非國(guó)家行為體的涵義與作用：國(guó)際關(guān)系學(xué)者的爭(zhēng)論

徐步華

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241003)

自從1648年近代第一個(gè)國(guó)際關(guān)系體系——威斯特伐利亞體系誕生以來，主權(quán)國(guó)家一直是國(guó)際關(guān)系學(xué)科研究的主要對(duì)象。然而，“毫無疑問，主權(quán)國(guó)家并不是世界政治中惟一的重要行為體或角色”。[1]除了主權(quán)國(guó)家之外，世界政治的舞臺(tái)上還活躍著各種各樣的非國(guó)家行為體(non-state actors)?？墒?，國(guó)際關(guān)系學(xué)者不僅對(duì)非國(guó)家行為體涵義和類別的認(rèn)識(shí)存在分歧，對(duì)非國(guó)家行為體地位和作用的評(píng)價(jià)更是褒貶不一。

一 非國(guó)家行為體的涵義和類別之辨

非國(guó)家行為體和國(guó)家是國(guó)際社會(huì)中彼此相對(duì)的兩類行為體。在全球化的作用下，非國(guó)家行為體的數(shù)量和影響都在顯著增加。然而，國(guó)際關(guān)系學(xué)者對(duì)非國(guó)家行為體的理解和認(rèn)識(shí)卻存在諸多分歧：這不僅體現(xiàn)在狹義和廣義的兩種不同范疇界定上，而且還反映在對(duì)非國(guó)家行為體所包含的國(guó)際行為體具體類別的爭(zhēng)論上。狹義上來說，最初學(xué)者們一般將非國(guó)家行為體分為政府間國(guó)際組織和國(guó)際非政府組織兩類。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為非國(guó)家行為體主要包含私營(yíng)部門的公司行為體和第三部門的非政府組織這兩類行為體。[2]從廣義的角度而言，荷蘭學(xué)者巴斯·阿茨教授認(rèn)為非國(guó)家行為體是指“那些不是國(guó)家或國(guó)家的代表、然而在國(guó)際層面運(yùn)作的、且與國(guó)際關(guān)系潛在相關(guān)的所有行為體”，[3]具體包括五類行為體：政府間組織、國(guó)際非政府組織、跨國(guó)公司、認(rèn)知共同體和其他類型行為體(包括解放運(yùn)動(dòng)、游擊組織、犯罪和恐怖組織以及教會(huì)和行業(yè)組織等)。英國(guó)學(xué)者達(dá)夫妮·若斯蘭和威廉·華萊士則認(rèn)為非國(guó)家行為體是“主要或完全獨(dú)立于中央政府的資助和控制，即發(fā)端于公民社會(huì)或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，或者源自超越國(guó)家控制和命令的政治沖動(dòng)；以網(wǎng)絡(luò)的形式或參與到網(wǎng)絡(luò)之中，該網(wǎng)絡(luò)至少延伸至兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家，并進(jìn)而參與到把政治體系、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)連接在一起的‘跨國(guó)’關(guān)系之中；以影響一個(gè)或更多國(guó)家內(nèi)部或國(guó)際機(jī)構(gòu)內(nèi)部的政治結(jié)果的方式行事”的組織，[4]主要包括：受經(jīng)濟(jì)等工具性目的激勵(lì)的行為體(如跨國(guó)公司、黑社會(huì)團(tuán)體)、促進(jìn)原則性觀念的行為體(如教會(huì)、倡議團(tuán)體)、受職業(yè)道德和理性分析激勵(lì)的專家(如智庫(kù)、知識(shí)團(tuán)體)、反映共同種族起源的行為體(如海外僑民)等。

綜上，對(duì)非國(guó)家行為體的界定和分類，國(guó)際關(guān)系學(xué)者存在著分歧，但現(xiàn)在國(guó)際關(guān)系學(xué)界基本達(dá)成的共識(shí)是，非國(guó)家行為體具有非國(guó)家性、跨國(guó)性和獨(dú)立性等特點(diǎn)，且至少包含三類主要的跨國(guó)行為體，即跨國(guó)公司、國(guó)際非政府組織和政府間國(guó)際組織。事實(shí)上，非國(guó)家行為體在國(guó)際體系的地位和作用才是各種國(guó)際關(guān)系學(xué)派相互爭(zhēng)論的焦點(diǎn)所在。

二 非國(guó)家行為體的地位和作用之爭(zhēng)

現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派(Realism)認(rèn)為國(guó)家是國(guó)際體系中的權(quán)力中心，處于無政府狀態(tài)之中的國(guó)家，除了他國(guó)的權(quán)力制約，幾乎不受任何限制?，F(xiàn)實(shí)主義對(duì)非國(guó)家行為體在國(guó)際關(guān)系中的作用持懷疑態(tài)度。對(duì)于現(xiàn)實(shí)主義者而言，國(guó)際關(guān)系結(jié)果的最終仲裁者是權(quán)力，而結(jié)果一般會(huì)對(duì)最有權(quán)力的或最有效地運(yùn)用權(quán)力的國(guó)家有利?，F(xiàn)實(shí)主義者還認(rèn)為，在當(dāng)代世界中，國(guó)家是擁有最多權(quán)力的組織。非國(guó)家行為體的影響主要依賴于它們是否能成功地改變最強(qiáng)勢(shì)的國(guó)家的政策和偏好。[5]就政府間國(guó)際組織而言，它們是由國(guó)家締造的，其規(guī)則是由主權(quán)國(guó)家制定的，國(guó)際組織依賴于國(guó)家的資助，而且只有得到大國(guó)的支持才會(huì)取得成功。政府間國(guó)際組織反映了現(xiàn)有的權(quán)力平衡和強(qiáng)國(guó)的利益，與其說政府間國(guó)際組織是發(fā)揮著獨(dú)立影響的獨(dú)立的行為體，還不如說政府間國(guó)際組織是國(guó)家權(quán)力斗爭(zhēng)的工具。至于國(guó)際非政府組織，現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，它們要么是明顯掩飾特定國(guó)家利益的幌子，要么就是尋求削弱民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家體系穩(wěn)定的潛在革命者。總之，現(xiàn)實(shí)主義堅(jiān)持認(rèn)為國(guó)家是國(guó)際關(guān)系中最重要的行為體，盡管它并不否認(rèn)非國(guó)家行為體的存在，但認(rèn)為非國(guó)家行為體的影響相對(duì)于國(guó)家來說可以忽略不計(jì)。

自由主義學(xué)派(Liberalism)強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作，對(duì)國(guó)際法和國(guó)際組織寄予很大的期望，希望建立世界性組織(或世界政府)來實(shí)施集體安全，達(dá)到規(guī)范國(guó)家行為、制止侵略和實(shí)現(xiàn)和平的目標(biāo)。與之一脈相承的新自由主義(Neoliberalism)，在承認(rèn)國(guó)家角色的重要性的同時(shí)，更重視非國(guó)家行為體在國(guó)際關(guān)系中的作用。盡管國(guó)家仍然理所當(dāng)然地是強(qiáng)有力的行為體，但是，它們現(xiàn)在必須與越來越多的非國(guó)家行為體分享國(guó)際政治的舞臺(tái)，這本身就是對(duì)傳統(tǒng)的以國(guó)家為中心的威斯特伐利亞國(guó)際政治體系形成了沖擊和挑戰(zhàn)。在新自由主義看來，戰(zhàn)后特別是20世紀(jì)60年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展，各國(guó)無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是政治領(lǐng)域都出現(xiàn)了日益增長(zhǎng)的相互依賴。全球化促使國(guó)際關(guān)系的多中心化，國(guó)家不再是國(guó)際關(guān)系唯一的行為體，國(guó)家過去擁有的許多權(quán)威逐步流入非國(guó)家行為體尤其是跨國(guó)公司、政府間國(guó)際組織和國(guó)際非政府組織手中。

建構(gòu)主義學(xué)派(Constructivism)批判了現(xiàn)實(shí)主義與自由主義的理性原則，主張應(yīng)用社會(huì)學(xué)視角看待世界政治，注重國(guó)際關(guān)系中所存在的社會(huì)規(guī)范結(jié)構(gòu)而不是經(jīng)濟(jì)物質(zhì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)機(jī)制、規(guī)則和認(rèn)同在國(guó)家行為及利益形成過程中所具有的重要作用，而非國(guó)家行為體的作用和影響正是通過對(duì)規(guī)范結(jié)構(gòu)的影響或者說發(fā)揮其“軟實(shí)力”來實(shí)現(xiàn)的?，斏べM(fèi)麗莫指出，權(quán)力并不像現(xiàn)實(shí)主義所宣稱的那樣總是在世界中起作用。像政府間國(guó)際組織和國(guó)際非政府組織這些非國(guó)家行為體能夠通過操縱觀念、規(guī)范和價(jià)值而不是槍炮和金錢而變得強(qiáng)大。[6]凱瑟琳·辛金克則指出，全球權(quán)力結(jié)構(gòu)本身不足以精確地為全球的穩(wěn)定和變革提供全面的解釋，只有通過增加對(duì)規(guī)范結(jié)構(gòu)的理解，我們才能更為有效地描繪出全球體系的結(jié)構(gòu)。由于我們談?wù)摰氖澜缯谓Y(jié)構(gòu)是特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu)的結(jié)合體，也因?yàn)榉菄?guó)家行為體對(duì)新規(guī)范和話語的創(chuàng)造至關(guān)重要，因此，她認(rèn)為非國(guó)家行為體通過改變?nèi)蛑卫淼囊?guī)范結(jié)構(gòu)而促進(jìn)了“世界政治的重構(gòu)”。[7]

激進(jìn)的理想主義(Idealism)學(xué)派是對(duì)現(xiàn)存的以國(guó)家為中心的國(guó)際秩序的更為激進(jìn)的批評(píng)者。從卡爾·馬克思和戴維·米特蘭尼到當(dāng)代的理想主義者等，都認(rèn)為未來國(guó)家將會(huì)消失，未來的世界將是一個(gè)和平與互惠的全球公民社會(huì)。[4]當(dāng)代理想主義者以一些全球主義者和全球治理論者為代表。全球化的擁護(hù)者認(rèn)為跨國(guó)民間行為體起著建立跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)共識(shí)、甚至促進(jìn)國(guó)際團(tuán)結(jié)的作用。一些“全球主義者”甚至認(rèn)為全球化會(huì)不可避免地走向一個(gè)沒有邊界的世界和經(jīng)濟(jì)的“公平競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)”，在其中真正全球化的跨國(guó)公司會(huì)成為主要的行為體。除了提供商業(yè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品之外，國(guó)家?guī)缀鯖]有或很少有什么作用。[8]而主張全球治理的學(xué)者經(jīng)常把非政府組織描述為正在興起的、挑戰(zhàn)國(guó)家天生的權(quán)威主義和國(guó)際資本的權(quán)力的全球公民社會(huì)的先鋒，一些學(xué)者甚至把非國(guó)家行為體視為“自下而上”抵抗全球化和國(guó)際機(jī)構(gòu)的發(fā)起者，從而挑戰(zhàn)了國(guó)家的權(quán)威和實(shí)踐，塑造了全球治理的界限與特征。[9]在他們看來，全球治理不僅意味著正式的制度和組織——國(guó)家機(jī)構(gòu)、政府間合作等——制定(或不制定)和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范，而且意味著所有的其他組織和壓力團(tuán)體——從多國(guó)公司、跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)到眾多的非政府組織——都追求對(duì)跨國(guó)規(guī)則和權(quán)威體系產(chǎn)生影響的目標(biāo)和對(duì)象。[10]換言之，一元等級(jí)制的、以國(guó)家為中心的國(guó)際格局已經(jīng)演變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)狀的無極多元的世界格局。

三 結(jié)語

由于非國(guó)家行為體活動(dòng)的多樣性和復(fù)雜性，國(guó)際關(guān)系學(xué)界對(duì)非國(guó)家行為體的涵義和類別存在不少爭(zhēng)論，但都一致認(rèn)為非國(guó)家行為體具有非國(guó)家性、獨(dú)立性、跨國(guó)性等特征。因此，從比較寬泛的意義上，我們可以將非國(guó)家行為體界定為主權(quán)國(guó)家之外的、所有獨(dú)立進(jìn)行跨國(guó)運(yùn)作的國(guó)際行為體。一般而言，跨國(guó)公司、政府間國(guó)際組織和國(guó)際非政府組織等跨國(guó)行為體都可以納入非國(guó)家行為體的范疇。這些非國(guó)家行為體彼此之間并且與國(guó)家行為體之間發(fā)生著密切的互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)而共同作用于當(dāng)代世界政治。

關(guān)于非國(guó)家行為體在當(dāng)今的世界政治經(jīng)濟(jì)體系中的地位和作用問題，一方面，我們既不能像現(xiàn)實(shí)主義者那樣完全否認(rèn)非國(guó)家行為體在全球化的作用下數(shù)量和影響兩方面不斷增加的發(fā)展趨勢(shì)，這是由于非國(guó)家行為體的活動(dòng)滲透到國(guó)際社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)當(dāng)代世界政治的演變和發(fā)展產(chǎn)生了重要而深刻的影響。這主要體現(xiàn)在：首先，非國(guó)家行為體所掌握的“信息和專業(yè)知識(shí)，對(duì)于民族國(guó)家在應(yīng)付各種問題時(shí)可能很重要”；其次，非國(guó)家行為體“對(duì)政治話語、日程設(shè)置、法律制定和決策的影響力，以及在政策執(zhí)行過程中所起的公開作用”；最后，非國(guó)家行為體“本身就是國(guó)際體系中的政治、政策和制度安排之一部分”。[11]可以說，對(duì)國(guó)際關(guān)系和世界政治的任何理解和詮釋都離不開對(duì)非國(guó)家行為體作用的考察，如果再固執(zhí)地堅(jiān)持絕對(duì)的國(guó)家中心主義論點(diǎn)顯然是不合時(shí)宜的。另一方面，我們也不能像激進(jìn)的理想主義者那樣，過分拔高了非國(guó)家行為體的地位和影響力，甚至產(chǎn)生民族國(guó)家即將被取代或走向消亡的幻覺，這是因?yàn)閲?guó)家仍然是世界政治中居于主導(dǎo)地位的行為體，且保留著相當(dāng)程度的重要性，正如著名國(guó)際學(xué)者凱格利和韋特克普夫所指出的，由于國(guó)家?guī)缀鯄艛嗔耸褂帽┝Φ氖褂煤捅Ａ糁茉烊蚝蛧?guó)家福祉的巨大能量，國(guó)家“依然更多地塑造著非國(guó)家行為體的活動(dòng)，而不是相反”。[12]國(guó)家與非國(guó)家行為體之間關(guān)系的本質(zhì)是“有時(shí)沖突，但經(jīng)常依存”，[2]然而，這種相互依存是不對(duì)稱的，顯然非國(guó)家行為體更多地依賴于國(guó)家，而不是相反。這種不對(duì)稱的權(quán)力也表明了，相對(duì)于國(guó)家而言，非國(guó)家行為體的脆弱性及其影響的有限性。

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