的補充和完善，有利于該區(qū)域合理開發(fā)利用資源，促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

海洋環(huán)境保護規(guī)劃是國家或沿海地方政府在一定時期內(nèi)對于海洋環(huán)境保護目標(biāo)和措施所做出的安排。海洋環(huán)境保護規(guī)劃包括海洋環(huán)境保護目標(biāo)、主要任務(wù)、主要措施、對各部門和沿海各地區(qū)的要求以及海洋生態(tài)建設(shè)項目的安排等內(nèi)容。

入海污染物總量控制規(guī)劃是海洋環(huán)境保護規(guī)劃的重要組成部分，它是海域污染防治的基礎(chǔ)。因此，入海污染物總量控制規(guī)劃與海洋環(huán)境保護規(guī)劃需同步編制，可單獨編制或作為海洋環(huán)境保護規(guī)劃的組成內(nèi)容，并納入其中。入海污染物總量控制規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)服從海洋環(huán)境保護的目標(biāo)，并細化污染物總量控制指標(biāo)，根據(jù)海洋環(huán)境保護規(guī)劃的總體要求，細化入海污染物總量控制的主要任務(wù)。

5．4 生態(tài)規(guī)劃

生態(tài)規(guī)劃是指通過生態(tài)辨識和系統(tǒng)規(guī)劃，運用生態(tài)學(xué)原理、方法和系統(tǒng)科學(xué)手段去辨識、模擬、設(shè)計生態(tài)系統(tǒng)人工復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各種生態(tài)關(guān)系，探討改善系統(tǒng)生態(tài)功能，確定資源開發(fā)利用與保護的生態(tài)適宜度，促進人與環(huán)境持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的可行的調(diào)控政策［5－6］。其本質(zhì)是一種系統(tǒng)認識和重新安排人與環(huán)境關(guān)系的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃。

生態(tài)規(guī)劃是編制入海污染物總量控制規(guī)劃的重要依據(jù)之一。在入海污染物總量控制規(guī)劃的編制過程中，可參考生態(tài)規(guī)劃的有關(guān)用地布局、資源利用、生態(tài)建設(shè)性狀指標(biāo)等內(nèi)容，并從總量控制的角度提出規(guī)劃目標(biāo)以及減排措施等。

6 規(guī)劃編制的目的、指導(dǎo)思想和原則

6．1 規(guī)劃的目的

規(guī)劃的目的在于：根據(jù)規(guī)劃區(qū)域自然環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢，從生態(tài)系統(tǒng)健康和人體健康的需求出發(fā)，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平、監(jiān)測技術(shù)手段和相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準，確定海域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。在海域環(huán)境容量研究的基礎(chǔ)上，確定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)主要污染負荷的允許排放總量 （即排海總量控制目標(biāo)），制定合理可行的分期控制目標(biāo)，并據(jù)此確定各污染源的合理負荷分攤與削減要求，明確產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化、污染治理、生態(tài)修復(fù)、資源節(jié)約等方面的控制削減方案，為保護海域的生態(tài)環(huán)境，維護海域的可持續(xù)利用能力，實施海域環(huán)境保護管理提供科學(xué)依據(jù)和政策指導(dǎo)。

6．2 規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想

根據(jù)國家和地方國民經(jīng)濟與社會發(fā)展和海洋保護事業(yè)的需要，以海洋環(huán)境容量為基礎(chǔ)，制訂規(guī)劃期間規(guī)劃區(qū)域污染物排海總量控制應(yīng)遵循的方針、政策、原則以及要達到的目標(biāo)等。

規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想可以保護海洋生態(tài)環(huán)境及人與海洋的和諧為主線，以海洋環(huán)境容量為基礎(chǔ)，以改善海洋環(huán)境質(zhì)量和維護海洋生態(tài)健康為目標(biāo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持控制“增量”與削減 “存量”相結(jié)合，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與優(yōu)化工業(yè)布局，綜合工業(yè)點源、農(nóng)村面源、城鎮(zhèn)污水以及海上污染治理，扎實做好污染減排和控制工作；建立陸海統(tǒng)籌、密切協(xié)作、責(zé)任明確、統(tǒng)一監(jiān)管的區(qū)域海洋污染防治新機制，突出重點、強力推進，動員全社會力量，確?？偭靠刂迫蝿?wù)的完成，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)幦…h(huán)境容量空間，實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

6．3 規(guī)劃編制的原則

入海污染物總量控制規(guī)劃應(yīng)遵循以下原則［7－8］。

（1）陸海統(tǒng)籌、河海兼顧原則：規(guī)劃應(yīng)綜合考慮沿海陸域和入海河流的污染防治與近岸海域的環(huán)境保護，統(tǒng)籌規(guī)劃，有效控制和削減規(guī)劃區(qū)的污染物排放，實現(xiàn)海陸一體的監(jiān)測、監(jiān)管和評估。

（2）因地制宜、突出重點原則：規(guī)劃應(yīng)根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的自然屬性特征、生態(tài)環(huán)境特征、社會經(jīng)濟特征，實行分類指導(dǎo)，制定總量控制目標(biāo)，完善總量控制區(qū)劃，提出總量控制方案，確保海域環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)措施制定的科學(xué)性和可操作性。

（3）科學(xué)規(guī)劃、分步實施原則：規(guī)劃應(yīng)著眼于解決當(dāng)前突出問題，兼顧長遠的海洋生態(tài)安全與健康，科學(xué)制訂規(guī)劃，根據(jù)實際需要和基礎(chǔ)條件，合理安排實施步驟。

（4）防治并舉、綜合整治原則：規(guī)劃應(yīng)堅持標(biāo)本兼治，預(yù)防與治理并重，綜合采取工程與非工程、污染治理與生態(tài)修復(fù)、政策支持與體制創(chuàng)新等有效措施，切實提高治理水平和保護效果。

7 規(guī)劃編制的技術(shù)路線

規(guī)劃編制的技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 入海污染物總量控制規(guī)劃編制技術(shù)路線

8 結(jié)論

本研究對入海污染物總量控制規(guī)劃的幾個關(guān)鍵問題進行了思考及探討，提出了入海污染物總量控制規(guī)劃的概念定義，確立了規(guī)劃的時間、空間尺度范圍，明確了規(guī)劃的任務(wù)，分析了規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，并探討了規(guī)劃編制的目的、指導(dǎo)思想和原則，制定了規(guī)劃編制的技術(shù)路線，為入海污染物總量控制規(guī)劃的編制奠定了理論基礎(chǔ)。

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