試論公共政策績效評價需求

鄭方輝+喻鋒

鄭方輝、喻鋒，華南理工大學公共管理學院。本文受國家社會科學基金重大項目（11&ZD057）、國家社會科學規(guī)劃基金項目（09BZZ027）、廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃青年項目（GD11YZZ032011）、廣東省教育廳高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培養(yǎng)計劃（育苗工程）項目（wym11016）、中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助（20BXZD03）的資助。感謝匿名審稿人，文責自負。

摘 要：公共政策績效評價可視為績效導向下的政策評價，是公共管理創(chuàng)新與建設責任政府的重要指向。評價需求是公共政策績效評價的關鍵環(huán)節(jié)，決定著評價的思路、設計、供給及其方法選擇。源自政策供需失衡和評價制度的缺位，公共政策績效評價需求存在著需求與供給的平衡、過程性需求與結果型需求的平衡以及事實性需求與價值性需求的平衡。而發(fā)端于社會內部和外部的驅動力也使得公共政策績效評價需求受到制度環(huán)境變化、評價范式轉變、公眾參與發(fā)展、評價主體多元化、評價技術條件改善以及政策量增加等多重因素的影響。

關鍵詞：公共政策；績效評價；評價需求；影響因素

公共政策績效評價是現代政府管理的重要手段，是政府公共政策走向效益化和效能化的一種約束、監(jiān)控和督導機制。它既是對公共政策的既定目標及其實施效果評價，也是出于“公共”目的的價值判斷（中國社會科學院公共政策研究中心，2001）。隨著各國政府改革的推進，公共政策績效評價的重要性也日漸凸顯，同時也面臨著許多新的挑戰(zhàn)，評價的價值、標準和方式都處于試驗和革新之中。當前隨著服務型政府建設列上日程、公民意識覺醒和網絡信息廣泛普及，我國民眾對政府公共政策關注度也持續(xù)升溫?；趦韧獾膹姶篁寗恿?，對政府公共政策進行績效評價的需求日趨增長，學界與輿論在其中扮演重要的角色。顯然，厘清需求的屬性以及需求產生的原因和影響因素，對于構建科學的公共政策績效評價機制，完善評價的理論方法體系，推進評價實踐探索，具有重要意義。究其本質，以績效為導向的政府公共政策評價是公民參與政治、抑制“壞政策”傾向的現實路徑。而“在目前這樣一個選舉機制還不盡成熟，投票壓力尚不盡完善的年代，通過社會評價的方式施加對政府政策的影響，就成了一種最可常規(guī)執(zhí)行的公民政治參與方式”（唐昊，2007）。

一、公共政策績效評價及需求產生的背景

（一）公共政策績效評價的一般原理

一般認為，公共政策績效是指一定時期內政府政策在特定施政領域的成績與效益，包括“量”和“質”兩個方面?？冃гu價是結果導向的活動，它既關注實際效果與成本，即花多大的代價、在多大程度上實現了目標，又關注政策對目標或非目標群體產生的影響，尤其是目標及非目標群體對政策實施的滿意程度。按照績效的“4E”標準，公共政策績效評價可視為通過選取適當的指標和方法對政策實施的效果、效率、經濟和公平進行綜合性測量。一個完整的政策過程包括政策問題界定、政策制定、政策執(zhí)行、政策評價等一系列活動。其中，評價是政策生命周期中必不可少的階段，而評價需求是政策評價的首要環(huán)節(jié)。通過對某一項公共政策績效的科學評價，我們能夠對其政策過程的各個階段進行全面考察和分析，進而研判該項公共政策的基本目標以及利益和價值訴求的實現情況，更好地發(fā)揮合理配置政策資源的基礎性作用，從而決定其延續(xù)、調整或終結，并為以后的政策實踐提供良好的基礎。

具體而言，公共政策績效評價是公共政策主體在特定的經濟政治和社會制度環(huán)境下，依據既定的評價標準，采取一定的評估方法，對政策評價客體的效率、收益、效果等做出的評價或判斷的過程和結果（高興武，2008）。按照R·施奈德（R·A·Snyder）的政策模型，政策評價與政策的制定和執(zhí)行過程相一致，亦表現為一種循環(huán)同饋的過程，這一過程包括網絡評價、投入評價、過程評價、總結評價、推測評價以及需要再評價六個環(huán)節(jié)。也有學者認為公共政策績效評價主要包含四個基本環(huán)節(jié)：績效指標的設定、績效實施的輔導和跟蹤、績效結果的評價以及績效狀況的改進等。既然每一個階段每一種介入其中的主體都有可能影響到政策的效果，因此在最廣泛的意義上，包括政策結果在內的每一個相關單元都可以成為政策績效評價的對象（張國慶，1997）；要使得績效理念變得真正有效并付諸公共政策的運作實踐，上述任何一個環(huán)節(jié)都不應忽視，這些相互聯(lián)結的評價環(huán)節(jié)組成了一個哲學意義上的否定之否定的良性循環(huán)流程，即在績效改進后又返回到新的績效指標的設定上，形成一個公共政策績效的不斷修正、完善的良性變化和發(fā)展的循環(huán)流程。

公共政策績效評價的目標和落腳點在于政策收益的最大化，收益評價（事實評價）構成了價值評判的基礎。政府要確保公共政策的執(zhí)行力和事實收益，首先就是要保證有效的預見性和協(xié)調性，及時地掌握并調節(jié)政策運作情況，即遵循“過程導向”的評價理念?，F代管理理論尤其是績效管理理論告訴我們，管理重在過程，控制了管理過程，就在一定程度上控制了管理結果，什么樣的過程產生什么樣的結果。因此，政府究竟是采用結果導向還是過程導向的公共政策績效評價機制，在很大程度上會決定著管理的成敗。實行過程導向的公共政策績效評價，最基本的要求是對整個政策過程進行追蹤和控制，根據各政策相關方反饋的信息來確保政策績效目標的實現，并且以結果導向為評價路徑可以較為清晰地厘清公共政策的價值實現。當然，實施過程導向的公共政策績效評價并不排除和否定傳統(tǒng)的以結果為導向的方式，結果導向的績效評價機制同樣能夠促使公共政策的執(zhí)行主體全力以赴達成其績效指標最大化。

（二）公共政策績效評價需求產生的過程

現代意義的公共政策績效評價始于20世紀中葉的美國。上世紀中葉，為應對日益激化的國內外矛盾，美國實行了一系列發(fā)展教育、興建住宅、擴大就業(yè)的社會福利計劃，但這些政策并沒有達到預期目標。此種背景下，聯(lián)邦政府試圖將政策分析引入政府決策過程，這就是美國政策績效評價的始端。越南戰(zhàn)爭是另外一個轉折點，為了應對越戰(zhàn)引致的財政赤字和公眾信譽度下降的危機，尼克松政府1973年頒布《聯(lián)邦政府生產率測定方案》，從制度上保證了績效評價系統(tǒng)化、經?；鸵?guī)范化；特別是在對戰(zhàn)爭的反思中，漸進主義分析模式和動態(tài)的政策分析開始得到重視，道德和價值也成為政策分析重要的考量因素。水門事件則進一步讓人們認識到倫理與價值判斷標準應當融入政策規(guī)劃和評價之中。參考嚴強主編，2008：《公共政策學》，社會科學文獻出版社，第27-29頁。

英國的政策績效評價起步較晚，但影響深遠。20世紀70年代，隨著經濟和社會全球化進程加快，英國傳統(tǒng)的行政體制日益僵化；在“凱恩斯主義”的影響下，20世紀60年代以來各種福利項目盲目增加而支出監(jiān)督依據缺乏，政府陷入財政困境，石油危機進一步加劇了公眾對“凱恩斯主義”干預政策的質疑。在這樣的背景下，1979年，撒切爾夫人推行了著名的“雷納評審”，“雷納評審”給英國帶來了新的行政文化（即認為如果政府部門缺少對績效的關注，就意味著不可能采取任何行動去彌補所犯的錯誤），更在全球掀起了一場績效導向的變革浪潮。英國績效評價實踐初始是以經濟、效率為中心，以解決財政危機為主要目標，但隨著成本控制問題的改善，自20世紀90年代開始，英國政策評價調整為以質量和公共服務為評價重點，并從“規(guī)則為本”、“過程控制”轉變?yōu)椤敖Y果為本”、“結果控制”。

20世紀80年代中期，西方國家為應對科學技術尤其是信息技術的發(fā)展，經濟全球化、信息化、網絡化發(fā)展和國際競爭日益劇烈等變化，為解決政府巨額財政赤字和社會公眾對政府有效的、有回應力和高質量供給服務的能力失去信心的問題，普遍采取了以公共責任和顧客至上為理念的政府績效評價改革措施。這一改革為政府公共行政和公共政策提供了新的發(fā)展思路和進階向度，政府績效評價對于公共政策執(zhí)行質量、效果、能力的提高等具有了一定的理論意義與實踐價值。在公眾導向的理念下，不少國家引入公民參與政府績效評價工作。例如，政府與社區(qū)、公民之間結成戰(zhàn)略聯(lián)盟，公眾直接參與政府戰(zhàn)略目標、績效指標和標準的制定，參與決定財政安排等，從而使政府戰(zhàn)略和工作更好地反映公眾的需要。公眾參與的形式主要有區(qū)域或跨區(qū)域會議、各種任務小組或委員會、公民調查和聽證會等。這些形式有利于突破在政治博弈過程中決策難以反映公眾意愿的困境，強化政府行為的有效性。在實施評價的階段，也讓公民作為考官評價政府的工作，強化公民對政府績效的發(fā)言權。（陳天祥，2008）

就我國的國情而言，經濟上實行社會主義市場經濟體制改革，出現了持續(xù)三十年的經濟快速發(fā)展期。但相對于經濟實力的壯大，政治改革的滯后性日益顯現弊端。與改革開放、經濟發(fā)展、信息社會來臨相伴隨的是，一個公民社會正在形成之中，民主、公平、人權等的呼聲日益高漲，習慣在政府保護下生存的中國公民開始不再將政府視為不可挑戰(zhàn)的權威，而是置于輿論監(jiān)督下的服務提供者，對政府的期望也越來越高。在這樣的背景下，完善的公共政策決策機制和執(zhí)行機制亟待建立，而民意已經成為不可忽視的參考因素。從80年代建立“目標責任制”開始到90年代的“效能建設”、“社會服務承諾制”，再到如今“萬人評政府”、第三方測評政府績效等，我國的政府績效管理尚處于探索階段，目前的績效評價多針對于組織和部門，政策評價問題才剛剛開始得到重視，遠未形成成熟的理論、方法體系和應用實踐模式。

（三）公共政策績效評價需求產生的環(huán)境條件

公共政策及其過程總是根植于特定的經濟社會基礎和政治生態(tài)之中的，因此，公共政策本身及其評價方式的變化也離不開其特定的社會背景。早期的公共政策績效評價是不系統(tǒng)、不定期的，缺乏相應的組織制度和程序，評估內容模糊，標準單一、多變。在評估的技術路線上先后有兩條：一是價值評估，主要從政治公平、正義，社會回應性和適應性等價值觀層面上來評判公共政策；二是事實評估，主要評估政策結果與政策目標的對應關系，驗證政策的實際效果，表現為一系列實證與技術的結合。事實評估的前提是價值中立，盡量回避與政策問題有關的黨派目標和價值沖突，強調計算各種爭取目標的手段的效率和有效性（弗蘭克·費希爾，2003）。事實評估是在20世紀50年代公共政策學產生以后，受行為主義和理性主義的影響而流行起來的，并逐漸取代了價值分析，成為公共政策績效評價的主流分析途徑。20世紀70年代，后行為主義和政治哲學的復蘇促使公共政策績效評價的兩條技術路線走向了統(tǒng)一，即堅持事實與價值的結合來分析評估公共政策。

隨著治理范式的轉型，公共政策績效評價又經歷著一個新的治道變革之路。傳統(tǒng)的政府管理模式是一種自上而下的政府主導型的管理過程，以權力集中和單向度的監(jiān)管控制為主要特征。這種傳統(tǒng)政府管理模式經歷了君主統(tǒng)治、獨裁制、政府管制等變化，權力集中開始走向分散（分權與制衡），監(jiān)控和管制開始為公共服務所取代。雖然在現代民主政治體制下，公眾獲得了通過自己的代理人（代議制架構下的議員和選舉制下的民選官員）來表達自身利益和價值意愿的機會，政府機構也由政治行政二分法架構下的公共責任劃分來回應，實現推進民主的目的。但是，普通公眾仍無法實質性地參與到關鍵性的公共政策進程中來，也無法對公共政策的收益績效進行評價（陳天祥，2008）。

對比各國公共政策績效評價產生和發(fā)展的過程，不難發(fā)現，政策績效評價需求的產生匹配一系列環(huán)境條件，主要包括：

首先，民主體制和政治現代化。民主體制下，政府面臨著來自選票或輿論的壓力，政策評價需求則成為緩解這種壓力的重要機制。可以說民主是評價需求產生的土壤，也是評價能夠得到執(zhí)行的必要條件。政治現代化是績效評價需求產生的另一重要背景條件。從傳統(tǒng)政治向現代政治的社會變遷過程中，強調權威的正當性、理性、專業(yè)性以及社會廣泛參與的政治文化得到肯定宣揚；公民對建立在有效約束和監(jiān)督機制基礎上的高績效政府寄與更高期望；政府為了維護其合法性基礎，必須對自身行為負責，必須顧及公民滿意度，不能再簡單地依賴自上而下的強制力。這些都是促成績效評價產生的重要因素。

其次，政府職能的擴張和社會結構的日益分化。經濟和社會的發(fā)展向政府提出更高的要求，政府要照顧的“事務”越來越多，同時社會結構的分化導致需求更加多元化，政策制定和執(zhí)行所面臨的環(huán)境更為復雜，使現代政策評價系統(tǒng)建立和將多元化需求納入考量成為必需。

再次，新的管理理念的先行和滲透。行政理念是行政行為的靈魂，未有理念滲透的改革只是形式上的改動，不會取得實質上的改變。正如韓國八九十年代推行的業(yè)務計劃審查分析，由于行政人員理念沒有轉變，使得績效評價工作未取得預期效果。

最后，信息社會進一步加強了對績效評價的需求。信息的爆炸和快速傳播將民眾對政府的應變性、民主性和多樣性的需要凸顯出來，將政府的行為置于公眾監(jiān)督之下，并促進了改革思潮在國與國之間的擴散，政策績效評價不但被視為政府監(jiān)督和政府績效評價的重要組成，其本身也成為了行政改革的重要一環(huán)。

二、公共政策績效評價需求的特征

經濟學告訴我們，當供給不能滿足需求便是無效的供給，如果企業(yè)不能吸引消費者的貨幣選票，就會很快被市場淘汰。同樣，公共領域中，民主的社會體系下，不能提升公眾滿意度的政府也將被選民所淘汰。經濟學中研究需求的基本目標是“確定和分析決定消費者的需要和欲望的基本因素，懂得哪些因素會影響需求”（李自杰，2007）。同樣，研究評價需求的目的即是分析出決定和影響評價工作建立和開展的基本因素。要完善我國的政策評價實踐，使之最終達到評價預期的目的，真正發(fā)揮評價的作用，就必須首先確定政策績效評價是否有需求，被誰需求，需求量有多大，需求的內容是什么，影響需求實現的因素有哪些，然后才能進一步確定評價需要的資金、工具，需要應用的評價方法等，進而開展實施有針對性的有效的評價實踐，如此才能保證評價工作真正能發(fā)揮作用，而不是浪費時間、人力和物力的形式上的“過場”。與普通公共服務一樣，公共政策績效評價亦存在需求偏好。政策績效評價的“偏好”，即對政策績效評價“使用價值”的“偏愛”程度，因主體、民主化程度、政府信息透明度等因素的差異而不同。一般而言，公眾希望評價成為監(jiān)督政策結果、表達意愿的途徑，政府希望通過評價看到“政績”，或收集到為下一步政策行動做準備的信息等等；民主化程度高的社會對評價需求的偏好大，抵制改革忽視責任的政府對評價的需求偏好小。

公共政策績效評價需求主要源自政策供需失衡和評價制度的缺位兩個方面。當政策的供給與需求不匹配時，政策執(zhí)行帶來的結果或影響并不為公眾或公眾中的部分所接受，或者不被需求，或者與需求背道而馳，便會引起公眾對原有政策的批駁和反對，進而或引起政府自身的反思。究竟供與需的差異在哪兒，有多大，供需不平衡帶來了怎樣的影響，需要一個評價機制來衡量；現有體系下評價制度的缺位導致政策評價供需的不平衡，處于“供不應求”狀態(tài)。由此可推斷，當政策供需失衡，以及評價制度缺位（政策評價“供不應求”）時，存在政策績效評價的潛在需求，其具體特征如下：

第一，公共政策績效評價存在著需求和供給的平衡問題。一套完善的政策評價機制是獲取政策反饋信息、決定政策走向的基礎，然而政策評價制度在我國現行決策體系中的缺位常導致政策評價處于“供不應求”狀態(tài)。其原因在于：首先，在我國自上而下的傳統(tǒng)管制型的決策體制下，政府部門多持“重投入而不問產出”的觀點，績效評價工作歷來得不到重視；即使考慮“產出”的問題，又由于受粗放型的經濟增長方式的影響，往往僅注重直接的經濟增長結果，而忽略了環(huán)境價值、文化價值等其他層面的考量。其次，在“家長制”和“封閉式”的作風影響下，政府通常認為政策績效評價結果不佳會有損政府形象和權威，因而抵制評價工作，即使存在也會變成象征性地走過場。最后是由于政策本身目標不確定、影響面廣泛、政策資源混合、政策重疊、政策行動與環(huán)境變化之間的關系不確定等原因，使得建立政策評價制度成為一個難點問題。

第二，公共政策績效評價也存在事實性需求和價值性需求的平衡問題。特別是伴隨著政治哲學的復興以及關于社會治理模式的反思逐漸走向深入，人們重新意識到公共政策作為政府對社會資源進行權威性分配的重要途徑，其價值取向如正當性、公平性、社會性等比單純的技術標準更加重要，即評價不應當只是真實的，而首先應當是正義的。美國學者巴利（B·Barry）等人（1975）就認為，講求效率而不重視政治原則，其評價的結果很可能因此迷失政治方向，而迷失政治方向的后果將是災難性的。

第三，公共政策績效評價還存在評價的過程性需求和結果性需求的平衡問題。在政策系統(tǒng)內部，必須組成各個環(huán)節(jié)首尾銜接、互相促進、互相影響的連續(xù)封閉回路。這樣的回路可以發(fā)揮整體功能，也能發(fā)揮各環(huán)節(jié)的功能與作用（秦德君，2007）。隨著外界政策動力條件的變化而變化，所以這種封閉回路的封閉具有相對性，過程與結果的平衡也就需要有所把握了。正如美國學者杰弗里·龐頓和吉爾（2003）曾指出的：“在現實世界里，不可能將決策啟動和決策執(zhí)行截然分開。由于執(zhí)行或行政過程非常重要，故而不能任其自行其是。行政部門一直既要對決策啟動負責，也要對決策執(zhí)行負責，并且最終控制整個過程。”提高公共政策質量，還要特別注重兩方面：其一，制定或出臺的各種政策，是“切合”實際并可以付諸實踐的，是有著深厚社會需求和效益預期的政策，不能“中看不中用”；其二，在執(zhí)行程序上，有著一套高質量的機制來保證它的順利實施，防止政策在實施過程中可能出現的抵消政策效益的各種“走樣”和“變形”。

三、公共政策績效評價需求產生的動因

根據公共選擇理論，基于選民和政治家的經濟人特征以及政治市場運行的特殊性，政府的政策不僅有“效率走低”的“自動”趨向，更有發(fā)生偏差（即政策失誤）的內在沖動；與此同時，公共政策的權威性和執(zhí)行力在于公眾授權，公共權力必須接受人民的監(jiān)督和評價（鄭方輝.朱一中，2007）。由此，可以說公共政策績效評價需求產生的根本動因即在于政策本身的公共利益和價值屬性。公共政策依其承載的公共利益和價值，而存在好的政策和“壞”的政策之分。所謂“壞政策”即指政策本身或政策執(zhí)行帶來的結果或影響并不為公眾或公眾中的部分所接受。“壞政策”傾向的存在是導致政策績效評價需求產生的內在根源。政策具有“壞”的傾向，其原因之一是由于決策部門本身的價值偏好可能與公眾偏好不相符，例如源于不合理的政績考核制度，政府可能選擇見效快卻不為民眾所需的“面子”工程，而放棄那些見效慢卻為民眾切實需要的政策；原因之二是政府基于部門私利做出的“理性選擇”，在缺乏有效監(jiān)督和問責的情況下，“壞政策”便應運而生；原因之三是由于公共事務本身具有復雜性，加之決策主體職權劃分不清、民意表達機制不完善、決策科學化法制化建設落后等原因，常常使政策“善”的初衷得不到表達，或者初衷為善的政策最終淪為“壞政策”。為了規(guī)避“壞政策”傾向，建立一個評價機制以提供反饋政策信息作為問責或下一步決策的依據，承擔民意表達的功能，就成為一個必然的需求。

促使政策評價需求產生（由“潛在需求”轉變?yōu)椤坝行枨蟆保┑膭恿C制，可區(qū)分為內部驅動力和外部驅動力兩個方面。

筆者認為，政府改革的真正動機在于贏得公眾參與和支持（如選票、民意、輿論等形式），獲得執(zhí)政合法性。因此，政府推行公共政策績效評價的內在驅動力正是政府以有效評價其所頒行的公共政策來確保其公益屬性和價值的實現，以維護執(zhí)政合法性。具體而言，包括如下幾種：

第一，走出行政權力的合法性危機。政府面臨的巨大危機會對政府的合法地位形成威脅。為了應對危機，政府不得不從舊體制的缺陷入手尋找危機解決的方式，并試圖建立起能夠盡量避免下一次危機爆發(fā)的新體制。公共政策績效評價正是在這種對危機的恐懼以及防微杜漸的意識的催生下作為重要的一環(huán)納入行政機制。

第二，發(fā)展以應對新形勢。在經濟穩(wěn)步發(fā)展、社會良性運轉的情形下，有遠見的政府通常會對當前形勢做出分析和預測，并在此基礎上建立新機制，順應新的管理思潮，以承擔起新形勢下的新任務。此時的政府動機已不是走出危機的被動需求，而是及時應對變化以謀求更長遠發(fā)展的需求。政策績效評價是行政管理的有效手段之一，有遠見的政府能夠應用這一工具以把握局勢變換中的主動權，引導經濟、社會朝著健康的方向發(fā)展，而非被動地等著危機的到來。

第三，贏取公眾參與與支持。在現實的公共生活當中，公眾參與和支持有多種形式，諸如選票、民意、輿論、聽證等等。選票是政府合法地位得以保證和延續(xù)的必要條件和正式要件，而民意、輿論、聽證等方式則是確保公眾對于政府行為充分知情與有序參與的非正式要件。通過各種方式實現對于公共政策績效的多元評價，有助于政府了解民眾需求、制定更有效的政策以取得更好的政績和評論，并向民眾傳達政策信息，迅速提升政府形象和提供服務的能力，為政府贏得民心打下堅實的基礎。

盡管來自政府內部的動力是政府發(fā)動政策績效評價的根本動力，但它并不是推動評價需求產生和發(fā)展的唯一因素，來自外部（權力機關和社會）的動力也有著巨大的影響：

一方面，來自權力機關的驅動力。從各國政策績效評價的實踐來看，隨著績效評級活動的展開，權力機關也逐漸介入到評價實踐中，并推動了績效評價活動的持續(xù)和深入發(fā)展。例如美國《1993年政府績效與結果法案》詳細規(guī)定了議會監(jiān)督政府績效的權力，并詳細規(guī)定了其職責。英國于1999年通過新《地方政府法》，規(guī)定了對地方政府進行績效評價最佳系列的政府機構（包括縣議會、區(qū)議會等一般地方機構，以及倫敦開發(fā)局、倫敦教育局等特殊地方機構）必須履行績效評估的義務。在我國，國家權力機關有對政府進行監(jiān)督的法定職權和義務，目前對政策績效的監(jiān)督尚包含于對政府工作的監(jiān)督之中（沒有獨立的績效評價活動），而對政府相關績效評價活動的參與尚在探索之中。

另一方面，來自社會的驅動力。由于公民角色具有多重性，因此政策績效評價的社會驅動力表現在多個方面。作為納稅人，公眾有權監(jiān)督稅費的使用情況；作為政策的直接或間接利益相關者，公眾最有權發(fā)表意見和評論；作為權力的被代理人，公眾有權對代理人進行監(jiān)督，并通過利益表達途徑參與決策。正如戴維·伊斯頓所主張的那樣：公共政策作為一種權威性的價值分配方案，是通過規(guī)范和引導公私部門、公民個人的社會行為，來有效地分配自然和社會各種稀缺資源。因此，對某一具體政策而言，價值分配則是在與該政策直接相關的群體和個體范圍內進行（戴維·伊斯頓，1993）。凡是與公共政策發(fā)生直接或間接聯(lián)系的組織或個人都可能成為公共政策的評價主體，這也是公共政策“公共性”的基本體現。

總之，公共政策涉及生活的各個領域，影響范圍、影響力大小各不相同，根據政策本身性質和政策執(zhí)行環(huán)境能夠對需求量大小做出粗淺的估量；根據不同的政策目的、評價目的以及公眾的要求，評價需求亦不同。不同階段政治歷史文化經濟因素的發(fā)展，是影響需求由意愿變?yōu)楝F實的重要因素。鑒于評價需求日益明朗，實現需求的途徑和所依賴的技術日益成熟，政策績效評價體系必將建立，并在未來的科學化決策、民主化決策及法制建設中發(fā)揮重要的作用。

四、影響我國當前公共政策績效評價需求的因素

政策績效評價從“潛在需求”轉化為現實的“有效需求”，是一定條件下各種驅動因素綜合作用的結果，以下我們著重從政治、體制環(huán)境、社會環(huán)境、技術環(huán)境等方面分析影響我國當前政策績效評價需求的主要因素。

（一）制度環(huán)境變化

我國傳統(tǒng)的“管制型政府”行政模式下，政府與計劃主導一切，人們或把政府當“救世主”或習慣“被安排”的生活，并不“需要”對公共政策進行績效評價。管制政策的作用和法律秩序的缺失不但令民眾意愿缺乏表達渠道，甚至可能“因言獲罪”，從而抑制了政策績效評價的需求。監(jiān)督機制的缺乏也使政府為了維護自身的權威往往趨向宣揚好的成果；對于失敗的政策或歸為他因，或試圖掩蓋事實。在這樣的制度環(huán)境下，政策評價的“需求”幾乎不存在。

“管制型政府”因其不適應經濟社會發(fā)展需要正在被逐漸拋棄，取而代之的是“服務型政府”、“開放型政府”行政模式。在“服務型政府”行政模式下，公眾從“管制對象”轉變?yōu)椤胺諏ο蟆?，作為服務受體，目標群體的意見和利益必須被擺在一個不可忽視的重要位置，公共政策績效評價的需求便由此顯化?！胺招驼苯ㄔO旨在把政府建設成一個被監(jiān)督的、信息透明的、公開公正的政府，這也必須以政策績效評價作為基礎。

但是，我國當前行政體制或制度上的改革仍然存在一些問題，影響到政策績效評價需求。諸如行政管理體制改革與行政法制建設仍然滯后，政府、國企等的“特權”仍然存在，影響到了決策的科學化和民主化問題；雖然我國公民參政意識越來越強，但一般多借用輿論和網絡等非正式渠道表達其呼聲，民主參政機制尚不健全，參政正式途徑十分有限；《政府信息公開條例》雖早已實施，但總體上政府信息公開制度仍然處在起步和探索的階段；行政審批權限設置不夠明晰，程序不夠簡易嚴謹等問題依然存在等等。但應該看到：一方面，正是改革過程中所暴露的體制和制度的缺陷催生了評價活動的興起，使評價作為完善相關制度和體制的途徑成為改革中的“必然”的一部分；另一方面改革使評價“需求”由理論上的制度構想變?yōu)槟軌驅崿F的現實，為政策評價制度能夠建立和發(fā)揮有效作用提供了土壤。總之，評價需求的產生是改革引發(fā)的內在需求，同時反過來也推動了改革的進程。

（二）政策范式轉變

我國公共政策范式的發(fā)展大致經歷了三個階段：第一階段，從1949年到1978年期間，我國政策范式以政治運動重于生產運動、意識形態(tài)高于經濟利益為基本特征。第二階段形成于改革開放時期，結束于2003年SARS危機的爆發(fā)。在這一階段，一方面中國經歷了工作重心轉移到經濟建設上的變化，各領域都在進行體制的、制度的全方位的改革，以特區(qū)經濟、對外開放等政策為代表，總體上這是一個開始開放的、大膽探索的階段；另一方面，傳統(tǒng)行政模式下等級思想、特權意識、管制理念仍然有著根深蒂固的影響。第三階段以SARS危機的爆發(fā)為發(fā)端，因為這一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件將原行政模式和政策范式的弊端暴露無遺，并促成了中國政府的新一輪改革。

SARS危機是我國轉向新的政策范式的標志性事件。2003年4月份以前，中國政府處理SARS危機的政策風格仍然保持著原有的保守的公共政策范式的慣性，具體表現在教條地堅持“以經濟建設為中心”“穩(wěn)定壓倒一切”的控制理念，“全能政府”的自我認知，“政治泛化”的運作邏輯等。最終在國內國際對SARS公共信息的強烈吁求下，中央政府終出面應對，政策窗口（Policy Windows）被打開。在體制外力量的推動下，新一代公共政策范式開始形成，主要表現在：初步建立官員問責制，試圖強化對官員的“硬約束”；開放公共信息市場，力求政府信息透明化；利用新的政策工具積極參與到國際合作；更加重視法律法規(guī)建設等。

以SARS危機為轉折點至今，政府和國民又經歷了醫(yī)改失敗、汶川地震、豬流感爆發(fā)等挑戰(zhàn)，在民眾和輿論嚴厲的監(jiān)督下政府的表現一次比一次成熟?？梢钥吹剑摺笆д`”引發(fā)的國內、國際輿論的外在壓力在促進新的公共政策范式的建立過程中發(fā)揮著巨大的作用。新范式取代舊范式是一個漫長而曲折的過程，公共政策績效評價的引入既是作為新范式建立的關鍵內容之一，亦是通過將政策置于公眾監(jiān)督之下并將此程序法制化來防止舊的績效理念借著體制的漏洞重新復燃的有效途徑之一。

（三）公眾參與狀況

伴隨著我國市場經濟體制的逐步建立，一個公民社會也正在興起。在市場經濟發(fā)展過程中，各種行業(yè)性的利益團體迅速成長起來，公民的活動空間得到拓展，政治權利所直接支配的范圍日益萎縮，民主觀、利益觀、自由觀、法治觀、平等觀等不斷強化。自治組織的獨立運作不但因市場經濟的發(fā)展而具有了堅實的經濟基礎，也因為法治的逐步完善獲得了較可靠的制度環(huán)境。自80年代后期起中國的民間社會開始迅速增長，到1989年，全國性社團增至1600個，地方性社團達到20多萬個。截至2009年底，我國登記注冊的社會組織總量接近42.5萬個，其中社會團體23.5萬個，民辦非企業(yè)單位18.8萬個，基金會1780個。還有近年來透過媒體和網絡報道的各類群體性事件等，無不展現著公民社會興起的巨大潛力。

值得關注的是，雖然目前我國公民維權意識、自主意識、參政意識在不斷提高，但公民參政的正式途徑以及參政憑借尚十分有限，與巨大的需求不相匹配。據一項關于“理想中的政府與公共關系”的調查統(tǒng)計，在被問及理想的政府與公眾關系的被調查者中，僅有1.6%和6.4%的人分別選擇了統(tǒng)治與被統(tǒng)治關系和管理被管理關系，而高達43.%和46.8%得人認為應該是合作互動關系和共同治理關系；而當被問及他們對現實中的政府與公眾關系的認識時，18.6%和59.0%的人認為是統(tǒng)治與被統(tǒng)治和管理與被管理的關系，僅有9.3%和5.4的人認為是合作互動關系和共同治理關系（李偉權，2005）。

公民社會壯大與發(fā)展的趨勢必然是打破一元統(tǒng)治、單向治理、全能政府的桎梏，要求社會治理主體的多元化，要求政府治理路徑由單向變?yōu)殡p向。而公民要成為治理社會的主體，就必須提高政策制定的公眾參與程度，通過參與政策績效評價指標的討論、滿意度的參評等多種方式來督促形成有效的績效報告，了解政策執(zhí)行效果，并最終影響政策的選擇。

（四）評價主體多元化

公民自主空間的成長和社會分層復雜化，為評價主體的多元化提供了現實的政治和經濟的土壤，近年來，私企、非營利組織、學術團隊、媒體等都紛紛參與到政策評價活動中來。通常來說，高校的小型調研團隊具有學術優(yōu)勢，但在人力、物力和專業(yè)調研工具方面有所欠缺；調研公司擁有學術人才和充足的財物、工具配備，但它的營利目的導向可能導致其為“雇主”服務而忽視客觀事實。非營利性質的學術研究機構（例如以高校為依托設立的研究所、評價機構等）較好地平衡了以上兩種評價主體的優(yōu)劣勢，既有人才又有專項基金，不需要迎合“雇主”，能夠站在“獨立第三方”的角度更客觀地呈現評價結果。媒體非正式的、粗放的評價雖然不能算真正意義上的政策績效評價，但它在短時間內把政策推向輿論前沿，進而引起當局政府、專家團隊的關注，往往成為正式績效評價的先導。政府外的評價主體的存在，不僅形成壓力推動政府組織評價工作或加大對政策本身的關注，也不同程度地彌補了政府一元主體評價在價值觀導向、評價途徑和手段單一、注重“政績”而忽略事實等方面的不足，也解決了政府評價資源不足的問題。

（五）評價技術條件改善

評價技術包括評價工具和手段的選擇以及技術條件的支撐。近年來，多種西方評價工具和手段的借鑒和應用，為我國政策績效評價提供了更多評價途徑的選擇。在評價方法上，從發(fā)展初期簡單的重投入—產出、成本—效益比較分析，到“3E（經濟、效率、效果）”標準和“4E（經濟、效率、效果、公平）”標準的引入，評價越來越注重經濟效益以外其他層面的社會價值觀的考量。一些用于企業(yè)績效評估的評估工具如平衡計分卡、目標管理法、標桿管理等也逐漸被引入到公領域并發(fā)揮了重要的作用。平衡計分卡注重在多元價值中尋求平衡點，目標管理法側重根據使命的完成情況對成果進行評價，標桿管理法側重以一個最佳的實踐為標桿從中發(fā)現經驗和不足，評價主體可以根據自己的需要來選擇最有效的評價模式。

信息技術、統(tǒng)計技術、調研技術、監(jiān)測技術的發(fā)展大大方便了數據、信息的收集和處理。信息技術對海量信息的快速、可靠、安全傳遞，及其強大的信息識別、處理和再生技術能為績效評價節(jié)約大量人力、物力和時間，數據處理結果也更為精準；監(jiān)測技術的發(fā)展使得之前因無法收集數據而不可測量的指標變得可測量，使評價需要收集到的信息更為精準。評價技術的進步進一步促進了評價方法和工具的應用發(fā)展，推動了評價需求由理想變成現實的發(fā)展。

（六）政策量增加

作為公共產品的公共政策是國家的重要產出，也是公共管理績效和執(zhí)政績效的重要變量。在政策分析中推行績效評估，按照公共績效最大化要求，優(yōu)化政策創(chuàng)制和設計的技術與流程，已是公共政策國家產出當中一個無可規(guī)避的重大問題。隨著制度和政策范式的轉型，人們對規(guī)范行政、依法行政的要求越來越高，故原本存在的許多法律空白地帶或灰色地帶開始逐漸受到關注。為了填補空白，大量法律及其他政策應運而生。另一方面隨著社會分層復雜化、社會生活內容多樣化，政策所面臨的需要干涉和調節(jié)的內容增加，由此導致政策數量的增加，以及政策內容的細化。隨著政策總量的增大，及政策內容的細化，政策的績效評價需求總量也隨之增大。政策實施的績效越來越受到政府關注，例如廣東省政府頒布《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》，規(guī)定“政府規(guī)章實施后，根據其立法目的，結合經濟社會發(fā)展要求，按照一定的標準和程序，對政府規(guī)章的立法質量、實施績效、存在問題及其影響因素等進行跟蹤調查和分析評價，并提出評估意見”。隨著國家法制的日益完善，相關政策文件必然增多，相應績效評價需求量也隨之增加。

五、結語

正是由于民意表達機制以及反饋機制不完善、追責制度匱乏、監(jiān)督缺位、外在有效壓力缺乏等原因，導致了政策供給往往不合民眾需求，或者達不到預期的目的，因此亟需一種能夠反饋政策信息、能夠作為問責依據、提供民意表達途徑的機制來解決上述問題。這些就構成了公共政策評價機制的現實需求。但現實情況是，長久以來我國評價制度的缺位以及評價文化的匱乏，造就了公共政策績效評價的供給與需求不匹配的狀態(tài)。公共政策績效評價在當下不僅在來自于政府內外的動力的推動下被迫切需求，需求量更是隨著政策量的增加而增大。鑒于需求日益明確，實現需求的途徑和所依賴的技術日益成熟，公共政策績效評價體系必將作為公共領域績效評價體系的一項重要內容，也作為完整的政策流程的一個法定環(huán)節(jié)被確立下來，進而滿足權力機關監(jiān)督與社會公眾參與的制度鏈條設計，并在未來的科學化決策、民主化決策及法制建設中發(fā)揮重要的作用。

參考文獻：

[1] 蔡立輝，2002：《政府績效評估的理念與方法分析》，《中國人民大學學報》第5期。

[2] 陳天祥，2008：《不僅僅是‘評估：治理范式轉型下的政府績效評估》，《公共管理研究》第6卷。

[3] 戴維·伊斯頓，1993：《政治體系——政治學狀況研究》，中譯本，商務印書館。

[4] 弗蘭克·費希爾，2003：《公共政策評估》，中國人民大學出版社。

[5] 高興武，2008：《公共政策評估：體系與過程》，《中國行政管理》第2期。

[6] 杰弗里·龐頓、彼得·吉爾，2003：《政治學導論》，中譯本，社會科學文獻出版社。

[7] 李偉權，2005：《政府回應論》，中國社會科學出版社。

[8] 李自杰，2007：《管理經濟學》，清華大學出版社。

[9] 秦德君，2007：《公共政策的國家產出：質量與績效》，《社會科學》第3期。

[10]唐昊，2007：《紅皮書是有益的社會評價體系》，《羊城晚報》，11月14日A2版。

[11]鄭方輝、朱一中，2007：《民意市場研究：理論方法與典型報告》，中國經濟出版社。

[12]張國慶，1997：《現代公共政策導論》，北京大學出版社。

[13]中國社會科學院公共政策研究中心，2001：《中國公共政策分析》，中國社會科學出版社。

[14]B.，Barry，and D.W.Rae，1975，Political Evaluation.Handbook of Science，Melon Park，Calif.

An Explorative Analysis of the Demands of Public

Policy Performance Evaluation

Zheng Fanghui and Yu Feng

（School of Public Administration，South China University of Technology Guangzhou）

Abstract：Public Policy Performance Evaluation （PPPE） constitutes one of most important approaches of advancing governmental managerial innovation and accountability.As the key part of PPPE，the evaluation demands take the fundamental roles in the idea shaping，design，delivery and method selection of the evaluation.Rising from the imbalance between demand and supply and the absence of evaluation system，PPPE possess the balance attributes of demand and supply，processoriented and resultoriented，factooriented and valueoriented.Nevertheless，the driving forces from both inner and the external also make the evaluation demands of PPPE impacted by the institutional environmental changes，paradigm transition，civil engagement，multiactor，technical improvement and policies increase.

Key Words：Public Policy； Performance Evaluation； Evaluation Demands； Influence Factors

責任編輯 羅英