淺議西方現(xiàn)代分權(quán)理論

王小平

(廣東培正學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，廣東 廣州 510830)

一 古代分權(quán)的困境及演變

17世紀(jì)大量的政治話語把焦點(diǎn)集中在主權(quán)問題上。伴隨現(xiàn)實(shí)政治的發(fā)展，階級(jí)分權(quán)思想面臨的困境是其對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋性越來越行不通，因而遭到許多人的批評(píng)，尤其以主權(quán)論者批評(píng)為甚，而在批評(píng)混合政體理論的隊(duì)伍當(dāng)中，首先值得一提的就是布丹。布丹認(rèn)為，政治學(xué)的起點(diǎn)既不是君主，也不是公民，而是“res publica”，即擁有最高權(quán)、不從屬于其它權(quán)力的國(guó)家。國(guó)家的根本特征就是“主權(quán)”，即拉丁語的“Summa Potestas”，這種“主權(quán)”是絕對(duì)的。他認(rèn)為，任何混合政體的根本弱點(diǎn)都是違反了政治組織的最基本原則即主權(quán)必然是無法分割的，“因此，混合就不是—個(gè)國(guó)家，而是國(guó)家的腐敗?！盵1]對(duì)于人們把威尼斯也當(dāng)成混合政體的例子，布丹批評(píng)道，總督不但是選舉出來的，而且權(quán)力甚微；沒有一種重要的君主制的要素可以拿來形容總督的職位；也沒有民主的成分可言，因?yàn)槠矫袷潜慌懦诖笞h事會(huì)和國(guó)家的其他機(jī)構(gòu)之外的。威尼斯國(guó)家的所有權(quán)力都在貴族階級(jí)手里。“不管歷史上的情形如何，它現(xiàn)在是真正的貴族制這一點(diǎn)是明確的?！盵1]

關(guān)于布丹對(duì)混合政體理論的質(zhì)疑，美國(guó)學(xué)者戈登認(rèn)為：“它是對(duì)混合政體的理論觀念的成功的批判，……根據(jù)威尼斯政治制度是否具有君主制的、貴族制的或民主制的成分來進(jìn)行分類并不適合分析的目的?！词谷藗兡軌虮硌莘诸惖慕^技，也沒有任何分析上助益。[1]然而，如果我們簡(jiǎn)單把古羅馬、威尼斯等共和國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)解釋為“鐵板一塊”毫無分權(quán)的結(jié)構(gòu)體系也是不合適的，盡管這些國(guó)家的權(quán)力實(shí)質(zhì)上掌握在一個(gè)階級(jí)手中，然而它們的權(quán)力卻又被制度性地分散到各個(gè)機(jī)構(gòu)中去，這個(gè)時(shí)候需要另一種新的分權(quán)理論替代古代階級(jí)分權(quán)理論，以對(duì)現(xiàn)實(shí)作更恰當(dāng)?shù)慕忉尅?/p>

為應(yīng)對(duì)布丹等主權(quán)論者的批評(píng)，加斯帕羅的孔塔里尼采用一種新的解釋方法。在《威尼斯共和國(guó)和政府》一書中孔塔里尼使用了“混合政體”這個(gè)慣用語，但它指的是對(duì)威尼斯憲政的一種多元主義的觀點(diǎn)。他把威尼斯政府體系看作權(quán)力在它內(nèi)部許多機(jī)構(gòu)之間加以分割的一種體制。所有政治權(quán)力都在貴族階級(jí)手中，但在這個(gè)階級(jí)內(nèi)部，權(quán)力是制度性地分散的，形成了相互控制的權(quán)源的一個(gè)綜合體?？姿锬徇@種解釋方法其實(shí)在運(yùn)用現(xiàn)代分權(quán)話語來解釋現(xiàn)實(shí)，他擺脫了混合政體理論傳統(tǒng)的階級(jí)分權(quán)解釋方法。正如美國(guó)學(xué)者斯科特·戈登所言，“把這些性質(zhì)視作與代表三種“成分”(指階級(jí))的不同政治機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起的觀點(diǎn)并沒有前進(jìn)一大步，把這些機(jī)構(gòu)解釋成政治權(quán)力的互競(jìng)的或相互抨擊的中心倒是邁出了大得多的一步”。[1]

因此，孔塔里尼的做法是用機(jī)構(gòu)替代階級(jí)作為現(xiàn)代政府權(quán)力分權(quán)的主體，這是古代分權(quán)向現(xiàn)代分權(quán)轉(zhuǎn)變至關(guān)重要的一步。要實(shí)現(xiàn)這一步，理論家們必須試圖把混合政體中的代表階級(jí)的政體要素與現(xiàn)代分權(quán)中的機(jī)構(gòu)要素聯(lián)系和對(duì)應(yīng)起來，這早在古羅馬時(shí)期波利比阿那里就進(jìn)行過這樣的嘗試。在對(duì)羅馬共和國(guó)政體的描述中，波里比阿使用了古希臘的概念mikte，這是一種把君主制、貴族制和民主制的單純形式混合起來的政治體系。波利比阿把元老院看作是羅馬共和國(guó)中的貴族因素；把公民大會(huì)看作是民主因素；執(zhí)政官組成了君主因素。他無疑看到了古羅馬共和國(guó)的成功之處：古羅馬共和國(guó)讓人無法察覺它是君主制政體，貴族制政體，還是民主制政體。波利比阿還描述了羅馬政府的機(jī)構(gòu)是如何起作用的，并且注意到國(guó)家的每一個(gè)部分的權(quán)力不是牽制其他的部門就是與它們相互合作。他總結(jié)道：“所有三種政府因素都可以在羅馬共和國(guó)中找到。實(shí)際上，不論在政治體系的結(jié)構(gòu)中，還是在日常實(shí)踐的作用方式中，三者都是平等、和諧、制衡的。即使是當(dāng)?shù)厝艘膊荒艽_切地肯定國(guó)家在政體上究竟是貴族制、民主制還是君主制。”[1]關(guān)于波里比阿對(duì)羅馬政府機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)作方式的描述，美國(guó)學(xué)者哈維·C·曼斯菲爾德評(píng)論認(rèn)為，它“讓我們想到相互對(duì)抗的現(xiàn)代分權(quán)政體……[2]

二 “機(jī)構(gòu)分權(quán)”的確立

在現(xiàn)代分權(quán)學(xué)說發(fā)展和確立的過程中中，德國(guó)學(xué)者施密特認(rèn)為，“形成于英國(guó)的學(xué)說起了最重要的作用。”[3]隨著代議制在英國(guó)的發(fā)展，最佳政府制度是一種君主、貴族院和平民院分享政府權(quán)力的結(jié)合體的思想發(fā)展起來了。一直到17世紀(jì)，混合政體理論在英國(guó)成為當(dāng)時(shí)占主導(dǎo)的政治理論，到17世紀(jì)中期，混合政體理論成為政治作家的平常話。[4]英國(guó)學(xué)者維爾曾談到，混合政體理論向近代分權(quán)思想轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵困難是，“混合政體的三個(gè)機(jī)構(gòu)——君主、貴族院與平民院——在分權(quán)學(xué)說中并不與行政、立法和司法部門對(duì)應(yīng)?！盵4]而18世紀(jì)的英國(guó)思想家們?yōu)榛旌险w理論向現(xiàn)代分權(quán)轉(zhuǎn)變邁出了關(guān)鍵一步。

首先值得一提的是當(dāng)時(shí)的英國(guó)政治家博林布魯克，他把古代沿襲下來的混合政體思想與現(xiàn)代分權(quán)相結(jié)合。他提出三重平衡的思想，即國(guó)王與議會(huì)(上議院與下議院合在一起)之間、立法與行政之間、國(guó)王的特權(quán)與人民的自由之間應(yīng)保持“平衡”。這種平衡產(chǎn)生出自由政體：國(guó)王、上議院和下議院。他發(fā)現(xiàn)這種理想的結(jié)合已經(jīng)在英國(guó)憲法中得到了實(shí)現(xiàn)，即英國(guó)國(guó)王體現(xiàn)了君主制的要素，上議院體現(xiàn)了貴族制要素，下議院體現(xiàn)了民主制的要素；他認(rèn)為，純粹的單一的政體意味著專制獨(dú)裁，如果只實(shí)行民主制，就會(huì)導(dǎo)致無政府狀態(tài)。[5]在這里，這種平衡思想還沒有離開早期混合政體階級(jí)分權(quán)的話語體系。然而博林布魯克接下來談到權(quán)力的配置問題，即把不同的權(quán)力分配給不同的機(jī)構(gòu)，這對(duì)于分權(quán)思想從古代向近代轉(zhuǎn)化十分重要。

他通過反對(duì)“收買制”捍衛(wèi)他所理解的制衡思想。當(dāng)時(shí)內(nèi)閣政府的成員往往通過賄賂收買國(guó)會(huì)成員獲取他們對(duì)政府政策的支持，這受到博林布魯克的強(qiáng)烈反對(duì)。博林布魯克強(qiáng)調(diào)，權(quán)力在三個(gè)機(jī)構(gòu)間的劃分與均衡是這一結(jié)構(gòu)的精髓，如果國(guó)王擁有立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)，他就是絕對(duì)君主；如果兩院的任何一院擁有兩種權(quán)力，我們就有—種貴族制或民主制。就是因?yàn)檫@種權(quán)力的劃分，即將這些不同的特權(quán)歸于國(guó)王、貴族院和平民院，才構(gòu)成一個(gè)有限君主制。[5]因此，在由不同人員組成的機(jī)構(gòu)之間，政府職能的部分分享和部分分立是英國(guó)政府體系的根本特點(diǎn)。

其次，對(duì)現(xiàn)代分權(quán)學(xué)說做出重要貢獻(xiàn)的另一個(gè)重要人物是洛克，眾所周知他貢獻(xiàn)了兩權(quán)分立理論，即立法權(quán)與行政權(quán)的分立。在18世紀(jì)的英國(guó)，人們目睹國(guó)王與國(guó)會(huì)的斗爭(zhēng)后，逐漸意識(shí)到任何一種專斷統(tǒng)治都是可怕的。這樣的背景下，洛克提出他的分權(quán)理由，“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益，……，因此就需要有一個(gè)經(jīng)常存在的權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行被制定和繼續(xù)有效的法律；所以立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)往往是分立的?！盵6]

當(dāng)然，維爾指出，洛克的分權(quán)思想是不成熟的，主要原因是他沒有明確的司法權(quán)概念。[4]因此，對(duì)于現(xiàn)代分權(quán)學(xué)說的形成，最后我們要提到的思想家是孟德斯鳩，他相當(dāng)明確地論述了現(xiàn)代分權(quán)思想，“當(dāng)立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)集中在同一人手中，或在同一個(gè)管理機(jī)構(gòu)手中時(shí)，那里就不可能有自由了……。同樣，如果司法權(quán)不是與立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)分工，那里也沒有自由。如果司法權(quán)與立法權(quán)合并，臣民的生命和自由就是暴露于專斷的控制之下；因?yàn)槟菚r(shí)法官就是立法者。如果司法權(quán)與執(zhí)行權(quán)合并，法官也許會(huì)用暴力和壓迫來行為。如果同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)，無論是貴族的還是平民的機(jī)構(gòu)，來行使這三種權(quán)力，即頒布法律的權(quán)力、執(zhí)行公眾決定的權(quán)力和審判個(gè)人案件的權(quán)力，那么一切都完了?！盵7]至此，孟德斯鳩己不再像古代分權(quán)思想家那樣關(guān)心究竟由社會(huì)中的哪個(gè)階層來掌權(quán)，而是關(guān)心這三種權(quán)力是不是由不同的機(jī)構(gòu)來掌握。由此對(duì)于司法權(quán)，孟德斯鳩明確地要使司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其他兩個(gè)機(jī)關(guān)。他說道，司法機(jī)關(guān)“對(duì)人類是如此可畏”，它不應(yīng)當(dāng)附屬于任何具體的階級(jí)或職業(yè)，并因此在某種意義上根本不成為一種社會(huì)力量——代表了每個(gè)人又不代表任何人的社會(huì)力量。[4]

那么，現(xiàn)代分權(quán)與我們之前提的分權(quán)標(biāo)準(zhǔn)有多遠(yuǎn)呢？讓我們看看現(xiàn)代分權(quán)理論在美國(guó)的實(shí)踐。在《聯(lián)邦黨人文集》第51篇中，立憲者們認(rèn)為，“在美國(guó)的復(fù)合共和國(guó)里，人民交出的權(quán)力首先分給兩種不同的政府，然后把各政府分得的那部分權(quán)力再分給幾個(gè)分立的部門。因此，人民的權(quán)利就有了雙重性保障，兩種政府將互相控制，同時(shí)各政府又自己控制自己”，[8]為了闡明新憲法如何實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的自我控制，書中反復(fù)運(yùn)用了現(xiàn)代分權(quán)制衡觀念。立憲者將分權(quán)看作一種手段，其目的在于通過賦予三部門否決權(quán)來限制國(guó)家權(quán)力。真正起到這種作用的是制衡，但分權(quán)也不可或缺，因?yàn)樗鼮橹坪馓峁┝艘粋€(gè)必要的“框架”。[1]

一般認(rèn)為，美國(guó)采取的是嚴(yán)格的分權(quán)與制衡形式，因此也更接近純粹分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。立法、行政與司法權(quán)形成相互制衡的格局。議會(huì)立法權(quán)受到的制約是：總統(tǒng)享有對(duì)國(guó)會(huì)立法的批準(zhǔn)權(quán)和否決權(quán)，法院也可以通過司法審查權(quán)來制約立法權(quán)?？偨y(tǒng)的行政權(quán)受到的制約是：國(guó)會(huì)可以通過同意權(quán)和否定權(quán)來制約總統(tǒng)任命內(nèi)閣部長(zhǎng)以及對(duì)外締結(jié)條約的權(quán)力，國(guó)會(huì)還可以運(yùn)用彈劾權(quán)來制約總統(tǒng)、部長(zhǎng)等高級(jí)行政官員的違法失職行為，最高法院也有權(quán)審理經(jīng)國(guó)會(huì)彈劾的總統(tǒng)和高級(jí)官員，還可以對(duì)行政行為進(jìn)行違憲審查。法院的司法權(quán)受到的制約是：最高法院的法官需要總統(tǒng)提名和國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)會(huì)還可以對(duì)違法的法官行使彈劾權(quán)。

三 現(xiàn)代“機(jī)構(gòu)分權(quán)”的意義

西方古代分權(quán)向現(xiàn)代分權(quán)的轉(zhuǎn)變意義深遠(yuǎn)，雖然它的變化表面上看是由階級(jí)分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鳈C(jī)構(gòu)的分權(quán)，但其背后暗含的深意仍值得我們?nèi)パ芯亢徒庾x。

第一，它是政府職能不斷完善的結(jié)果。維爾在《憲政與分權(quán)》一書中曾談到，混合政體理論向分權(quán)學(xué)說轉(zhuǎn)化的最關(guān)鍵一步是把“不同的政府職能配置給政府的各個(gè)部門”。[4]這關(guān)鍵一步的前提是政府職能的完善，否則就不可能依據(jù)職能設(shè)置相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)及配置相應(yīng)人員。早在亞里士多德那里，他就將政治科學(xué)一分為二：立法科學(xué)，這是立法者的事；以及政治學(xué)或政策，這是一個(gè)行動(dòng)和深思的問題；并且他又將第二部分再次一分為二：深思科學(xué)和司法科學(xué)。然而從分權(quán)學(xué)說發(fā)展史我們看到，政府的三大職能即立法、行政、司法職能的確立只是在17世紀(jì)的英國(guó)和18世紀(jì)的法國(guó)那里才得以完成。因此維爾提醒我們，在混合政體這一古代理論向現(xiàn)代分權(quán)學(xué)說轉(zhuǎn)化過程中，要注意兩個(gè)主要步驟，“首先是特定機(jī)構(gòu)限于行使特定職能；第二是出現(xiàn)了對(duì)獨(dú)立的司法部門的承認(rèn)，這些司法部門將擁有與君主、貴族院、平民院同等的地位。……第一步是在17世紀(jì)實(shí)現(xiàn)的，第二步到了18世紀(jì)才完成?！盵4]因此，現(xiàn)代分權(quán)的形成，意味著政府職能更加完善，各機(jī)構(gòu)權(quán)力界限更加清晰，分工更加明確，由分工所產(chǎn)生的效率也更高。古代政府顯然是政府職能混亂的代名詞。在亞里士多德著作中，“同樣一些人也許會(huì)作為軍人、農(nóng)人和木匠；也還是同樣一些人，也許會(huì)同時(shí)作為深思的議事會(huì)成員或司法法院的成員來進(jìn)行活動(dòng)……?！庇?guó)學(xué)者維爾認(rèn)為，“雅典政制的指導(dǎo)原則，即一切公民直接參與政府的一切職能的原則，是與任何分立原則直接對(duì)立的?！盵4]

第二，它是國(guó)體與政體分化的結(jié)果。國(guó)體即國(guó)家性質(zhì)，就是社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中所處的地位，統(tǒng)治階級(jí)的性質(zhì)決定國(guó)家的性質(zhì)；政體為國(guó)家的政治、統(tǒng)治形態(tài)，即國(guó)家政治體系運(yùn)作的形式。一般用來指涉一個(gè)國(guó)家政府的組織結(jié)構(gòu)和管理體制。古代混合政體理論的制度設(shè)計(jì)是為防止權(quán)力集中掌握在某個(gè)階級(jí)手上，因此政府組織上采取混合君主、貴族、平民三大階級(jí)的元素，很明顯，這樣的政體與國(guó)體是“綁定”在一起的，它既是對(duì)政體的混合，其實(shí)也是對(duì)國(guó)體的混合。而到了現(xiàn)代分權(quán)學(xué)說，由于布丹等人的主權(quán)不可分割理論的影響，混合政體中的貴族主權(quán)被確認(rèn)為是事實(shí)，而現(xiàn)代分權(quán)中的人民主權(quán)也不再是人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，人們關(guān)注的是在現(xiàn)代主權(quán)不可分割條件下，如何防止專斷的權(quán)力。為此，現(xiàn)代分權(quán)理論僅僅從政權(quán)組織形式入手，把國(guó)家權(quán)力配置到不同政府機(jī)構(gòu)如立法、行政、司法這些不代表階級(jí)屬性的部門中去，從而防止專斷權(quán)力，這種做法與古代混合政體理論把政體與國(guó)體“捆綁”在一起的做法是不同的。

第三，它是權(quán)力控制方式文明進(jìn)步的表現(xiàn)。不管是混合政體理論還是現(xiàn)代分權(quán)理論，它們?cè)O(shè)計(jì)的初衷都是為了對(duì)專斷權(quán)力的控制，然而，從古代混合政體理論的階級(jí)分權(quán)到現(xiàn)代機(jī)構(gòu)分權(quán)的演變，無疑是權(quán)力控制方式的進(jìn)步。在古代，階級(jí)分權(quán)的局限性在于，分權(quán)和具體的階級(jí)利益直接關(guān)聯(lián)，在實(shí)踐中容易引發(fā)階級(jí)斗爭(zhēng)和政治動(dòng)蕩。在一種政體下，一旦力量對(duì)比發(fā)生變化，某一個(gè)階級(jí)的力量增長(zhǎng)，便尋求改變政體，追求更多利益，導(dǎo)致發(fā)生革命和動(dòng)亂，政體隨之變遷。[9]而現(xiàn)代分權(quán)，它的基礎(chǔ)是政府職能分離，這使它的權(quán)力運(yùn)作擺脫了與具體階級(jí)利益直接關(guān)聯(lián)和簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)的關(guān)系，使國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)帶有更多的公共性與中立性的特點(diǎn)，國(guó)家成為利益沖突的調(diào)節(jié)者和仲裁者，而不再是階級(jí)之間利益沖突的直接參與者。這樣，社會(huì)階級(jí)利益的沖突所產(chǎn)生的對(duì)國(guó)家政權(quán)的沖擊力，通過現(xiàn)代復(fù)雜的政府組織結(jié)構(gòu)運(yùn)作得以化解?，F(xiàn)代分權(quán)相比古代混合政體其實(shí)是一種更為精巧的權(quán)力控制方式，正如維爾的評(píng)價(jià)，“政府的機(jī)構(gòu)也許并不全都各自代表了某個(gè)不同的‘階級(jí)’，而是機(jī)構(gòu)(部門)自身就在政府結(jié)構(gòu)內(nèi)提供了一種制度性的制約?！盵4]同時(shí)，這樣的權(quán)力制約既“杜絕了少數(shù)人專制的可能性，同時(shí)也為‘多數(shù)暴政’設(shè)置了一道屏障。”[10]

[1][美]斯科特·戈登.控制國(guó)家—西方憲政的歷史[M].應(yīng)奇,陳麗微,孟軍，等，譯.江蘇:江蘇人民出版社,2001:109-240.

[2][美]哈維·C·曼斯菲爾德.馴化君主[M].馮克利，譯.南京:譯林出版社,2005:87.

[3][德]卡爾·施米特.憲法學(xué)說[M].劉鋒，譯.上海:上海人民出版社,2005:217.

[4][英]M·J·C·維爾.憲政與分權(quán)[M].蘇力，譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1997:21-81.

[5][英] 博林布魯克.博林布魯克政治著作選(影印本)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2003:121-127.

[6][英]洛克.政府論(下)[M].葉啟芳,瞿菊農(nóng)，譯.北京:商務(wù)印書館,1964:89-90.

[7][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè))[M].北京:商務(wù)印書館,1961:156.

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[10][美]約翰·基恩編.變動(dòng)的民主[M].林猛，等，譯.吉林:吉林人民出版社,1999:89.