筑“夢”城鄉(xiāng)一體化——寧國市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度綜合改革試點報告

■洪曙光 劉林 黃珺

2011年1月，安徽省國土資源廳批復同意《寧國市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度綜合改革試點方案》。從此，勤勞樸實的寧國人拉開了破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革的序幕，一場生動的改革實踐在城里和鄉(xiāng)村風生水起，穩(wěn)步推進，愈演愈烈。近日，筆者跟隨安徽省國土資源廳組織的試點評估驗收組來到寧國市，見證了試點的艱辛和光鮮的結(jié)晶，領(lǐng)略了寧國人銳意進取，改革創(chuàng)新的嶄新風貌。

豐碩的成果

三年多來，飽受用地之困的寧國市委、市政府遵循“嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控”的原則，積極探索，勇于創(chuàng)新，精心組織，規(guī)范運行，形成了一批與黨的十八屆三中全會精神相吻合的制度成果。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系基本形成。寧國市強化城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、一體化發(fā)展、一體化建設(shè)的思維，編制了新一輪市鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，初步完成了城市空間戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃等各項規(guī)劃的編制工作，確保規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)作用的綜合性和科學性，使改革試點始終在科學的頂層設(shè)計中有序運作。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)耕地保護，耕地保護新機制在耕作層剝離再利用的引領(lǐng)下日趨科學。實施最嚴格的耕地保護制度，將耕地保護納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道目標管理考核，強化了耕地保護義務和責任。在全省率先開展耕地耕作層剝離、收儲、再利用試點，出臺了耕推進的原則，對自愿退出宅基地的，給予每畝4-6萬元的資金補助。退出的宅基地復墾為農(nóng)用地，仍歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；宅基地騰退結(jié)余的建設(shè)用地指標經(jīng)依法批準可有償調(diào)劑使用。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資蹄疾步穩(wěn)。實施適度靈活的用地政策，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進了五星食品、太陽禽業(yè)等一大批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目的發(fā)展。建立了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，不僅允許集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合規(guī)劃的前提下，實行有償使用和流轉(zhuǎn)，而且創(chuàng)新性地提出了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”概念。積極爭取金融等部門的支持，創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資方式，破解農(nóng)村發(fā)展融資難題，拓展融資渠道。作層剝離再利用實施意見，設(shè)立專項資金。大力實施農(nóng)村土地整治，鼓勵和引導開發(fā)利用低丘緩坡地和未利用地，盡量不占或少占耕地，2010年以來，利用低丘緩坡地補充新增耕地4000余畝、新增林地近7萬畝。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，建立農(nóng)村宅基地退出激勵機制初顯成效。積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤總規(guī)模1780畝，復墾新增耕地1740畝，目前已完成1400畝。據(jù)初步統(tǒng)計，可減少農(nóng)村建設(shè)用地1560畝。通過項目的實施，城鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)生的指標收益全額返還農(nóng)村，有效解決美好鄉(xiāng)村建設(shè)缺資金、城市建設(shè)發(fā)展缺指標的矛盾。在全省率先出臺了農(nóng)村宅基地退出辦法，按照依法自愿、合理補償、合理利用、統(tǒng)籌統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場初步建立。寧國市按照“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”的原則，建立全省第一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場即寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心，不僅把集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)兩種產(chǎn)權(quán)放在統(tǒng)一的市場，而且把土地承包經(jīng)營權(quán)納入交易范圍，實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)交易的三個統(tǒng)一，即：統(tǒng)一交易平臺，統(tǒng)一信息發(fā)布，統(tǒng)一交易規(guī)則。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地收益分配，集體土地流轉(zhuǎn)收益分配機制利國惠民?！秾巼修r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用管理辦法（暫行）》規(guī)定，集體土地使用者競得集體建設(shè)用地使用權(quán)后，需向集體土地所有者繳納土地出讓金或土地收益，土地所有者則按照土地出讓金或土地收益的5%-20%向市政府繳納土地增值收益和10%的耕地保護資金，統(tǒng)籌兼顧了集體土地所有者、使用者和國家三者之間的土地利益。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)集體土地權(quán)益，農(nóng)村土地股份制改革漸入市場。寧國市探索開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，在推進農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,農(nóng)民以耕地、集體建設(shè)用地、林地等農(nóng)村土地使用權(quán)入股，成立土地合作社，實現(xiàn)農(nóng)村組織形式和生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變。土地股份合作社作為市場主體，統(tǒng)一管理經(jīng)營農(nóng)村土地，其成員按股份比例享有土地受益。

深刻的啟示

實踐證明，寧國市改革試點的做法與黨的十八屆三中全會精神是契合的。一項綜合性的改革為何在沒有前鑒的情況下，能夠保持正確的方向，推進得如此有序、有力，實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟效益的最大化？接受采訪的寧國市相關(guān)領(lǐng)導給了筆者這樣的答案：

堅持正確的改革方向是前提。在推進改革試點工作中，寧國市始終把促進農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展作為出發(fā)點和著力點，把促進土地節(jié)約集約、高效利用作為根本目標，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和合理流動。

堅持謀定而后動是關(guān)鍵。寧國市抓住改革的核心內(nèi)容和精神實質(zhì)，堅持先謀而后動，蹄疾而步穩(wěn)，“摸著石頭過河”，積極穩(wěn)妥慎重推進。在改革的前期階段，他們通過組織外出考察、深入村組調(diào)研、召開群眾座談會、慎重選擇改革示范項目區(qū)等形式，歷時近1年時間，做了大量的基礎(chǔ)性工作，強化制度的設(shè)計，研究制定工作方案，先后出臺9個改革配套政策，確保改革有章可循、科學合理，使改革積極穩(wěn)妥地推進，少走彎路，規(guī)避了風險。

堅持農(nóng)民的主體地位是根本。始終堅持農(nóng)民的主體地位，不搞大包大攬和包辦代替，尤其是在推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革工作中，政府的作用主要體現(xiàn)在幫助農(nóng)民顯化集體經(jīng)濟組織在市場經(jīng)濟中的主體地位，讓農(nóng)民能夠以主人翁的姿態(tài)和市場主體的角色參與到市場競爭中。而在合作社組建的過程中，起始階段，政府起主導引領(lǐng)作用，但在合作社組建后，政府在加強宏觀引導的同時，把注意力集中在發(fā)揮理事會的主導作用上，建立理事會成員培訓機制，聘請專家定期進行理論和實踐訓練，提高理事會駕馭市場的能力，逐步實現(xiàn)自我管理，自我經(jīng)營，直面起決定性作用的市場。

堅持統(tǒng)籌推進是出路。改革不能“單打獨奏”，必須打“組合拳”。寧國市將改革試點融入到全市經(jīng)濟發(fā)展的大潮中，使改革與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展生態(tài)旅游等工作有機結(jié)合起來，整合各類涉農(nóng)項目和資金，統(tǒng)籌推進各項工作，使改革的效益最大化，讓農(nóng)民在改革中得到更多更大的實惠。

堅持多方聯(lián)動是保障。成立了由市委、市政府主要領(lǐng)導任組長、第一副組長的高規(guī)格的改革工作領(lǐng)導組，從相關(guān)部門抽調(diào)12位同志設(shè)立領(lǐng)導組辦公室，集中辦公。在充分調(diào)研、深入謀劃的基礎(chǔ)上，研究制定了工作方案和一系列改革配套政策，并專門召開了全市改革動員大會。

熱切的渴求

改革的成果來之不易，值得贊賞，但改革的道路永無止境，改革中暴露出的困難和問題更要認真面對，著力解決，才能保證改革始終在科學、規(guī)范的軌道上永不歇步。寧國沒有滿足現(xiàn)實的成果，他們在思考著前行的路子，執(zhí)著地追尋著更加燦爛輝煌的明天。

積極穩(wěn)妥推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作。在中央和省委、省政府的統(tǒng)一部署下，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配使用管理辦法，逐步提高農(nóng)民個人收益。

繼續(xù)推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，完善農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，盡快完成集體土地所有權(quán)確權(quán)到組工作。完善土地股份合作社管理制度，加強對土地股份合作社運作和經(jīng)營管理的指導，促進其規(guī)范化、有序化，加快農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。明晰農(nóng)村土地股份合作社的法人地位，探索在工商部門辦理法人注冊登記手續(xù)，確保成為獨立的市場經(jīng)營主體。

穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地退出試點工作，完善宅基地用益物權(quán)權(quán)能。在進城農(nóng)民的住房、教育、醫(yī)療等方面，建立和完善農(nóng)村宅基地退出保障機制。宅基地退出復墾騰退結(jié)余的建設(shè)用地指標調(diào)劑用于城鎮(zhèn)建設(shè)的，其收益必須返還農(nóng)村，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。

完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設(shè)。在推進現(xiàn)行國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)農(nóng)村宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標、耕地占補平衡指標的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。

完善農(nóng)村土地股份合作社法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全股東大會、董事會和監(jiān)事會等組織，健全賬務和分配制度，實行土地收益分配使用的民主決策，完善監(jiān)督制約機制，保障收益分配和農(nóng)民利益。