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      國家治理導(dǎo)向下的國家審計職能定位研究

      2014-03-31 17:24:18項賢國
      關(guān)鍵詞:職能監(jiān)督政府

      項賢國 ,朱 玲

      (1.唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系,河北 唐山 063000; 2.南開大學(xué) 法學(xué)院,天津 300071)

      國家治理導(dǎo)向下的國家審計在我國改革開放后的宏觀經(jīng)濟運行和調(diào)控中發(fā)揮了重要的作用,但是國家審計在國家治理中的職能定位并不準確,致使它的職能和潛力還沒有徹底釋放。德國著名學(xué)者貝克說過,“傳統(tǒng)社會體現(xiàn)了形式理性主義下的穩(wěn)定性,而風險社會意味著作為社會關(guān)系調(diào)節(jié)器的法律規(guī)范必須做出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)變遷?!币虼?,修改我國審計立法,準確定位國家治理導(dǎo)向下的國家審計職能,進一步探究國家審計對國家治理的重要作用,可為國家干預(yù)和調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行發(fā)展提供強有力的支撐。

      一 國家審計職能的發(fā)展軌跡考量

      1.突顯吏治的古代國家審計。

      我國國家審計最早產(chǎn)生于堯舜禹時期,這一時期存在某些具有監(jiān)督檢查性質(zhì)的活動,例如《尚書·舜典》中寫道:“三載考績,三考黜陟幽明”,[1]但是這種監(jiān)督檢查并不是一種正式的活動。西周時期,國家為了更好地監(jiān)督百官,設(shè)置小宰及其屬官宰夫,負責對官員的監(jiān)察和審計業(yè)務(wù)。又如《周禮》中記載:“宰夫之職,掌治法以考百官府、郡、部、縣之治,宰夫考其出入,而定刑賞”。[2]可見,這一時期已經(jīng)有了國家審計的影子,對后來審計制度的發(fā)展影響深遠。

      漢朝時期,漢武帝重視對百官的監(jiān)督,逐漸創(chuàng)設(shè)和形成了完整的審計制度。三國兩晉南北朝時期,封建王朝發(fā)生了頻繁更迭,國家機構(gòu)的職權(quán)進行了重大的調(diào)整,國家審計職責逐漸由御史監(jiān)察部門轉(zhuǎn)移至比部,由比部負責對文武百官進行審計監(jiān)督。五代兩宋時期比部的審計職能有所弱化。古代國家審計在元明清時期逐漸走向沒落。明朝時期的封建專權(quán)空前集中,封建統(tǒng)治者為了更全面和直接的監(jiān)督文武百官,“取消專職審計機構(gòu),讓科道官兼職負責財政財務(wù)審計,會同吏部考核官吏,糾參官吏貪贓?!盵3]清朝沿用明朝的治理模式,審計制度在腐敗的封建集權(quán)制約下,不僅沒有發(fā)揮監(jiān)督職能遏制腐敗,反而助長了腐敗的盛行。

      2.制度與職能脫節(jié)的近代國家審計。

      1912年的辛亥革命結(jié)束了我國幾千年的封建專制統(tǒng)治,近代國家審計制度構(gòu)建日益成熟。北洋政府借鑒國外審計制度的基本框架,考察古代審計制度的發(fā)展軌跡,制定了《審計暫行章程》,迅速建構(gòu)起近代國家審計的制度框架體系。按照該章程的設(shè)計,在中央一級政府設(shè)立審計處,隸屬于國務(wù)院;在各省級政府設(shè)置審計分處,由各省管轄。

      1914年5月,袁世凱頒行《中華民國約法》,該法撤銷了各省的審計分處,在國家層面設(shè)立審計院,由其負責全國的審計監(jiān)督。隨后,為滿足審計院的履職需求,該時期公布實施了近代審計史上第一部《審計法》,它以法律的形式,確立了審計在國家宏觀經(jīng)濟運行中的法律定位。該法的貫徹實施,為其后審計科學(xué)和審計事業(yè)的發(fā)展積累了豐富的經(jīng)驗。但這一時期由于袁世凱的獨斷專行,國家審計以送審為主,審計監(jiān)督職能未能得到全面貫徹,從而導(dǎo)致審計制度和職能相脫節(jié)。

      3.職能不斷完善的當代國家審計。

      改革開放之后,我國在1982年《憲法》中明確規(guī)定,國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān),對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支,進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下,依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán),不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉??h級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán),對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責。以此確立了國家審計的憲法地位,并建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級審計的管理模式。

      1995年實施了我國審計法治建設(shè)歷史上具有里程碑意義的《審計法》(2006年修訂),它的出臺,標志我國審計法制得到進一步健全和完善。該法全面規(guī)定了國家審計的基本原則和制度,詳細界定了國家審計的職責范圍,使審計機關(guān)的職能更加明確,審計機構(gòu)設(shè)置更加趨于合理。[4]2010年5月1日起施行的《審計法實施條例》進一步明確了國家審計職能,擴大了審計監(jiān)督的領(lǐng)域,規(guī)定了持續(xù)跟蹤審計制度,提高了審計機關(guān)的工作效率。隨著審計法及其實施條例的頒布施行,當代國家審計職能不斷得到完善和長足發(fā)展。

      二 國家治理目標與國家審計職能

      1.法治:國家審計促進政府行政法治化。

      法治最早可追溯到亞里士多德的法治理論,他提出的法治包括兩點,一是有優(yōu)良的法律,二是優(yōu)良之法得到民眾普遍遵守。該思想得到了后來者的發(fā)揚,并構(gòu)成了當代法治思想的核心與精髓。法治政府是現(xiàn)代社會尊重和保護公民權(quán)利的根本要求,只有依法行政的政府,才能得到人民的擁護和認同,其行為才能得到切實的貫徹執(zhí)行。

      筆者認為,審計機關(guān)的行為是典型的政府行為,它必須遵循依法行政的基本原則。審計機關(guān)依法行政的基本要求包括:首先,依照法律明文授權(quán)履行職責,即按照《憲法》和《審計法》及其他有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定,全面履行法律賦予的審計監(jiān)督職能。其次,依法嚴格執(zhí)行各項審計準則和審計質(zhì)量控制辦法,依照法定的行政權(quán)限、程序和行為行使審計職責。同時,筆者認為,審計機關(guān)應(yīng)規(guī)范財政資金的管理和使用,督促政府部門加強經(jīng)濟干預(yù)和調(diào)控,促使其依照法定職權(quán)履行審計職責,為市場經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的法治環(huán)境。

      2.高效:國家審計促進政府行政高效化。

      建立一個高效的政府,是國家治理改革的一個基本方向,是對政府公共行政活動的整體要求,它綜合反映了政府在行政活動中所取得的業(yè)績、效率和社會影響。建設(shè)一個高效的政府,應(yīng)著力于提高政府辦事效率,確保政令暢通,增強政府應(yīng)對緊急事件的處置能力。

      筆者認為,國家審計應(yīng)積極發(fā)揮其績效審計職能,促進政府效率的提高??冃徲嬁梢源偈拐J真權(quán)衡社會公共資源的投入、配比及由此帶來的社會效益,緩解政府有限的社會公共資源與無限的社會需求之間的矛盾。[5]而這意味著國家審計在績效審計方面,應(yīng)根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的需要制定總體方案,有預(yù)見性地履行審計職能,優(yōu)化社會公共資源配置,監(jiān)督政府部門合理利用社會公共資源,促使政府占用最少的資源取得最大的效益,從而促進政府行政行為的高效化。

      3.廉潔:國家審計促進政府行政廉潔化。

      廉潔是政府一切行為正當性的前提,它可以促使政府保障公民機會均等和自由權(quán)利,從而維護社會公平正義。而腐敗是侵害公民權(quán)利的絆腳石,是政府行為合法性的重要障礙,正如學(xué)者所言:“政治腐敗的直接結(jié)果損及政治的結(jié)構(gòu)功能,削弱政府的行政管理能力,損及政府的形象、合法性及其權(quán)威,引起社會成員對政府的強烈不滿,從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定?!盵6]

      筆者認為,國家審計可以促進政府的行政行為更加廉潔。國家審計必須要充分發(fā)揮對經(jīng)濟的“體檢診斷”功能,及時發(fā)現(xiàn)和揭示社會經(jīng)濟發(fā)展中的風險和隱患,合理利用社會公共資金。只有確保審計監(jiān)督發(fā)揮出正常作用,才能提升政府形象,才能對貪污腐敗起到震懾作用。正如審計署在審計機關(guān)成立30年之際所言,審計機關(guān)成立30年來,直接促進增收節(jié)支和挽回損失1.2萬億元,移送違法違紀事項和犯罪案件線索4.2萬件。國家審計監(jiān)督不僅為國家減少了大量的經(jīng)濟損失,同時也為建立廉潔政府做出了巨大貢獻。

      4.透明:國家審計促進政府行政透明化。

      現(xiàn)代國家治理中,各國國家治理的發(fā)展趨勢是增強國家干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟運行的透明度,逐步實現(xiàn)國家、社會、公民的協(xié)同治理。政府行政透明化就是政府在行政過程中實行政務(wù)公開,讓公眾知曉、參與討論,及時將政府的行為向社會公開,滿足公眾知情權(quán),將政府的行政權(quán)力和公共服務(wù)置于社會公眾和媒體的監(jiān)督之下。

      2003年12月,審計署首次將防治“非典”專項資金和社會捐贈款物的審計結(jié)果進行了公告,[7]筆者認為,這標志我國已經(jīng)初步確立了審計結(jié)果公告制度。該制度作為政務(wù)公開的一個重要組成部分,能夠客觀公正地反映和評價政府公共財政管理的過程和結(jié)果,對于滿足社會公眾對政府工作的有關(guān)信息的知情權(quán),真正實現(xiàn)公眾參與和監(jiān)督政府公共財 政管理,具有十分重要的意義。這表明國家審計可以促進政府的行政行為透明化,從而實現(xiàn)國家治理的目標。

      三 國家治理視閾下國家審計職能的合理定位

      1.審計監(jiān)督職能。

      筆者認為,國家審計首要的職能是監(jiān)督職能。國家審計是實現(xiàn)政治民主的重要手段和內(nèi)在本質(zhì)要求,是國家治理方式和手段嬗變的重要推手,可以促使國家有效地干預(yù)和調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行。改革開放以后,隨著市場經(jīng)濟快速發(fā)展,國際政治經(jīng)濟形勢變幻莫測,客觀上推動我國的政治民主發(fā)展,政治民主的加快發(fā)展需要國家審計充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

      筆者認為,國家審計應(yīng)準確對自己進行定位,應(yīng)努力踐行政府公共經(jīng)濟責任,不僅對自己的上級政府負責,同時對社會公眾負責,不斷扭轉(zhuǎn)“官管民”的官本位思想,打造“民管官”的現(xiàn)代公共服務(wù)型政府。政府應(yīng)充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能,全面掌控政府部門在履行行政管理和服務(wù)的過程中所存在的貪污、腐敗和瀆職等問題,考量政府部門履行公共經(jīng)濟責任的實然狀態(tài),[8]并實施政治民主的國家治理方式。

      2.審計效率職能。

      效率職能是國家審計的又一重要職能。國家審計可以通過發(fā)揮效率職能,增強政府改善宏觀經(jīng)濟運行干預(yù)和調(diào)控的效率,實現(xiàn)政府優(yōu)化資源配置的宏觀調(diào)控目標,提高國家宏觀經(jīng)濟運行效益,達到經(jīng)濟學(xué)中著名的“帕累托改進”的目的,從而促進社會主義市場經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

      筆者認為,國家審計可以提高政府治理的效率,履行國家審計職能的目的不是以犧牲信息完備者的損失為代價,來保護信息不完備者的利益,進而填平整個社會的損失,反之,審計的真正價值應(yīng)是降低信息不完備者的社會負效應(yīng),從而提高政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的效率。同時,按照會計法上的會計信息公開披露準則,利用審計監(jiān)督挖掘會計信息披露中的問題,分析會計信息的準確性和完整性,有助于實現(xiàn)“帕累托改進”。[9]

      3.審計公開職能。

      公開原則是現(xiàn)代民主法治國家的一項基本原則。它要求政府的行政行為應(yīng)讓公眾知曉,實現(xiàn)政務(wù)公開“陽光工程”,吸納人民群眾的寶貴意見,并邀請相關(guān)利益代表參與政務(wù)討論和草擬有關(guān)決策,以人民群眾的合法權(quán)益為一切政務(wù)的根本出發(fā)點,進而建設(shè)民主法治社會。國家審計是實現(xiàn)政府政務(wù)公開的重要手段,實行審計公開,有助于人民群眾了解政府的政務(wù)活動,監(jiān)督政府的行政權(quán)力的行使,防止權(quán)力的濫用損害人民的利益。

      筆者認為,通過審計法中的審計結(jié)果公告制度,公開審計結(jié)果,滿足公眾的知情權(quán),讓人民親自參與到監(jiān)督政府依法履職的活動中,有助于被審計對象接受審計結(jié)果提出的意見和建議,確保準確定性和客觀、公平、公正地處理國家審計所查出的各種問題,從而真正發(fā)揮審計公開職能。同時,通過公開披露政府公共管理信息,公開政府行為,可以防止和發(fā)現(xiàn)政府腐敗行為,震懾政府部門工作人員的行為,進而實現(xiàn)政府的良治。

      4.審計秩序職能。

      英國著名學(xué)者哈耶克說過,“秩序總是與無序相對的,秩序的建構(gòu)依賴一定的規(guī)范進行維系,秩序不是生成的就是建構(gòu)的”。市場經(jīng)濟的發(fā)展擾亂了原有的社會秩序,產(chǎn)生了不同的利益群體和利益鏈條,此時,需要發(fā)揮國家審計的秩序職能,通過對宏觀經(jīng)濟運行結(jié)果和市場秩序監(jiān)管情況的審計,發(fā)現(xiàn)其中存在的問題,應(yīng)對政府部門干預(yù)經(jīng)濟的失靈。

      筆者認為,秩序職能是國家審計穩(wěn)固市場秩序的重要手段,因為市場經(jīng)濟具有自發(fā)性和失靈性,需要運用審計秩序職能加以協(xié)調(diào)和干預(yù);市場經(jīng)濟運行存在著諸多非秩序行為,需要發(fā)揮審計秩序職能加以調(diào)適;經(jīng)濟全球化帶來的市場經(jīng)濟越界發(fā)展,需要審計秩序職能加以規(guī)范??梢姡瑢徲嬛刃蚵毮軐π纬烧5氖袌龈偁幐窬?,確保市場主體利益協(xié)調(diào)發(fā)展,維護市場經(jīng)濟秩序具有重要的意義。

      國家審計職能的內(nèi)容、目的和任務(wù)取決于國家的生產(chǎn)方式和社會制度。[10]合理定位國家治理導(dǎo)向下的國家審計職能,通過審計監(jiān)督、效率、公開和秩序職能的發(fā)揮,客觀公正地評價政府治理行為的合法性與合理性,支撐政府宏觀經(jīng)濟決策的制定與調(diào)整,使國家審計成為政府干預(yù)經(jīng)濟運行活動的有效工具和手段。

      [1]慕平譯注.尚書[M].北京:中華書局,2009:45.

      [2]賈公彥,彭林,鄭玄,譯注.周禮[M].上海:上海古籍出版社,2010:77.

      [3]劉陶福.審計正要[M].臺灣:三民書局,1978:54.

      [4]臧乃康.和諧社會政府治理職能的讓渡與回歸[J].理論探討,2007(6).

      [5]布朗R E,等.政府績效審計[M].袁軍,等,譯.北京:中國財政經(jīng)濟出版社,1991:12.

      [6]陳振明.政治學(xué)[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2004.

      [7]張紅英.完善審計結(jié)果公告制度防范國家審計公告風險[J].審計與經(jīng)濟研究,2006(5).

      [8]秦榮生.深化政府審計監(jiān)督完善政府治理機制[J].審計研究,2007(1).

      [9]楊茁.問責與績效評價:政府審計職能創(chuàng)新解讀[J].求是學(xué)刊,2006(9).

      [10]科拉馬羅夫斯基.審計與監(jiān)督[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1986:4.

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