“反恐法”首先應(yīng)是預(yù)防法

張靜

2014年3月1日，就在全國兩會即將召開之際，昆明發(fā)生了讓世人震驚的嚴重暴力恐怖襲擊事件，造成29人死亡、143人受傷。這起由新疆分裂勢力一手策劃組織的嚴重暴力恐怖事件，再一次讓公眾緊繃反對恐怖主義的神經(jīng)。

2014年全國兩會期間，多位代表委員建議應(yīng)盡快出臺“國家反恐法”。據(jù)國內(nèi)媒體報道，2005年，我國“反恐怖法”的框架結(jié)構(gòu)就已經(jīng)完成，但出于解決如何界定基礎(chǔ)概念和設(shè)計特殊的反恐措施等需要，這部法律遲遲未出臺。

3月9日，針對全國人大代表提出制定反恐法的議案，全國人大常委會法工委刑法室副主任臧鐵偉接受采訪時表示，全國人大將根據(jù)反恐工作實際需要，在廣泛聽取意見、研究法律調(diào)整范圍等問題的基礎(chǔ)上，按照法定程序進行。

“目前，我國反恐立法的條件已經(jīng)基本成熟，標志是2011年全國人大常委會通過的《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》，意味著我國開始邁出制定專門反恐法的步伐?！北本煼洞髮W刑事法律研究院院長趙秉志在接受《瞭望東方周刊》采訪時說。

這是一部什么性質(zhì)的法律？它該如何制定？它的出臺對完善我國反恐體系會起到怎樣的作用？本刊記者采訪數(shù)位長期關(guān)注反恐立法的學者，對此進行了分析。

形勢嚴峻，必須專門立法

恐怖主義進入中國，最早可追溯到新中國成立初期。

“可以說，新中國成立時就開始了反恐工作，特別是新政府建立初期，外國在華的間諜特務(wù)和國民黨留在大陸的殘余勢力，進行各種恐怖活動。但是上世紀60、70年代之前，中國人很少知道或提及‘恐怖主義?！敝袊鴩H法學會理事、原中國政法大學國際法學院教授梁淑英向《瞭望東方周刊》介紹。

隨著改革開放的步伐加大，我國的國際交流與合作的飛速發(fā)展，犯罪手段和范圍也多了起來。

“東突打響了恐怖主義的第一槍?！鄙虾H問題研究中心理事會副主席潘光說，“可以認為，中國當時才真正意識到了恐怖主義。”

根據(jù)國新辦資料《“東突”恐怖勢力難脫罪責》，自1990年至2001年，境內(nèi)外“東突”恐怖勢力在中國新疆境內(nèi)制造了至少200起恐怖暴力事件，造成162人喪生、440多人受傷的嚴重后果，其中包括在公共場所引爆炸彈等事件。

“上世紀90年代，國內(nèi)有一種看法，即中國的恐怖主義只發(fā)生在新疆，全國范圍沒有嚴重的恐怖主義。所以，當時沒有真正形成國家反恐戰(zhàn)略，反恐工作局限在新疆等局部范圍，主要目標是‘東突?！迸斯庹f。

2009年在烏魯木齊發(fā)生的“7·5”事件，是近幾年發(fā)生在我國境內(nèi)的影響最大、手段殘忍、傷亡最嚴重的一起暴力恐怖事件，共造成197人死亡、1700多人受傷，331個店鋪和1325輛汽車被砸燒，眾多市政公共設(shè)施被損毀。

2013年的“10·28”恐怖襲擊事件和剛剛發(fā)生不久的“3·01”昆明暴恐案都證明了一點，我國境內(nèi)的恐怖活動犯罪進入了新的嚴重危害期。

“特別是2013年以來，‘東突恐怖勢力開始走出邊疆地區(qū)，相繼在北京、昆明等地實施暴力恐怖犯罪，并以不特定的社會公眾為侵害對象。這意味著，恐怖活動向我國內(nèi)地滲透成為現(xiàn)實，對我國的安全與穩(wěn)定構(gòu)成了嚴重威脅，迫切需要更有力的法律武器予以應(yīng)對。”趙秉志對《瞭望東方周刊》說。

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院安全與軍控研究所所長李偉告訴《瞭望東方周刊》：“我國一直都有很明確的反恐原則，但是對具體的局部問題的認識，比如對恐怖主義的嚴重程度和我們掌控程度的認識，有不足之處。而從國際社會看，‘9·11以后不論是整體認識還是防治措施上都有了明顯的提高?！?/p>

“9·11”后第45天，時任美國總統(tǒng)布什簽署了兩院通過的《美國愛國者法案》，該法又被廣泛稱作《反恐怖法》。俄羅斯在1998年就通過了聯(lián)邦反恐法，2004年又提出根據(jù)新的形勢對該法作進一步的修改。德、法、日、英、南非等國家也都陸續(xù)通過了反恐專門立法。

我國香港特別行政區(qū)先后通過了《2002年聯(lián)合國（反恐怖主義措施）條例》和《2004年聯(lián)合國（反恐怖主義措施）（修訂）條例》；澳門特別行政區(qū)于2006年通過了《預(yù)防及遏止恐怖主義犯罪法》。

從“協(xié)調(diào)小組”到“領(lǐng)導(dǎo)小組”

數(shù)次恐怖襲擊事件造成的危害遠遠超過了普通形式犯罪的損害和影響，在此背景下，雖然“反恐法”還未出臺，但中國反恐機制建設(shè)也加快了步伐。

“公安部成立了反恐局，外交部成立了涉外事務(wù)安全司，地方也建立了相應(yīng)的反恐機構(gòu)，保證在遇恐怖襲擊時各部門能協(xié)調(diào)一致?！绷菏缬⒄f，“目前國家級、地區(qū)級、作戰(zhàn)部隊等層次的反恐機構(gòu)已經(jīng)建立，一旦這些機構(gòu)高效運作起來，無論中國哪個地區(qū)發(fā)生恐怖襲擊，應(yīng)急系統(tǒng)都將迅速啟動，確保反恐行動的實施?！?/p>

在我國反恐體系占據(jù)舉足輕重作用的機構(gòu)是2001年成立的國家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組，其小組辦公室設(shè)立在公安部反恐局，承擔協(xié)調(diào)小組的日常工作。

2013年，國家反恐怖協(xié)調(diào)小組更名為國家反恐怖領(lǐng)導(dǎo)小組。

“這些調(diào)整體現(xiàn)了中國對反恐工作的重視，對恐怖主義在中國境內(nèi)的嚴重危害程度上升到了一個新的認識層面。更名后的國家反恐怖領(lǐng)導(dǎo)小組能更好協(xié)調(diào)各職能部門，調(diào)動國家級資源對重點地區(qū)反恐工作進行有針對性的加強。”李偉說。

國家反恐領(lǐng)導(dǎo)小組是國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。據(jù)李偉介紹，國家反恐領(lǐng)導(dǎo)小組由國務(wù)委員領(lǐng)導(dǎo)，下屬領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以具體執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組的政策、意見和決議。

反恐領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位將包括公安、安全、武警、軍隊、外交機構(gòu)等職能部門，還會有交通、衛(wèi)生、民政等配合單位。在反恐方面，領(lǐng)導(dǎo)小組對成員單位進行直接領(lǐng)導(dǎo)，這將有利于各單位在收集情報、應(yīng)對恐怖威脅、處置善后等方面各司其職、提高效率。

“十八屆三中全會提出設(shè)立的國家安全委員會，是新中國成立后維護整個國家安全問題上出現(xiàn)的最大的一次結(jié)構(gòu)性改革。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體國家安全、頂層戰(zhàn)略上將會發(fā)揮極為關(guān)鍵和重要的作用，可以改變以前我們在面對國家安全問題頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的現(xiàn)狀，必須要統(tǒng)籌我們面臨的各種威脅，其中就包括恐怖主義威脅?！崩顐フf。endprint

組建專門的反恐機構(gòu)，對恐怖襲擊的快速反應(yīng)機制產(chǎn)生的效果相當明顯。

“2009年的‘7·5事件發(fā)生后，雖然立即成立了善后處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但截至當年8月3日，首批83名犯罪嫌疑人才被批準逮捕。而剛發(fā)生不久的昆明暴恐案，在30個小時之內(nèi)就偵破案件，逮捕了犯罪嫌疑人。雖然兩起案件的嚴重程度不同，但從中也能看出，不到5年的時間里，國家對恐怖襲擊的快速反應(yīng)機制在逐漸完善?！绷菏缬⒄f。

全民意識與國際協(xié)作

除相關(guān)部門構(gòu)建反恐系統(tǒng)外，對于中國政府，反恐方面的工作還包括培養(yǎng)公民的自我安全意識、與其他國家間在反恐方面的協(xié)調(diào)互動。

觀察近幾起恐怖襲擊事件中的群眾應(yīng)急反應(yīng)和處理方法，可以看出我國民眾嚴重缺乏反恐意識和科學的逃生技能。

“反恐機制中的防范預(yù)警、快速反應(yīng)、后果處理和全民教育這幾個方面，我們最缺乏的是全民教育。”李偉說，“近幾年的幾起恐怖襲擊，我們還沒有把全民反恐安全意識作為頂層設(shè)計以各種形式落實下來，目前沒有一個國家級的培養(yǎng)公民安全意識的整體機制，這個戰(zhàn)略還沒有形成。”

李偉建議，中國公民的安全意識培養(yǎng)要包含野外求生、逃生和救助（自我救助和相互救助）三個方面。

“安全是和諧社會最根本的一個基礎(chǔ)，全民安全意識，應(yīng)該貫穿從幼兒園到整個教育過程的結(jié)束，這樣才會使得公民在面對突發(fā)事件時會有一種條件反射的應(yīng)對措施，比如日本的防震減災(zāi)的安全意識教育，其他國家的童子軍夏令營，就是培養(yǎng)孩子從小知道在不同突發(fā)事件過程中需要做什么。”李偉說。

趙秉志舉例，公安部反恐怖局曾經(jīng)印發(fā)《公民防范恐怖襲擊手冊》，就是一個很好的嘗試，可以引導(dǎo)社會公眾采取正確措施規(guī)避危險，以最大限度地降低恐怖活動的危害程度。

除了國內(nèi)反恐體系的建立，作為聯(lián)合國的會員國和安全理事會的常任理事國，中國高度重視反恐國際合作，參加聯(lián)合國主持制定的或國際會議通過的反恐怖國際公約。例如2001年的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》等一系列公約、條約。

近年來在上海合作組織框架內(nèi)，哈薩克斯坦、中國、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦邊防部門在多邊和雙邊合作領(lǐng)域及時互通情報信息，協(xié)調(diào)行動，在維護邊境秩序、防范打擊恐怖主義等跨國犯罪方面進行了合作。

中國與周邊國家的反恐合作一直比較順利，但在打擊以“世維會”為首的東突勢力上，我國與歐美國家的合作面臨諸多困境。

“一些歐美國家基于自身的利益和自己的價值取向，即‘反恐雙重標準，使得我國和歐美國家合作反恐時遇到很大阻礙。比如以‘世維會為首的東突勢力在西方國家得到非政府組織資金上的援助等，這種障礙還要進一步的逾越，需要西方國家在反恐合作方面拿出誠意和行動。”李偉說。

反恐法首先是一部預(yù)防法

聯(lián)合國等國際組織為了有效遏制和打擊恐怖活動所通過的一系列公約、條約和決議，如《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》就列舉了特定行為，要求締約國在本國國內(nèi)法中將該行為規(guī)定為刑事犯罪。趙秉志認為，我國要在立足本國國情的基礎(chǔ)上，對照國際反恐公約、決議的要求，推進反恐立法的完善。

“9·11”事件后，美國、俄羅斯、英國等國均通過新的專門立法促進反恐怖工作的開展。盡管各國和地區(qū)反恐法的內(nèi)容各具特色，但在概念界定、反恐怖措施的設(shè)置等方面也存在一定的共同之處，甚至具備某種規(guī)律性。

趙秉志分析，恐怖主義并不是一個嚴格意義上的法律概念，它更具有較為濃厚的社會政治色彩。如2001年《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》就使用了“恐怖主義”的概念，并對此進行明確界定。國際社會對恐怖主義的認識經(jīng)歷了一個逐漸淡化政治色彩的過程。

早期國際社會通常認為恐怖主義具有某種政治目標或政治目的，影響了國際反恐合作的開展。近年來，越來越多的國家開始突出恐怖主義“制造社會恐慌”的特點，呈現(xiàn)出“去政治化”趨勢。

“從法律視角來看，我國反恐法律體系使用的專門概念主要包括‘恐怖活動、‘恐怖活動犯罪等。根據(jù)2011年出臺的《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》的規(guī)定，恐怖活動包括采取暴力手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、公共設(shè)施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，即通常所說的‘暴力恐怖活動。同時，恐怖活動還包括破壞、恐嚇行為，以及煽動、資助或者以其他方式協(xié)助實施上述活動的行為?！壁w秉志說。

對恐怖活動進行明確的界定后，邁出了反恐立法的第一步，下一步就是如何制定這部法律的問題。

反恐法不同于我國任何一部法律?！皬姆缸镄g(shù)語來說，其他犯罪是隱性犯罪活動，但是恐怖襲擊是顯性犯罪活動，公開實施恐怖襲擊。恐怖犯罪實施之前具有很強的隱蔽性，組織活動的嚴密性，發(fā)生后最突出的是突發(fā)性和顯性的影響和危害。正是這些特殊性，使得以往打擊犯罪的法律在面對恐怖威脅時有明顯的不足。”李偉說。

目前我國對犯罪處罰的法律主要是《刑法》和《刑事訴訟法》，“《刑法》對恐怖犯罪進行了入罪，還有刑法處罰，我稱之為威懾性法律，不犯罪就不會受到刑法的懲處，犯了罪就要依法懲處。我國《刑法》最高的處罰就是死刑，但是死刑對恐怖分子不具備威懾效果，因為恐怖分子以死作為所謂自身追求，所以《刑法》很難威懾恐怖分子?！崩顐フf，“這樣，對恐怖活動就要有另一部法律來制裁，這部法律是一部預(yù)防法而不是威懾法，及時采取預(yù)防措施，及時遏制恐怖活動的發(fā)生才是最終目的?！?/p>

稍有不慎就可能造成公民權(quán)利的不當限縮

在趙秉志看來，“反恐法”之所以久久未出臺，是因為它和其他法律存在兩點最大的不同：一是反恐怖工作牽涉面廣、情況復(fù)雜，涉及行政法、刑事法、軍事法等多種法律關(guān)系，在反恐立法過程中，需要使反恐法與原有的法律法規(guī)保持銜接，以保持我國法律體系的內(nèi)部和諧，避免與相關(guān)條款存在重復(fù)、交叉乃至矛盾之處。

二是反恐法是一部動用最優(yōu)勢國家權(quán)力防治恐怖活動的法律，除了常規(guī)的行政機關(guān)、司法機關(guān)之外，甚至包括中國人民解放軍、武裝警察和民兵組織等力量，稍有不慎就可能造成公民權(quán)利的不當限縮，或是影響國家法治建設(shè)的正確走向。既要確保預(yù)防和懲治恐怖活動，又要做到充分保障人權(quán)，是我國反恐立法的難點之一。

“長期以來，我國對恐怖活動犯罪的規(guī)定主要存在于刑事法領(lǐng)域。在實體法方面，我國近年來通過了一系列刑法修正案，對組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪進行修訂，增設(shè)資助恐怖活動罪，并且將恐怖活動犯罪規(guī)定為特殊累犯；在程序法方面，2013年修改后的刑事訴訟法更是有七個條款明確涉及恐怖活動犯罪的追訴，包括級別管轄、律師會見、證人保護、違法所得沒收程序等內(nèi)容。”趙秉志向《瞭望東方周刊》介紹。

在制定反恐法的過程中，要對中國近年來實際工作中的一些有效做法，如認定恐怖組織和恐怖分子、凍結(jié)涉恐資產(chǎn)、恢復(fù)社會秩序等做法及時納入法制軌道，并根據(jù)具體情況制定相應(yīng)的實施細則。同時要對反恐工作的發(fā)展趨勢進行科學預(yù)測，將已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的恐怖活動，全部納入法律規(guī)制的范圍。此外，可以通過修改刑法、刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，包括增設(shè)恐怖活動罪之專門罪名，加大對恐怖活動的制裁力度。

“長期以來，我國法律關(guān)于反恐的條款集中規(guī)定于刑法中，使得反恐立法呈現(xiàn)一種‘以刑法為主，諸法配合的格局。這種格局容易使人將反恐怖工作與刑事制裁相混同，且與國際反恐法治的發(fā)展趨勢不符。2011年10月29日，全國人大常委會通過了《關(guān)于加強反恐怖工作的決定》，這標志著我國反恐怖法律體系的初步形成?！稕Q定》通過之后，我國反恐法律體系就形成了‘以專門反恐法為主導(dǎo)，諸法配合的新格局。由此達成兩個銜接：從效力等級來看，各法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋圍繞《決定》的專門內(nèi)容，相互配合，形成一個有機聯(lián)系的整體；從反恐職能來看，應(yīng)當是預(yù)防、處置、制裁和恢復(fù)等內(nèi)容的相互銜接?！壁w秉志說。

“‘反恐法最重要的是和程序法的區(qū)別，也就是《刑事訴訟法》，對恐怖襲擊采取的行動，程序可獨立于《刑事訴訟法》之外，只有這樣才能有一個迅速反應(yīng)的過程，將傷亡降到最低。”李偉說，“‘反恐法是一個現(xiàn)代化國家必備的法律。只要有恐怖活動的存在，在依法治國的框架下，‘反恐法就是依法反恐最主要的依據(jù)?！眅ndprint